“國家治理創新”視角下的國家級高新區空間重構研究

摘要高新區建設是我國城市現代化的重要嘗試與創新，已有研究多關注其物質空間重構，多局限于傳統理論，亟待結合中國式治理特色建立更加系統全面的解釋框架。為此，基于“國家治理創新”視角，以典型國家級高新區武漢市東湖高新區為例，揭示其空間重構特征、治理創新機制，并以此建立基于中國經驗的高新區空間演化的解釋框架。定性實證表明，東湖高新區發展包含工業生產主導階段、建成環境生產主導階段和科技創新生產主導階段3個發展階段，并具有不同的階段化特征。伴隨發展階段的轉換，政府角色由單一的“行動者”轉向連接多元主體的“合作者”，由“直接參與者”轉向引領創新變革的企業家和創新資源的“整合者”。研究表明，高新區空間重構具有“國家治理創新”特征，政府始終處于核心地位，吸納市場及社會參與，走出了一條城市治理現代化的新路。

Abstract Theconstructionof high-tech zones represents asignifcantatemptandinnovationinChina'surban governance.Existing studieshavelargelyfocusedonthephysicalspatialtransformationofsuchzones，oftenconstrainedbytraditionaltheoretical frameworks.There is an urgent need to develop amore systematic and comprehensive framework that incorporates the characteristicsofChina'surban govermane.To addressthis gap，this paperadopts theperspectiveof\"state entrepreneurism\" andtakesWuhan’sEastLakeHgh-techZone，atypicalnational-levelhigh-techzone，asacasestudy.Itaims torevealthe characteristics，mechanisms，andinnovationsofspatialrestructuring inthezoneandestablishanexplanatoryframework forthespatial evolutionof high-tech zones basedon China'sexperiene.Ourqualitativeempirical analysis indicates that thedevelopmentoftheEastLakeHigh-techZoneencompases threedistinctstages，eachcharacterizedbyuniquefeatures： the industrial production-dominated stage，the builtenvironment production-dominated stage，andthe technological innovationproduction-dominated stage.During the process，theroleof the government evolves froma singular \"actor\" to a \"collaborator\"conmectingmultiplestakeholdersandfroma\"directparticipant\"toanentrepreneurial leaderand \"integrator\" ofinovationresources.This studydemonstrates thatthe spatial transformationofhigh-tech zones in China embodies the characteristicsof\"stateentrepreneurism\"with the government maintainingacentralrole，incorporatingmarketandsocietal participation， and forging a new path for the modernization of urban governance.

Keywordsnational high-tech zone;state entrepreneurism; spatial production;urban governance;EastLake High-tech Zone 文章編號1673-8985（2025）03-0071-08中圖分類號TU984文獻標志碼A

0引言

高新區是我國經濟發展和產業升級的重要載體，也是我國體制機制改革和城市治理創新的重要平臺[1。改革開放初期，我國出于吸引外資和發展高新技術產業的需要，設立了經濟技術開發區和高新技術產業開發區（以下簡稱“高新區”。作為政策試驗的先行區，高新區為政府的體制機制改革和治理創新提供了土壤，成為中國式現代化的先行區。伴隨著分權化、市場化改革和全球化進程的不斷加深，我國地方政府的治理模式發生了深刻變化[2-4]，具體表現為地方政府通過多樣化的制度和路徑創新謀求城市發展。這種轉變在根本上改變了城市空間發展的動力基礎，推動了高新區空間重構。

目前，國內外學界對我國高新區的研究大多集中于物質空間的發展，對高新區空間重構的分析缺乏本土化的框架，多使用基于西方經驗的傳統理論闡釋我國高新區的空間演化，難以真正獲取其中所蘊含的中國式經驗。例如，我國高新區的空間演化呈現哪些特征？政府在其中的角色如何演進？其治理呈現了哪些“中國特色”？為回答以上問題，本文以典型國家級高新區武漢市東湖高新區為例，從“國家治理創新\"（stateentrepreneurialism）視角出發，結合近10年在該地區參與實踐規劃項目的有利條件，采用定性分析方法，系統梳理其發展演化歷程，揭示高新區空間演化特征、治理創新機制。在此基礎上，進一步聚焦各發展階段政府職能與角色的轉變，并將其視為國家級高新區空間演化的核心機制予以解析。

