在城市重點地區開展規劃實施平臺管理工作的實踐探索

AbstractInorertopromoteigqualityubancostrution，reateaigqualitylifeandreateanecientbusiessvot theLin'gangManagement Commiteehas decidedtocarryoutthe managementof planingand implementation platform for the keyareasthatare being or willbedeveloped inrecentyears.Theplanning and implementationplatform managementof Lin'gang SpecialAreaintegrates planing，design，construction，operation，andmanagementtobuildatwo-levelpatfo， includingtheplanning control platformand theoverallimplementationplatform.The planningcontrol platformisresponsible fortheorganatin，ecaldane，oodinationndation，iletrallplemtationpatfoisibe forthedesignonstructionandpratioofteegion.Toughtecolaboratiesvicesoftetwolatfos，theosison managingand guiding basic，public welfareand public elements withintheregion，andembedding them into the management of theLin'gangagementomiteeinthsofplangpeparation，landtrse，earoalandosttio coordination，toensurethehighqualityandeffcientimplementationofthewholelifecyclecontrolofconstructionprojects.

關鍵詞臨港新片區；重點地區;規劃實施平臺；管控;統籌 Key Words Lin'gang Special Area; key areas; planning and implementation platform; control; co-ordination

為滿足新時期城市高質量發展要求，提升城市精細化管理水平，住建部、發改委、自然資源部多次發文，支持各地探索規劃實施與建設管理統籌協調的經驗。上海于2021年提出在城市重點地區先行開展規劃實施平臺管理工作，對建設項目進行全生命周期管控。中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區（以下簡稱“臨港新片區”）自2019年8月設立以來，進入高速發展階段，陸續編制了各層面的規劃，各類建設項目如雨后春筍般展開。為了確保高水平規劃高質量實施，臨港管委會結合區域建設項目實際需求，在當前在建、待建的重點地區全面推進規劃實施平臺管理工作。本文結合筆者在臨港新片區的相關工作實踐，系統分析臨港規劃實施平臺管理工作的特點與難點、創新與應用，以期為城市重點地區規劃實施管理工作提供參考。

1新時期城市重點地區規劃實施的挑戰與應對

1.1城市重點地區規劃建設倡導高品質

當前的城市建設逐步邁入內涵式發展、品質化引領的新階段，各城市著力在重點地區推進高水平建設，以提升城市品質。這些城市重點地區通常需要提供更多元的服務功能、更具魅力的公共空間、更舒適宜人的景觀環境，從而吸引并留住更多人才。相應地，規劃編制時需要采用窄路密網、集約復合、開放共享的新空間模式，貫徹智慧、低碳、韌性等新規劃理念。許多重點地區已完成規劃設計工作，進入全面建設實施階段[1]。

1.2既有規劃與實施間缺乏有效的銜接

進入建設實施階段，受限于我國當前規劃編制和建設實施兩個階段的管理相對獨立、缺乏有效的協調互動機制，開發主體及相關行業主管部門大多未能參與前期的規劃設計過程，對于一些體現高品質建設導向的技術指標與管理要求、新模式與新理念，較難理解或難以落實。需要針對實施過程中遇到的難點與瓶頸開展大量協調工作，加強規劃編制與實施銜接成為我國當前完善國土空間規劃體系的重要工作內容[2]。

1.3城市重點地區探索規劃實施協同機制

為加強規劃與實施銜接，上海、廣州、深圳等城市結合重點地區的規劃建設，開展了規劃實施階段多方協調的實踐探索，形成以總設計師或總規劃師為主導和統籌的全過程規劃管控的相關研究[3]，依托“一個團隊、一張圖、一套機制”[416促進規劃實施協同。

“一個團隊”是一支由實施主體選聘、專家領銜的多專業技術團隊。技術團隊須在既定法規、規劃的引導下，把握好前瞻性、協同性、過程性、公平性、有限尺度、有限對象6種屬性，發揮好在不同開發主體、管理主體、技術專業之間“起承轉合”的作用，使規劃設計順利進行[5]。技術團隊在全過程規劃管控中，肩負著標準設計者、方案裁量者、技術協調者等多重角色，須基于不同地區所處建設階段的差異性，根據主管部門的需求匹配好相應的比例權重。

“一張圖”是一張或一套整合相關管制技術并重點關注基礎性、公益性、公共性要素的圖則。這張圖是具有整體性與系統性的多專業、多方面的有機統籌和有效控制的結果，它統籌復合了多層次、多維度空間體系和利益主體的宏觀戰略及微觀要求，呈現出對于城市的結構、骨架、功能、尺度、風貌等一系列設計管控要求，用于在明確設計條件、評審設計方案等建設項目實施過程中進行動態管控[4]17。

