從建設驅動到運營驅動：城市發展模式轉型

【中圖分類號】F294 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.04.001

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

一、問題的提出

為認真踐行人民城市理念，把握城市發展規律和發展趨勢，推動城市高質量發展，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要\"深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。\"截至2024年末，我國城鎮常住人口為94350萬人，城鎮人口占全國人口的比重為 67.00% ，城市建成區面積近6.4萬平方千米②。城市發展面臨新增人口不斷下降、新舊動能轉換加速、可持續發展動力有待進一步增強等挑戰，同時，城市高質量發展對土地資源的高效利用和基礎設施的優化配置提出了更高要求，這迫切需要加快轉變城市發展方式。而處理好城市建設和城市運營兩者間的關系是轉變城市發展方式的關鍵。2024年12月召開的中央經濟工作會議強調：“必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。”[2]針對過去城市發展中存在的“重建設、輕運營”困局，眾多學者紛紛發出邁向運營時代的號召[3]，相關討論不斷走向深人，為推動城市高質量發展提供了有益的理論借鑒和實踐指引。

在展開討論之前，有必要厘清城市運營的內涵。在學界與實務界，城市經營與城市運營常常容易被混淆。實際上，以地方政府公司化[4]和錦標賽體制[5為理論基礎的城市經營，仍是當前備受關注且在城市發展研究和實踐中占據主導地位的重要理念。在城市經營視角下，多數學者認為，只要存在充分競爭，城市完全可以像企業一樣經營，并提供公共產品和服務，其關鍵在于：建立盡可能充分的外部競爭環境和產權明晰的內部責任機制，以激勵作為經營主體的政府積極行動。借助\"項目平臺”，地方政府通過行政審批權配置土地等核心資源，依托政治動員發揮主導作用，以公司制形式扮演經濟發展主體的角色[7，將區域或者城市范圍內各種資源整合用于城市經營，以服務區域經濟增長。在具體實踐中，政府通過開展“三通一平”等基礎設施建設，甚至直接為企業提供標準化廠房，創造良好項目落地條件，提升招商引資和產業承接競爭力。產業項目落地運營后，土地價值因產業集聚效應提升，土地增值收益為城市建設和擴張提供了資金等資源支持。在城市發展初期，以設施建設驅動的城市經營對推動城市化進程發揮了積極作用。但這一方式始終以單一區塊土地價值最大化為目標，導致城市經營極容易發生異化，呈現以下特征：關鍵要素極致經營、簡化城市認知、側重硬件建設、關注短期目標和手段固定[8。城市經營異化帶來的結果是，過度依賴“以地謀發展\"9]、陷入房地產化[10]和\"產業轉移陷阱\"]。

與城市經營相對，城市運營是更全面、更系統的實踐方式，表現為：統籌協調綜合要素運營，尊重城市復雜性，聚焦內容和特色，兼顧長短期目標，采用市場化和公共治理相結合的手段，強調\"治病\"\"調理\"\"維護\"[2]，注重城市建設和發展的財稅基礎[13]。因此，城市運營是指以城市發展規律為基礎，強調政府和企業等主體協作，通過整合、優化城市資源，實現城市綜合效益最大化。其核心在于全周期開發運營，覆蓋城市規劃、建設和管理全流程，追求城市可持續發展和滿足人民需求[14]。而關注城市發展的科學性[15]和城市發展的人民性構成城市運營的核心價值觀。

城市主要由各類設施組成，這些設施是人、財、物的交互和流動、生產和再生產的重要載體。可以說，設施運營是城市運營的重要內容，城市運營的科學性主要體現為對設施全生命周期開發運營的重點關注。因此，掌握設施管理和運營科學，是理解城市運營科學的基礎。

從所有制形式來看，設施可以分為公建設施（政府、國企、村集體等建設的相關設施）和私建設施（個人、私企等主體建設的相關設施），城市運營可具體化為公建和私建設施的運營及其關系治理。若將不同區域設施關系治理納入研究范疇，城市運營主要包括以下四個方面的內容：公建設施運營、私建設施運營、公建設施和私建設施關系治理、不同區域設施的關系治理。遵循這一研究思路，能夠避免設施運營研究局限于特定類型的設施運營，也可以避免因為缺乏具體對象而導致城市設施運營研究過度抽象化。