1“國家治理創新”視角下的高新區空間重構

已有研究多將高新區空間演化視為空間生產過程，從政治經濟角度探究其演化機制。具體而言，城市空間（包括高新區空間）的演化多與空間生產理論、資本循環理論和增長機器理論等相聯系。例如，空間生產理論將空間類比商品，認為空間是資本主義生產和消費活動的重要產物[67]。“資本循環”關注空間生產過程，提出資本第一級循環是資本向一般生產資料和消費資料的生產性投入，主要表現為資本與商品在生產領域的流通；為應對第一級循環所產生的過度生產和累積的矛盾，過剩資本轉向對建成環境的投資，即資本的第二級循環；隨著越來越多的過剩資本流向第二級循環，過度積累這一基本矛盾在建成環境中重新出現，資本開啟第三級循環，即對科技創新和社會公共領域的投入。其中，通過地理空間擴張和重構以解決資本過度累積危機的方式被視為“空間修復”。基于對美國的實證，“增長機器”理論指出，資本主義城市的本質在于增長，主導增長的角色是“基于土地的精英”，即土地所有者及相關利益者所形成的增長聯盟。土地利益在城市政治和經濟中發揮了主導作用，增長聯盟努力發展當地商業環境以吸引投資，并將追求租金作為最終目的[10]。資本在城市空間的生產中占據了中心地位，政府為資本提供保護，并幫助其獲得競爭利潤[]，政府的“企業化”趨向明顯。不過，進入21世紀以來，南半球國家和發展中國家經驗開始進入主流敘事，強調對中國等不同于西方背景的地區的實證及理論解析，并重視其中的重要經驗。

我國的現代化進程具有雙重意蘊：一是物質現代化，即經濟、空間的現代化；二是治理現代化，即國家能力、制度體系的現代化12。高新區尤其是國家級高新區的空間演化體現了中國式現代化的諸多特征。已有文獻對高新區的緣起、發展與演化做了大量探討[13]，并分析了多元主體的相互關系和推動空間演化的機制[14-17]。例如，學者們針對高新區的空間結構形態[18-19]、城市功能定位[20]、產業發展創新[21-22]等做了多方面實證。其中，治理層面的研究主要包括高新區治理結構、治理方式和治理目標的轉變，強調政府通過明確、精簡的管理體制創新[23-25]和“土地金融化”[26]，[27]1385，[28]等方式實現權力的再生產，將政府權力拓展到市場領域，表現出謀求經濟效益最大化和重視經濟指標的特征[29-30]。不過，現有關于中國高新區的研究大多還是基于傳統理論視角展開，重點關注資本邏輯下土地利益驅動的空間演化[31-32]。因此，結合我國國情和地域特色[33]，推動新理論框架的建設，對中國高新區空間演化予以再思考，具有重要意義。

為此，本文將引入“國家治理創新”的新視角，并據此解析國家級高新區的空間重構。具體而言，“國家治理創新”視角由吳縛龍[34]610提出，旨在強調中國城市建設進程中所表現的“規劃為主，市場為輔”的基本特征，這一概念的直譯為“國家企業家主義”，但“國家治理創新”的譯法則可進一步深化其內涵。尤其值得關注的是，吳縛龍[35]801在其最新文章中對這一概念做了明確界定，用以指代在國家治理行動中，政府部署和動員市場與社會力量以實現國家戰略及“超經濟意圖”，是一個統籌“資本邏輯”和“國土空間邏輯”的演化進程。可見，“國家企業家主義”指代了重要的“國家治理創新”。近年來，這一視角開始見諸眾多高水平文獻，正在成為精準解析中國式城市模式的重要視角。從“國家治理創新”視角出發，高新區尤其是國家高新區的建設體現了國家和地方對于打造科創高地及相關產業的高度重視，是對國家戰略意志的落地。同時，高新區的空間重構可能表現出“規劃為主，市場為輔”等核心特征，需要予以實證解析。面向空間演化的“國家治理創新”實證正不斷拓展，因此對高新區空間演化的精細化解析也有助于提升對“國家治理創新”的認知。