“一套機制”是指一套常態化、有序化的保障機制，關注全方位統籌、數字化城市、創新機制、平臺協作、城市運維和未來視野等方面。深圳、上海等城市開展了相關制度創新探索。深圳市規劃和國土資源委員會于2018年發布了《深圳市重點地區總設計師制試行辦法》，明確總設計師應秉持專業、效率、公正、公開的基本原則開展工作，向建設管理部門提供技術協調、專業咨詢、技術審查等服務。上海市規劃和自然資源局于2021年印發《關于開展建設項目規劃實施平臺管理工作的指導意見（試行）》，明確以地區總圖和建設項目設計方案審查為支撐，整合開發、設計、建設、運營、管理力量，通過規劃實施平臺協同服務，充分發揮實施主體能動性，實現建設項目全生命周期管控[]。

1.4臨港推進規劃實施平臺管理工作試點

臨港新片區作為中國（上海）自由貿易試驗區的組成部分之一，須建設具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，建成開放創新、智慧生態、產城融合、宜業宜居的現代化新城。臨港新片區當前正處于大力推進建設實施的階段，既要跑出加速度，又要干出顯示度。為推動城市高質量發展、創造高品質生活、實現高效能治理，更好地處理地塊與地區、品質與效率、項目主體與政府平臺的關系[10]，臨港管委會在2021年10月印發《臨港新片區建設項目規劃實施平臺管理工作暫行辦法》，并在隨后的兩年內分4批次共計選取了18片重點地區（見圖1）開展規劃實施平臺管理工作。

2臨港規劃實施平臺工作的特點與難點

2.1覆蓋地域廣，管理工作多

18個重點地區散布在滴水湖周邊、軌道交通以及對外交通干道沿線，基本覆蓋了臨港新片區當前在建、擬建的區域，規劃面積從0.5—3.5km² 不等，總面積約 36km² ，約占南匯新城總面積的1/10，占臨港新片區總面積的 1/20 不管是片區數量上，還是規劃面積上，全面推進規劃實施平臺涉及的管理工作量巨大。

2.2涉及類型多，標準界定難

18個臨港規劃實施平臺區域所處建設階段分化，其中，9個片區處于規劃編制階段，6個片區處于建設項目方案設計階段，3個片區已進入全面建設運營階段（見圖1）。同時，這些區域的開發主體情況不一，少數區域由單一主體開發，可以從規劃、建設到運營進行全方位統籌；部分區域的多數項目由同一主體開發，大多數區域的項目由不同主體開發。這兩類區域的統籌實施主體因掌握資料不全面，難以進行全方位統籌。因此，不同類型區域的規劃實施平臺，對其工作內容、工作組織、技術成果難以用統一標準來要求。

2.3規劃要求高，傳導落實少

除了落實國家、上海市出臺的新規范、新標準，臨港管委會近兩年組織編制了眾多有關海綿城市、智慧城市、低碳韌性城市等體現新理念、高要求的標準和規范，以期引領城市建設向高品質發展。這些新理念、高要求在臨港規劃實施平臺管理工作中均須予以響應、落實，部分開發主體較難理解這些不斷更新的理念和要求，區域統籌主體需要就此開展大量銜接、協調工作，且較難形成與目標一致的實施方案。

2.4推進節奏快，溝通效率低

臨港新片區自成立以來，在“開局就決戰、起步就沖刺”的發展導向下，規劃編制與開發建設長期處于“快車道”，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）從開始編制到批復一般歷時半年，緊接著就是土地出讓，隨后6一9個月內完成項目報建，2年左右實現竣工驗收。建設項目與市政基礎設施、公共服務設施、景觀環境之間，以及建設項目之間，需要在建設界面、建設時序等方面進行大量多部門、多單位的統籌協調，相關部門疲于應對、溝通效率低。

3臨港規劃實施平臺工作的創新與應用

3.1分解工作量，兩級平臺協同推進

面對龐大、復雜的規劃實施平臺管理工作，臨港管委會搭建了包括規劃管控、統籌實施的兩級平臺，將強化組織架構、明確工作職責作為提升工作績效的基本保障。

3.1.1規劃管控平臺

規劃管控平臺由臨港管委會各業務處室組成，各處室成員構成包括負責領導、各條線經辦人，涉及條線較多的處室還須指派一位專職經辦人。為了讓各區域統籌實施平臺能快捷地獲得相關業務主管處室的技術指導，也便于規劃管控平臺能持續、穩定推進工作，規劃管控平臺形成工作聯系單，并確保其動態更新、及時發予各區域統籌實施平臺。