本文以珠三角地區G市核心區和邊緣區公建和私建設施的建設、運營實踐為切入點③，結合珠三角地區城市發展的既有文獻，以城市發展模式轉型為分析框架，致力于在以下兩個方面推進城市運營研究：第一，客觀呈現和分析當前城市設施運營難題的實踐邏輯。第二，深入城市發展模式轉型的歷史實踐，分析城市運營難題出現的根本原因。

二、設施運營難題：在城市核心區和邊緣區的實踐

改革開放以來，珠三角地區的城鎮化率不斷提高，城市建設用地規模迅速擴張。在1980一2006年期間，珠三角地區的城鎮化率年均增長 2.02% ，2006年城鎮化率達到 79.55% ；在2007一2015年期間，珠三角地區的城鎮化率年均增長 0.53% ，2015年城鎮化率達到 84.59%[16] 2000一2019年，珠三角地區建設用地面積從5920.08平方千米增加到8210.94平方千米[17]。附著其上的是大量公建和私建設施，這些設施的高效運營成為城市發展面臨的重要問題。

（一）城市核心區

在公建設施方面，如道路交通、城市花園廣場、公立醫院等，普遍存在建設成本較高、運營成本超出預期的問題。根據收益情況，公建設施可以分為無收益空間和有收益空間兩類。由于缺乏整體數據，本文選取代表性設施的運營實踐作為討論對象。例如，作為某城市“會客大廳”的城市花園廣場，基本不具備直接收益能力。該廣場總面積超50萬平方米，建設成本高達10億元（2010年的數據），每年的動態運維成本達到1.8億元。以30年為測算周期，其運維成本總計約54億元。從設施的全生命周期來看，花園廣場的后期運維成本還將進一步上升，預計需要超過60億元。又如，某城市地標建筑在2010年左右的投資額為33億元，其中 70% 的資金來自銀行貸款，年利息支出高達1.3億元，折合每日利息支出約35萬元。加上每日人工、水電、設備維護費用約20萬元，單日總支出達60萬元，年運維成本高達2億元。其收入來源主要為廣告和門票，年收益不足8000萬元。從市政工程設施、園林綠化設施、公共環境衛生設施到其他公共設施，城市設施建設與維護每年都需要大量的財政資金投入。以廣州市為例，《2016年市本級城市維護建設資金收支計劃》顯示，早在2016年，廣州市本級城市維護建設資金已高達69.58億元④。城市維護建設稅的征收規模在一定程度上也能夠反映城市維護資金的投人和使用狀況。《關于上海市2016年市本級一般公共預算執行情況的說明》顯示，2016年上海市城市維護建設稅預算數為136億元，執行數為123.6億元，完成預算的 90.9%^⑤ 城市核心區面臨的主要問題是，大量公建設施不斷老化，維護建設資金投入壓力持續攀升。

公建設施的可持續運營，部分依賴于私建設施價值實現。私建設施的建設和運營有效，能夠帶動經濟發展和稅收增長，為公建設施運營提供更多資源。然而，當前大量私建設施的建設和運營成本高企，且運營收益正持續不斷下降，房地產領域尤甚，大量寫字樓空置的情況也亟待關注。這一問題的出現，不僅源于設施供給過剩，還在于對設施運營成本缺乏合理預估。提高容積率是上一輪城市建設的典型舉措，但隨之而來的是超大型、超高層商住設施的運營難題。據長期從事城市物業運營的專家分享，超高層建筑的運維成本極高，僅玻璃幕墻維護一項就需要耗費大量資金。以某市一棟400來以上的超高層建筑為例，據受訪人員介紹，僅玻璃幕墻建設就耗資約5億元，維護費用同樣高昂。每年強制性檢查費用按照相關標準要求高達300萬元；日常維護支出包括低模量密封膠維護、玻璃破損更換以及清洗等項目費用。由于涉及高空作業，更換一塊玻璃的成本為5000元（按照行業基本要求，每年至少需要更換12塊），完成一次玻璃清洗的成本超1000萬元（一年至少需要清洗四次）。此外，鋼結構維護的支出也非常大，某超大型展覽中心每年需要花費4000多萬元用于鋼結構維修。③一般來說，樓層越高，運維成本越高；一些造型奇特、空間不規則的建筑，其相關成本更高，導致運維成本進一步增加，租金也隨之上升。由于建筑設施供給過剩，出租率不斷下降，而一些企業為了降本，從高租金設施轉移到相對低租金設施，這種情況十分普遍。許多建筑設施，包括一些超高層建筑不得不降低租金，并壓縮運維成本。然而，一旦壓縮運維成本，就會導致周期性的設施維護頻率下降，設施老化和破損速度加快。