2分析框架

基于前文對文獻及相關理論的梳理，本文構建高新區空間重構的分析框架（見圖1）。就其空間重構而言，主要包括特征演化和治理創新兩個維度。具體而言，高新區的空間重構一般可劃分為3個階段：首先是起步階段，空間生產的實踐為工業生產主導的空間擴張，地方政府在其中的角色是“裁判員”和“領跑者”，通過制度創新和管理創新來營造符合高新區發展的軟硬條件；其次是起飛階段，以建成環境生產主導的空間質量提升為主，該階段的特征是產城融合發展下的環境改造和公共服務設施提升，地方政府在其中的角色是“空間供應商”，利用平臺公司推動土地開發的途徑；最后是成熟階段，空間實踐主要表現為科技創新生產主導的創新空間轉化，高新區發展以科技創新為主導，涉及創新空間的大量建設，地方政府的角色轉向“時間合伙人”，通過產業扶持及金融服務來孵化創新企業。

3武漢市東湖高新區的空間重構研究

筆者以全國排名靠前的武漢市東湖高新區為例展開研究①。東湖高新區位于武漢市東南部洪山區、江夏區境內（見圖2），常住人口約93.51萬人，規劃總面積約 518km^2[36]68 東湖高新區于1988年成立，1991年成為全國首批國家級高新區，2009年獲批國家自主創新示范區，2019年在國家高新區綜合評價排名中位列全國第4，中部第2。 東湖高新區的發展歷程完整地展現了政府主導下的高新區空間生產及重構的歷史進程，是剖析我國高新區空間重構機制的典型例證。

圖2東湖高新區區位圖Fig.2LocationofEastLake High-tech Zone資料來源：東湖高新區官方網站，筆者標繪。

3.1物質空間重構進程

結合東湖高新區成立以來戰略目標導向轉變及其具體發展路徑調整的歷程，將其空間重構進程劃分為3個階段：工業生產主導、建成環境生產主導和科技創新生產主導。

3.1.1起步階段：工業生產主導的空間擴張

20世紀80年代初，時值全球化盛行時期，在應對全球新技術革命浪潮和刺激當地經濟發展的雙重需求下，武漢市批準成立了“東湖技術密集經濟小區”，這就是東湖高新區的前身。此后高新區發展逐步進入正軌，直到1991年國務院批準武漢東湖高新區成為國家級高新技術產業開發區和全國綜合改革試點開發區。

東湖高新區建設初期以“項目起步，滾動開發”的發展模式開始，將產業項目培育作為發展重心。為此，地方政府主要做了兩方面的努力：一是挑選和資助重大項目并積極推進招商引資，二是鼓勵高校的商業化活動。1990年代之后，高新區的發展戰略則由“項目起步”轉向“園區建設”，并提出“建立以產業建設為中心的支撐服務體系”的目標，呈現出明顯的指引項目落地、推進工業生產的特征。在這一發展戰略的引導下，東湖高新區工業用地急劇擴張（見圖3），先后形成了關南科技工業園、關東科技工業園等一系列園區，并承接了如武漢汽輪機廠、湖北電機廠、鼓風機廠等一系列制造業企業，各類重點項目在工業園快速落地。在此基礎上，生產性服務業成為空間建設重點，東湖高新區的規劃面積也由建區時的 24km² 擴展到 120km² ，整體空間呈現出明顯的“重生產、輕生活”的特征。在此背景下，高新區第二產業飛速發展，工業產值不斷上升。2000年東湖高新區工業總產值達到213.7億元，是1991年的71倍，初步形成了以現代通信和電子信息為主、輔以多種產業共同競爭發展的格局。不過，該階段高新區尚未形成以高新技術發展為主導的空間格局，空間擴張主要以工業生產主導，擴張模式也是圍繞著園區建設進行，整體空間與發達地區的高新區存在差異，更趨于經濟開發區類型。

3.1.2起飛階段：建成環境生產主導的空間品質提升

在全球化浪潮下，發展高新技術、優化投資環境以獲得市場青睞成為各地政府追求的目標；同時，高新區內部不斷集聚的高新技術企業和高素質群體也開始追求自身生產和生活環境的改善。這種急劇增長的空間需求刺激了東湖高新區建成環境的新演化。