規劃管控平臺由臨港管委會規劃和自然資源處（以下簡稱“規資處”）負責日常運營、規劃和土地事務中心協助推進、各業務主管部門依責參與，各部門通力合作并肩負4大職責（見圖2）。一是組織推進，組織區域統籌實施平臺按計劃編制各階段成果文件，待技術成果相對成熟后，組織相關部門、行業專家進行審核，對最終成果進行發文認定。二是技術指導，組織編制規劃實施平臺相關成果模板或技術標準，在實施推進過程中為區域統籌實施平臺提供技術指導。三是統籌協調，對接區域統籌實施平臺需求，聯系相關處室開展專題研討會，根據各處室發起的意見征詢，組織區域統籌實施平臺進行意見反饋。四是評估考核，針對區域統籌實施平臺編制技術成果、破解工作難點、塑造地區亮點、推進開發建設的情況，于年底進行評估考核。

3.1.2統籌實施平臺

統籌實施平臺由區域統籌主體及其聘請的多專業服務團隊、專家委員組成。統籌主體是推進區域建設實施的責任主體，也是對接規劃管控平臺、組織專業技術團隊的紐帶，須構建工作專班，確保分管領導、項目負責人、經辦人責任到人。

統籌實施平臺由統籌主體牽頭開展區域平臺管理工作，專業服務團隊作為技術支撐，專家委員作為專業引領，為區域做好3類統籌（見圖2）。一是做好設計統籌，落實國土空間規劃、單元規劃、控規等上位規劃的要求，組織開展塑造區域特點、提升空間品質的專項研究及精細化設計，通過編制地區總圖協同處理好各系統之間的關系，用以支撐土地出讓、方案審批等管委會日常管理工作。二是做好建設統籌，以項目實施庫為抓手，對地塊與道路、市政管線、綠化環境之間及地塊之間的建設時序、建設界面等進行統籌，配合主管部門定時抽查和巡查，對建成項目進行綜合評估。三是做好運營統籌，銜接“一網統管”的城市運營體系，提前確定區域運營的管理模式及管理要求等，同時開展多元數字化應用場景的運用，從而精準施策、優化營商環境。

3.2匹配類型多，探索主要成果標準

大多數區域統籌實施平臺因缺乏規劃實施平臺工作經驗，并不清楚做什么、如何做。基于此，規劃管控平臺組織編制了指引規劃實施平臺工作推進的工作計劃書模板和體現實施平臺核心管控要素的地區總圖標準。

圖1臨港規劃實施平臺涉及區域與建設動態示意 Fig.1 The spatial layout and construction dynamics forLin'gangplanningand implementation platform

3.2.1工作計劃書模板

工作計劃書模板的編制參考了《上海市建設項目規劃實施平臺管理工作規則（試行）》及《臨港新片區建設項目規劃實施平臺管理工作暫行辦法》，重點從基礎概況、工作目標、工作內容、組織架構、工作計劃、保障機制6個方面提出控制、引導 （見圖3）。

工作計劃書的6個方面是一脈相承、層層深入的關系。只有在深度分析相關規劃及建設動態的基礎上，才能勾勒地區的發展藍圖、實施目標。目標的實現，需要將技術成果管控內容貫穿于全生命周期的統籌管理中，如此龐大的工作量有賴于團隊間的分工合作，通過有效的機制才能保障工作有序推進。

3.2.2地區總圖標準

編制地區總圖需兼顧多方要素，確保能用好用、表達嚴謹。一要落實控規及城市設計的要求；二要匯總行業主管部門的要求以及相關專項研究的要點；三要梳理區域內項目策劃、項目報批方案;四要整合區域項目實施主體的訴求，通過圖表、文字說明等形式，重點對區域內基礎性、公益性、公共性要素進行統籌協調、控制引導。

地區總圖通常分成空間總圖和專項總圖，以進行系統性控制引導。空間總圖須整合、協調各條線內容，形成反映功能布局、交通組織、空間景觀、建筑風貌等方面關系的地上總平面圖、地下總平面圖，可視情況進行分層表達。專項總圖須分條線梳理項目或項目間的空間組織關系，形成交通總圖、綠化總圖、消防總圖和市政總圖，可根據需要增補景觀風貌、低碳智慧等其他專項總圖 （見圖4）。