周期性且相對頻繁的清洗和檢修，能夠及時發現問題并及早解決，從而避免局部小問題對主體結構造成嚴重侵蝕，這對設施維護至關重要。一旦主體結構被侵蝕，修復成本將遠超周期性維護成本，而且設施的整體面貌和營收也會受到巨大影響。據受訪人員介紹，許多人在家鄉建造的新房因長期缺乏維護而迅速老化，這一現象亦可類比說明相關問題。基于此，可能出現的一個情況是，大量私有高層設施老化速度加快。如果經濟發展的速度和設施需求增長速度跟不上設施的老化速度，很多房屋建筑可能會加快進入“老年期”。而新設施的不斷建設，也會在一定程度上加快這一進程。與此同時，由于稅收增長有限，財政投人到公建設施運維的資金逐漸減少，這也會加速公建設施的老化。

（二）城市邊緣區

當研究視野轉移到城市邊緣區時，發現設施的運營難題更為突出。與城市核心區不同，城市邊緣區為了提升招商引資的能力，往往需要超前建設公共設施。其中，地鐵等交通設施建設投入巨大，但其收益相對有限，基本處于虧損狀態，且維護成本高昂。由于收益不足，維護投入能力受限，這使得城市邊緣區的交通設施老化速度比城市中心區的許多設施更快。同時，醫院等公共設施建設也亟待推進。以課題組調研的D區為例，城市核心區的一家三甲醫院在D區新建了一個院區，建設成本為30億元（含部分設備購置費用）。若要全面運營，還需要大量設備和人員投入。然而，醫院新院區所在街道的人口不足5萬，所在區的人口不足100萬。為吸引年輕人到D區工作生活，政府投入大量項目資金，著力解決就業和生活配套問題。例如，地方政府立項建設的綜合性的體育館，建設成本約1.4億元，但每年的運維成本至少需要80萬元。在這種情況下，要使新院區的運營投入和運營收入增長跟上設施老化的速度，難度較大。

在城市邊緣區，公建設施存在一定程度的閑置現象。即使這些公建設施建設吸引了新的企業進駐（這背后還有地方政府在稅收方面的讓利支持），新的私建設施項目落地后，一時間難以滿足超前建設的公建設施的運營需求，而且存在與需求不匹配的情形，并催生出更多的設施建設需求。例如，大交通建設完成后，還需要完善內部小交通建設；一些大型先進制造企業對電力穩定性的極高要求，也促使相關方面加大投入。

短期內集中建設大量公建項目意味著大量財政資金的投入，這必然會影響后續運維資金的投入。更大的問題是，一個設施剛建成尚未啟動運營，另一個新的甚至同類建設項目又開始推進，如此一來，前一個項目的運營資金往往難以跟進。大量新建設施項目同時進行，可能衍生的一個問題是，不同設施之間存在同質化建設沖突，導致項目延期和運營缺位。

以道路設施建設為例，D區部分道路目前處于運營缺位狀態，主要原因是道路設施尚未完成項目驗收，有的道路設施甚至延遲數年仍未驗收。某些地段無法驗收是因為涉及管線遷改問題，而管線遷改又與其他項目建設和統籌密切相關。一方面，同時啟動的建設項目過多，主管部門或無暇顧及，或項目推進效率不高，整體規劃實施因此深受影響。此外，項目建設啟動過快，未充分進行管線調查，也會增加此類問題的發生概率。另一方面，未經過項目驗收意味著政府不會啟動設施運維。一般情況下，只有當項目驗收完成且已過保質期后，政府才會開始介入運維。在此期間，部分道路雖未經過驗收但已經投入使用，尤其是改造類項目，存在邊使用邊建設的情況。對于項目建設方來說，由于建設進度要求和資金回收壓力大等原因，同樣無暇顧及項目的運營，項目運維出現空檔期。