東湖高新區的空間格局發生新的變化，其重心出現明顯轉向，“產城融合”成為這一階段的關鍵，發展思路也由建設產業園區向建設科技新城轉變。2000年，湖北省、武漢市及東湖高新區確定將光電子產業作為重中之重來抓。同年全國政協會上，趙梓森、楊叔子、熊有倫等26位在漢院士聯名簽字，由許其貞等13名湖北籍全國政協委員提出，請求黨中央、國務院批準在武漢建設國家級光電子信息產業基地“中國光谷”。2001年，呼應一座城市時代決心的“武漢·中國光谷”獲批建設。“中國光谷建設領導小組”第四次會議提出“兩手抓增長，一手抓項目落地，一手抓新城建設，以項目落實和環境建設為重點，進一步加快重大基礎設施項目的建設改善投資環境”的工作任務。武漢科技新城總體規劃（2000—2010年）提出要建設“具備高標準的配套服務環境、高質量的空間景觀環境，形成生態良好、環境優美的，能夠適應激烈國際國內競爭的高科技花園式新城”③。2005年修編的科技新城規劃顯示，規劃建設用地面積達到 120km² ，居住和公共服務設施等各類用地的規模遠遠超過現狀（見表1）。這一階段的空間規劃與建設表現出明顯的以建成環境生產為導向的空間品質提升特征。

圖3東湖高新區1990—2000年土地利用現狀Fig.3Current statusof landuse intheEastLakeHigh-tech Zone from199O to2000資料來源：中國科學院資源環境數據中心土地利用/土地覆被變化（LUCC）數據。

作為結果，東湖高新區的空間品質快速提升，主要體現在高新區的土地供應量呈倍數增長，居住、基礎設施和產業用地快速擴張（見圖3）。2000—2010年，高新區在“八通一平”、寬帶網絡、公園綠化、公共服務設施等建設上投入的資金超過了1200億元，新增城鎮建設用地面積 52.33km² ，居住環境和城市形象得到了大幅提升。地方政府土地出讓金收入總量及占財政收入的比例也呈現急速上升趨勢，土地出讓金從2002年的3848萬元增長到2010年320000萬元，不到10年間，其數值上升了80多倍，在地方財政收入中的占比達到了 58.7%. 該階段的空間重構主要圍繞空間品質的提升推進，一方面是建設符合高新技術產業及高技術人才生產生活的宜居空間，一方面是通過土地開發獲取大量土地出讓金來反哺基礎設施建設，推動高新區發展逐漸從工業生產轉向產城融合的新階段。

3.1.3成熟階段：科技創新生產主導的創新空間轉化

東湖高新區自成立以來一直是以科技創新和高新技術產業發展為目標，但是受到中部地區市場活力較弱、優質的科教資源轉化率低等諸多原因的影響，高新區在發展前期的科技創新能力比較欠缺。

2009年12月，國務院批準支持東湖高新區建設國家自主創新示范區，東湖高新區開始進入科技創新生產主導的新階段。首先，樓宇經濟逐步替代傳統的工業廠房。在高新技術企業落地選址時，土地資源不再是第一考慮的因素。產業生態以及服務配套設施、科技金融激勵等政策環境成為首要考慮的因素，這就導致了高新區空間的新改變，建設能夠吸引高端人才和高新技術企業的創新型空間成為焦點。地方政府在新一輪總體規劃中明確提出建設集產、學、研、居、服務功能于一體的創新型科技新城這一目標，并圍繞著科技創新的需求進行針對性探索，如制定科技孵化器專項規劃，建設金融港、基金港等金融要素集聚區，搭建服務平臺促進科技企業與金融機構對接等（見圖4）。

創新空間的轉化不僅要靠存量空間，也需要挖潛存量空間。進入該階段，高新區的發展更多關注質量與效益，空間建設由增量為主向增存并舉轉變，同時開展了一系列針對園區低效能產業的土地置換、功能置換，為創新型企業騰退空間。在此背景下，高新區科技創新能力迅速發展，2010—2019年期間，高新區建成72家孵化器、55家眾創空間，建成省級以上企業主體技術創新平臺274家[36]85，高新技術企業的營業收入由2926億元增加至13053億元，企業數量由283家增加至2813家（見圖5）。企業內部的科技項目經費和Ramp;D經費支出也顯著上升，科技創新成果不斷涌現。科技部火炬中心公布數據顯示，2019年東湖高新區綜合實力在全國高新區排名第4，在評級的4個一級指標中，知識創造和技術創新能力位列全國第2。