經臨港管委會發文認定的地區總圖，將作為規劃管控平臺各業務主管處室審批、審查項目，統籌實施平臺對區域進行全生命周期管控的重要支撐。依托地區總圖，可穩定區域及地塊的管控要求，支撐項目選址、土地出讓、設計方案審批、建設工程規劃許可，也能提供可實施方案，加快項目審批，還可進行項目間的規劃實施協同，協調復雜項目、提高項目品質，從而保障地區規劃設計研究、開發建設實施、運營管理維護等工作的有序進行。

3.3落實分階段，銜接政府管理環節

對于重點地區統籌開發，既有規劃實施管理框架尚存在一定局限[11]，，對于規劃實施平臺提出的新理念、高標準要求難以落實，需要建立一整套制度設計體系，以實現編制一審批一實施的全流程閉環管理。

3.3.1規劃編制階段，制定技術文件支撐控

規編制或修編

在控規編制或修編階段，為了能更好地塑造地區特色、提升地區品質、對接開發建設需求，根據規資處規劃條線的規劃編制需求，規劃管控平臺將組織區域統籌實施平臺協助編制相關技術成果。前置研究出對控規系統性成果起關鍵性、決定性作用的結論，待研究成果相對穩定后，將系統性、剛性管控內容傳導至控規方案 （見圖5）。

關鍵性、綜合性問題和需要提升品質的重要事項開展的深化研究，一般包括綜合交通、市政設施、豎向工程等基礎保障類專項，以及風貌控制、綠色低碳、數字智慧等品質提升類專項。地區總圖依據專項研究及相關規劃，結合地區的建設情況及發展特色，統籌協調多條線、多要素的一體化城市建設要求，形成空間總圖和專項總圖。管理手冊是地區總圖的說明文件，須基于地區發展目標及資源特色，結合地區總圖的體系構成，綜合地區總圖難以表達的施工統籌要求、運營管理標準等規劃實施要素，按專篇進行深化、優化、細化的控制和引導。

3.3.2出讓/劃撥階段，提煉規劃管控要素表

納入法定文件

在規劃實施平臺管理范圍內的地塊，商業商務、居住用地在土地入市前，工業、研發用地在產業備案前，文體、教育用地在項目立項前，對于區位重要、作用重大的項目，規資處土地條線將征詢規劃實施平臺意見。規劃管控平臺根據征詢要求，組織對應區域的統籌實施平臺開展《規劃管控要素表》的研究，進行正式的書面意見反饋。經規劃管控平臺認定的《規劃管控要素表》，將作為有關部門擬定《土地出讓合同》《國有建設用地劃撥決定書》土地使用條件的重要支撐。

編制地塊或地塊組合包的《規劃管控要素表》，通常須基于法定規劃、行業規范以及地區總圖、管理手冊，重點關注公共性、公益性、基礎性要素以及緊密關聯區域的統籌協調要求，總結出本地塊或地塊組合包核心要素的高品質、剛性建設管控要求。

3.3.3方案審查階段，對項目報審方案提出技術審查意見

對于規劃實施平臺管理范圍內的居住、商業、產業研發等用地，規資處審批條線在對項目規劃設計方案進行審核時，將征詢規劃實施平臺意見。規劃管控平臺將組織相應區域的統籌實施平臺對項目設計方案進行技術審查，提供正式的書面反饋意見。根據規資處或項目方需求，規劃實施平臺還需對相關技術問題、難點，提供技術咨詢服務，協調設計單位優化完善設計方案。

規劃實施平臺對項目設計方案進行技術審查時，應重點從區域統籌角度出發，關注其與周邊開發地塊協同中的交通組織、界面統籌、風貌協調、地下空間一體化開發等方面。同時，還需關注地塊方案中的公共服務設施配套、小微基礎設施布局、附屬綠化與周邊公共綠地的一體化設計等方面。

3.3.4項目建設階段，統籌協調項目建設時序

與施工管理

開展規劃實施平臺管理工作的區域，通常規模大、項目多。隨著城市發展的外部經濟條件、社會條件不斷變化，需要提前做好建設統籌及運營統籌工作[12]。

統籌建設時序方面，重點加強地塊與道路、市政管線、綠化環境之間，以及地塊之間的時序協調，對區域內不同建設項目建設進度進行摸底與測算，從安全性、需求性、可實現性等方面綜合考慮，協調各類項目之間的建設關系與施工時序，形成區域項目的建設時序總體計劃，以保證各項目的建設進度可行、功能效果可實現。