類似問題在各大城市邊緣區普遍存在。相較于城市核心區，城市邊緣區面臨的主要問題是：在產業基礎相對薄弱的情況下，公建設施超前于私建設施，其運營難以依靠私建設施反哺，只能長期依賴政府財政資金支持。在私有設施建設和運營方面，邊緣區不僅要面對核心區的虹吸效應，還要與其他邊緣區開展競爭。寫字樓或者產業園空置率高的情況較為普遍，私建設施的運營長期處于需求不足的狀態。同時，由于地方政府的財政能力有限，城市邊緣區相關配套設施有待完善。若同時啟動的建設項目過多，運營效率則可能進一步降低

三、城市發展模式轉型滯后：建設與運營分離

城市發展正經歷從建設驅動到經營驅動的轉變，這一過程對轉變城市發展方式提出了新的要求。然而，若城市發展模式的轉型不力，會導致城市建設與城市經營相分離，不能形成有效協同。

（一）建設驅動：土地財政與資源依賴

1.以交通、產業、人口設施需求增長為驅動的城市擴張

交通、產業和人口的設施建設需求是推動城市發展的主要動力。在城市發展初期，交通是最主要的驅動力。[8城市內部之間及其與外界的物質聯系主要依靠交通實現，交通干線是促進建設用地空間擴展、吸引城市空間擴張的主要因素之一。有研究發現，在1996—2011年的15年間，廣州市交通干線周圈1千米內建設用地面積占研究區建設用地總面積的比例逐年上升。具體來看，1996年、2000年、2005年、2011年的占比依次為 35.03%.38.77%.45.86% 和 52.19% 。由此可見，城市交通建設是推動和引導廣州市建設用地擴張的重要因素之一。[19]

交通的發展促進了城市設施建設與擴張，帶動了產業的集聚。第二、三產業比重增加逐漸成為城市建設用地擴張的核心驅動因素，其中，工業化是驅動城市建設用地擴張的重要動力。[20]以佛山市南海區為例，有研究基于CEII指數分級歸類分析，將南海區19個鎮（街）建設用地擴張強度劃分為四種類型，其中1988—1997年高速擴張型包括桂城、大瀝、黃岐、鹽步和平洲，均位于廣佛經濟走廊的東部平原地區，該地區得益于改革開放的優惠政策、優越的經濟區位和便捷的交通條件，工業化率先發展起來，特別是沿324國道兩側開辦大量的工廠和市場，建設用地擴張十分顯著。[21從廣東的整體情況看，1996年，廣東建設用地總量142.56萬公頃，到2006年，建設用地總量達到175.28萬公頃，增長了32.72萬公頃。其中，城鎮用地增加了11.73萬公頃，獨立工礦用地增加了14.51萬公頃，交通用地增加了11.77萬公頃，分別占增量土地面積的 35.85% 、 44.35% 和 12.01% ，三者合計占比 92.21% 。[22]

工業化快速發展帶來人口的急速聚集，進一步推動建設用地總規模的不斷擴大與城市空間的不斷擴展[23-24]。住房用地、公共設施用地、交通用地增加，促進城鎮建設用地擴張[25]。

2.城市發展模式：分散式、塊狀建設的快速擴張

在以建設為驅動的城市發展時期，縣域范圍內除重大交通基礎設施以外，支撐城市建設的資金主要來源于各級地方政府，甚至依賴民間力量，珠三角地區表現尤為典型。在“三來一補”工業化模式的推動下，大量企業快速涌入，催生出大量公建和私建設施建設需求。在“四個輪子一起轉\"的發展模式下，個人、村社集體、鎮、縣都積極投入到設施建設浪潮中。

快速涌人的產業和快速增長的設施建設需求，需要依靠激發包括基層政府在內各方的積極性來回應。不僅如此，這一時期各產業逐漸在縣域甚至是村鎮范圍內集聚和擴散，整個城市發展呈現出塊狀經濟特征，設施建設需求也呈現出分散的、塊狀建設的狀態。