3.2 國家治理創新

依托空間規劃和發展戰略的制定，地方政府積極引導高新區空間的生產及重構。為了適應新的生產關系和發展目標，新的治理結構和治理形式應運而生，具體表現為地方政府管理職能積極拓展，并通過制度創新和吸納新的市場工具，將政府職能擴展到市場領域。在這一過程中，地方政府的角色也不斷演進（見圖6）。

表1東湖高新區2005年現狀與規劃用地指標Tab.1The situationand planned landuse indicators of the EastLakeHigh-tech Zone in2005

資料來源：《武漢科技新城總體規劃（2005—2020年）》。

圖4東湖高新區2000年、2010年5類要素現狀用地分布圖Fig.4The mapof landuseoffive typesof elements inEastLake High-tech Zone in2ooO and 2010資料來源：《國家級開發區空間演變規律：武漢東湖高新區空間發

3.2.1起步階段：“裁判員”和“領跑者”

在工業生產主導的起步階段，地方政府的治理創新是高新區取得發展成績的首要前提和保障。具體而言，管理委員會模式是國家治理創新的重要表現。為支持東湖高新區的發展，武漢市政府設置了準政府機構“東湖高新區管理委員會\"（以下簡稱“管委會\"）具體負責高新區的管理和開發。

圖5東湖高新區創新空間布局圖Fig.5Innovationspace layoutof EastLake High-tech Zone資料來源：武漢市創新地圖。

在管理權責方面，管委會代表武漢市政府對高新區的經濟事務進行管理，負責高新區的規劃建設、產業布局、招商引資等事務。在組織構架方面，管委會具有“精簡高效，條塊結合”的特征：1998年管委會成立時，僅設置了綜合處、業務一處和業務二處3個機構，分別負責園區綜合事務管理、園區基礎設施規劃與建設和產業招商引資。2001年設立建設管理局、房產管理局、武漢市城市規劃管理局東湖高新區分局、武漢市土地管理局東湖高新區分局，直接負責高新區的規劃和土地管理。以規劃審批為例，東湖高新區管委會可以自行審批區域內的規劃方案，而武漢市其他區域則需要上報市級機構審批。2015年，湖北省人大制定出臺《東湖國家自主創新示范區條例》以下簡稱“《示范區條例》”），通過地方立法解決了管委會的法律地位，規定管委會行使武漢市一級的行政管理權限，并把過去高新區一些好的做法通過地方法規的形式固定下來。通過建立“機關服務基層，園區服務企業，街道服務群眾”的“三條線”管理制度，政府實行精簡高效的管理體制，使管委會可以專心負責經濟發展，有利于其將高新區的各項試點政策運用到極致，并使行政資源得到高效整合，進而提升了工作效能。

為了實現“項目起步”的發展目標，政府同時充當產業發展的“領跑者”。例如，在高新區成立初期，由地方政府擔保并向銀行貸款100萬元啟動資金，推動了武漢第一個高新技術企業——武漢楚天光電子公司的成立。通過政府背書，還為企業籌集資金成立了武漢光纖通信技術開發公司和軟件技術開發中心等。同時，地方政府出資創辦了國內第一家企業孵化器——東湖新技術創業者中心。為了動員師生們來此創業，政府工作人員甚至騎自行車在周邊學校貼小廣告做宣傳[37]。

在該階段，地方政府在高新區的發展中占據絕對的主導地位，不僅負責管理當地經濟發展的相關事務，更是直接參與市場互動，引導項目落地和產業發展。地方政府在高新區發展中充當了“裁判員”和“領跑者”的雙重身份。

3.2.2起飛階段：“空間供應商”