統籌施工管理方面，主要是加強區域內大型臨時設施布局、市政管線搬遷、臨水臨電供給、土方平衡、交通組織、文明施工（圍擋、材料管控）等方面的管理。重點協調好地塊間地下連通道、空間連廊等超出地塊紅線的建筑或結構的產權、設計、施工、運營界面，保證同一系統相鄰界面間不錯位、不同系統間不壓覆。同時，協助行業主管部門定期檢查區域內建設項自的實施情況，規范開發主體建設行為，發現矛盾問題及時組織項目相關方協調、優化，也可從技術提升或管理優化等角度提出優化建議。

3.3.5運營管理階段，探索區域運營管理及

智慧場景應用

區域運營管理方面，臨港管委會一直推崇“運營定管理，管理定建設”的理念，各區域的統籌實施平臺可依托城市網格化管理系統，結合地區開發建設特征，探索停車分時共享、辦公人員配套服務集約共享、垃圾地下化清運成系統等區域運營管理模式。

智慧場景應用方面，規劃管控平臺協助統籌實施平臺歸集區域內項目的數據信息，通過數據整合、分析計算和展示應用，協調好各業務信息交互，為現狀環境模擬、公共空間影響評估、建筑風貌管控等工作提供可靠的依據和指導，并嘗試開展事件智能發現、自動指令、快速處置、實時反饋的全流程精細化管理，提升區域內數字化治理水平。

3.4推進有效率，三級會議各司其責

重點地區建設實施是一項具有較高公共性的工作，涉及政府、市場、社會大量相關主體，協調事項龐雜。面對不斷涌現的堵點、難點問題，兩級平臺達成以會議協商為抓手的共識，通過“日常工作推進會、部門聯席銷項會、分管領導專題會”三級會議制度提升溝通協調效率，保障各項工作有序推進。

3.4.1日常工作推進會，消解技術堵點

區域統籌主體根據工作推進需要，及時組織開展日常工作推進會，邀請項目開發主體、相關處室參會，探討專項研究成果是否可行、問題消解方式是否適宜等需要溝通協調的技術堵點，協調各建設主體工作進度，并與本區域規劃管控平臺經辦人及時做好溝通、銜接。

規劃管控平臺每周定期開展工作例會，實時掌握各區域統籌主體近期遇到的問題以及工作推進情況、下階段工作計劃等，在總體工作推進節奏下，結合各區域規劃實施平臺的具體推進情況，不斷優化、細化工作安排。

3.4.2部門聯席銷項會，破解難點問題

針對涉及多個管理部門、協調工作量大的難點問題，在區域統籌平臺與相關處室溝通、協調后仍未消解的情況下，規劃管控平臺負責部門按月將上述問題進行匯總，組織相關處室及區域統籌平臺參會，區域統籌平臺對所提報問題提出建議解決路徑，相關處室集中探討、協商可行的路徑。對于銷項會上達成共識或決議的事項，規劃管控平臺負責部門通過會議備忘等形式進行記錄、備案，并將其轉發相關處室、各區域統籌平臺，用以破解后續同類問題。

3.4.3分管領導專題會，決策重大事項

根據工作推進情況，規劃管控平臺負責部門每季度組織開展一次分管領導專題會，邀請管委會分管規劃建設的副主任、相關處室及區域統籌主體的分管領導參會。規劃實施平臺匯報本季度的工作開展情況與核心工作內容、下階段工作計劃與要求，提報需要分管領導協調解決的重大事項、重點問題。參會領導就提報事項、問題進行交流討論，明確后續工作方向，確保規劃實施平臺工作順利推進。規劃管控平臺負責部門將會議決議整理成工作提示，分發相關部門、單位。

4結語

臨港規劃實施平臺管理工作推行3年多來，工作機制已基本明確，搭建了集合多方資源的動態式、探索型長效協商平臺，由規劃管控平臺負責組織推進、技術指導、統籌協調、評估考核，由統籌實施平臺負責區域內建設項目的設計統籌、建設統籌、運營統籌等全生命周期管控。

當前，規劃實施平臺管理范圍內的大部分區域正有序推進開發建設，兩級平臺在各司其職、齊心協力共同推進規劃實施的過程中也取得了較好成效，通過定向的專項研究支撐了相關區域控規編制或修編；通過編制規劃管控要素表支撐了土地出讓合同編制；通過對報審方案進行技術審查提升了眾多項目的空間品質；通過前置開展建設時序統籌、及時跟進施工管理規避了項目間的建設矛盾。規劃實施平臺管理工作有效提升了臨港新片區的營商環境，助推了城市高質量建設。希望通過后續建設運營的逐步落實，能為生活、工作在這里的人民創造出更高品質的生活。

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本刊2025年第2期（總第181期）勘誤表