進入建成環境生產主導的新階段，高新區發展面臨多元化轉型，原有基層政府精簡化的組織結構陷入“小馬拉大車”的困境，國家治理也相應發生了一系列創新改革。

高新區面臨的第一個難題是建設空間不足。為了解決這一問題，高新區自2000年開始進行“擴區調區”的擴張措施：規劃范圍從2000年的 120km² 拓展到2005年的 224km² ，之后調整到 518km² 此外，高新區通過“行政托管”獲得了洪山區、江夏區部分區域的管理職能，從而實現了擴大建設空間的戰略意圖。第二個難題是土地開發與基礎設施建設所需資金短缺。為此，政府專門成立投融資平臺公司，以市場化手段向銀行等市場主體籌資。2000年后，管委會先后設立了湖北省科技投資集團有限公司、武漢高科國有控股集團有限公司等平臺公司。這些平臺公司主要發揮了城市開發資金籌措的功能，承擔大量土地開發、基礎設施及配套建設的工作。地方政府向平臺公司注入土地資產，平臺公司通過抵押土地向銀行借款籌集資金，并遵循地方政府的意志進行開發，而后通過熟地出讓實現資金回籠，繼續進行滾動開發（見圖7）。通過這一模式，地方政府得以在財政赤字的情況下繼續經營，實現城市土地價值和綜合競爭力的提升。

作為一種治理創新，平臺公司成為地方政府實踐其發展戰略的重要抓手。具體而言，平臺公司在經濟上相對獨立，在政治上則嚴格遵循地方政府意志。依靠這些平臺公司，地方政府得以在項目開發和決策中發揮主導作用，從而推動高新區的空間重構。地方政府在這一階段不僅是管理者，也扮演著“房東”和“空間供應商”的角色。一方面，通過政策優勢不斷擴展高新區的空間范圍，為發展提供大量的土地資源；另一方面，借助市場運作，通過平臺公司進行土地開發及基礎設施建設，解決了資金短缺問題。總體而言，地方政府通過這些治理創新實現了自身能力的提升，推動了高新區空間品質和產業經濟的躍升發展。

圖7東湖高新區土地經營模式示意圖 Fig.7SchematicdiagramoflandmanagementmodelintheEastLakeHigh-tech Zone

資料來源：筆者自繪。

3.2.3成熟階段：“時間合伙人”

伴隨著東湖高新區的空間生產轉入以科技創新生產主導的新階段，地方政府的管理體制進一步轉變，成為新的“時間合伙人”。具體而言，政府開始更加重視科技創新及高新技術產業發展，先后成立了“科技創新和新經濟發展局”等新的職能機構，并設立了科技創業辦公室、產業促進辦公室、金融工作辦公室等新部門，直接負責具體事務的發展管理。除了增設新的機構部門，政府還積極調整其財政投入方式以推動科技創新的發展。在2009—2021年期間，高新區的科技支出逐年攀升，占地方財政一般公共支出的比例由 12.15% 上升至36.34% （見圖8）。這些支出主要被用來扶持負責技術研發、市場收益相對較低的產業鏈上游產業。

地方政府持續推進創新空間建設，在高新區內規劃了創新街區、創新園區和創新樓宇，利用存量空間打造創新載體，為初創企業提供混合、靈活、共享的研發辦公和服務場所。同時，地方政府也繼續利用平臺公司向科技投資、企業孵化等方向拓展。以湖北省科技投資集團有限公司（以下簡稱“省科投”）為例，該平臺公司先后成立了武漢光谷產業投資有限公司、武漢光谷金融控股集團等負責產業投資的子公司。這些平臺公司推進高新區產業創新的方式主要有兩種：一是由平臺公司對中小企業進行直接扶持，例如省科投對武漢蔚來能源有限公司的天使輪投資和武漢博沃生物科技有限公司的A輪投資；二是與當地巨頭企業合作成立產業基金以扶持初創企業的發展，例如省科投與烽火通信集團合作組建了光谷烽火光電子信息產業投資基金。由于中部地區相對缺少能有效推動創新的風投創投機構，政府通過創新財政投入的方式，加強與當地巨頭企業的合作，對缺失的風投創投機構進行補位，培育和孵化當地的創新企業。依托平臺公司，地方政府正在構造一個完整的創投體系以彌補創新系統的缺陷（見圖9）。借助平臺公司與大企業達成合作，政府實現了動員、組織和連接各創新要素與創新主體，乃至直接通過投資、兼并等市場行為對目標產業進行扶持，推動多元主體之間的協同合作和創新資源的優化整合，實現了對高新區內主要產業市場的間接把控，推進科技創新生產并使產業發展朝著既定的目標與方向前進。同時，通過建設創新空間，政府為初創企業提供了優質的辦公研發場所，并通過相關政策扶持企業發展。總體而言，政府與企業的合作不斷強化，政府角色也由“房東”轉向“股東”，由“空間供應商”轉向“時間合伙人”。

圖8東湖高新區科學技術支出情況圖Fig.8 Chart of science and technology expenditurein theEastLakeHigh-tech Zone資料來源：《東湖高新區財政收入決算表》（2009—2021）。

4結論與討論

本文以武漢市東湖高新區為例，依托近10年團隊參與相關實踐的機會，采用定性研究方法，從“國家治理創新”角度揭示了我國國家級高新區的空間重構特征及機制。研究表明，伴隨國家戰略目標轉變，東湖高新區的發展經歷了工業生產主導、建成環境生產主導和科技創新生產主導3個階段。作為核心主導力量，地方政府的角色并非一成不變，而是由管理者轉向服務者，由單一行動者轉向連接多元主體的合作者，由直接參與者轉向引領創新變革的企業家和創新資源的整合者。具體而言，在工業生產主導階段，高新區空間呈現快速擴張特征，地方政府扮演了“裁判員”和“領跑者”的雙重角色。進入建成環境生產主導階段，新區居住空間和基礎設施等建成環境快速擴張，空間質量得到明顯提升。地方政府則是通過平臺公司依靠土地參與市場活動，在空間重構中扮演著“房東”和“空間供應商”的角色。進入科技創新主導階段，城市空間發展模式由增量開發向存量更新轉變，創新空間的建設成為重點。政府的管理自主權進一步提升，并通過調整財政投入方式加強與企業的合作，創新合作模式，政府的角色由“空間供應商”轉向“時間合伙人”。

總體而言，東湖高新區的空間重構呈現了中國式現代化所具有的“國家治理創新”特征，政府作為核心主體通過空間規劃協調“資本邏輯”和“國土空間邏輯”關系[34]620，[35]803，吸納市場和社會力量參與，推動東湖高新區發展并服務武漢、區域乃至全國的發展戰略目標。地方政府依靠平臺公司參與市場活動，并通過創新財政投入方式更好地與市場結合。不同于“增長機器”所提及的政府在社會供給和市場交易中主導地位的退縮3，地方政府的權力從未被市場所取代。相反，地方政府依托平臺公司參與市場活動，并依靠規劃的中心性和市場工具推進高新區的空間生產[27]1390，這種政企合作的模式全面超越了傳統的“城市增長機器”。這也體現了中國式現代化的城市空間生產特征，城市的空間生產并非由資本決定，政府占據中心位置，市場是政府實現其戰略目標的工具乃至手段[34]625。無論是通過平臺公司參與土地市場或是進行科創投資，其根本動力并非“增長機器”所求的資本的盈利和增長，也并非通過“時空修復”解決資本過度累積問題，而是對人民需求和國家意志的有效回應。研究表明，東湖高新區空間重構也體現了中國式空間治理特征：從城市管理到城市治理、從管理型政府到服務型政府的治理轉向。

圖9東湖高新區科創產業創投體系示意圖 Fig.9Schematic diagramof the venturecapital systemforthescienceand technology innovationindustry in the EastLake High-tech Zone

資料來源：筆者自繪。

當然，高新區的發展還面臨一些挑戰，未來的國家治理模式仍需創新和演進。一是政府主導下的土地開發模式難以持續，地方財政吃緊且沒有房地產開發作為平衡條件，平臺公司很難籌措足夠的資金以落實政府推進園區開發及設施建設的戰略意圖。二是科技創投市場化參與度低，僅靠國有平臺企業來維持創新企業的投資，無法形成規模化的科創孵化。三是管委會的管理機制本身也存在一些不足之處，政府主導的園區空間生產和再生產與精準適配市場需求之間存在一些張力，有時存在資源與空間浪費。面向未來，進入高質量發展時期，高新區是推動新質生產力的重要載體，原有的空間模式需要進一步優化改進，主要涉及3方面：一是在空間規劃上，加強與區域如武漢城市圈、武鄂黃黃城市帶等，特別是與武漢新城的銜接，實現區域協調協同發展。二是在管理機制上，需要進一步爭取權限下放，在行政審批、土地審批、項目審批等經濟社會領域爭取更多治理空間，增強自主性和決策效率。三是加強與市場和社會兩者之間的互動，推動協同治理，激發區域發展的活力尤其是創新能力。

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