（二）運營驅動：催生城市發展模式轉型

1.設施建設相對飽和

當產業發展和人口增長進人瓶頸期，設施建設的動力也隨之發生轉變。在縣域政府競爭的驅動下，設施建設容易與政府競爭目標相掛鉤，從而在一定程度上偏離產業發展和城市居民的真實需求，主要表現為以基礎設施建設和房地產開發為主要抓手來推動區域經濟增長。當經濟增長與設施建設擴張之間的耦合關系逐漸減弱甚至破裂，這意味著設施建設進人相對飽和的狀態，設施建設和建設用地擴張強度隨之下降。研究發現，1990—1995年為粵港澳大灣區建設用地增長迅速期，擴張強度達到0.07;2000—2020年建設用地強度持續下降，擴張面積持續減少，擴張強度由2000—2005年的0.07下降至2015—2020年的 0.01 。[26]

這一時期，產業轉型升級成為經濟發展的主要推動力。在土地資源的壓力下，城市發展主要通過產業結構優化和升級的方式，而建設用地擴張對廣州、深圳的經濟增長的貢獻度已經明顯下降，其經濟增長與建設用地擴張達到脫鉤狀態[27]。在城市核心區具體表現為：工業比重下降，第三產業逐漸占據主導地位，土地集約利用程度提高，一定程度上限制了工業用地需求增長，對建設用地擴張起到一定抑制作用。[28]而且，城市健康生態維系需求決定了建設用地開發利用的極限，促使國家加強建設用地管理。在此背景下，城市設施建設和建設用地擴張方式逐漸從蔓延式擴張轉變為填充式擴張。有研究發現，在1978—1990年、1990—2000年、2000一2005年這三個時期，建設用地年擴張速度呈上升趨勢。蔓延式擴張是廣州市建設用地擴張的主要類型，各時期該類型擴張面積占總擴張面積的比例分別為 71.2%.60.5% 和47.7% ，這一比例呈下降趨勢;與此相反的是填充式擴張類型，該類型擴張面積所占比例分別為 9.3%.31.7% 和 46.4% ，這一比例隨著城市化發展呈上升趨勢[29]。

2.城市運營需求上升與城市發展模式轉型

城市建設快速擴張必然帶來城市運營需求的增長。一方面，大量設施的客觀存在以及部分設施的老化，催生了設施運營的需求。這符合城市建設和發展的基本規律：在投資階段政府提供的城市公共產品和服務越多，到運營階段維持這些公共產品和服務運轉的支出也就越多[30]。另一方面，城市擴張，尤其是填充式擴張的發展，以及交通基礎設施將各個塊狀經濟連接起來，使得依托設施以及設施之間的人財物的流動更加緊密。如何提升人財物的流動效率，也成為了城市運營必須解決的課題。這是城市建設用地擴張的另一規律。

在工業化發展初期，建設用地的產生、增長和擴張往往呈現分散點狀特征，建設用地擴張趨于自發且無序狀態，其空間分布趨于分散在所難免。隨著建設用地的持續擴張，原本分散點狀用地會通過交通線路逐步連通，甚至連接成片，擴張模式從點狀逐步向軸線擴張、軸間填充以及連片擴張演變，建設用地的空間集聚度也相應提升。[31]

在上述背景下，城市發展模式亟須進行相應轉型。最關鍵的變化是，都市圈內部不同區域之間的銜接日益緊密，不同區域之間人財物的交流越來越頻繁，甚至會催生出新的設施建設需求。而最直接的表現是，打通區域之間斷頭路的需求不斷上升。這對城市發展模式轉型提出了迫切要求。

（三）從建設到運營的轉型挑戰

1.建設驅動路徑依賴

隨著跨域經濟往來與合作的需求不斷提升，區域一體化與城市發展模式的轉型需求也隨之上升。分稅制通過合理劃分中央與地方的財權和事權，有效增強了國家宏觀調控能力，為經濟社會發展提供了有力保障。然而，在分稅制實施過程中，部分地區出現了財權與事權在某種程度上的失衡，導致地方政府財政壓力較大，進而影響到地方政府對公共基礎設施運營維護的資金保障。在這種情況下，地方政府在一定程度上依賴土地出讓收人來推動城市建設，這使得一些城市仍希望通過房地產開發來保障城市基礎設施的建設與運營成本。然而，這一做法不利于城市發展模式從建設驅動向運營驅動轉型，也不利于城市可持續發展。

傳統的土地財政和對房地產的過度依賴，使得城市發展長期依賴單一的擴張模式，這種模式進一步加劇了城市資源配置的失衡。推動城市發展路徑轉型，需要付出較高的轉型成本。一方面，設施運營剛性壓力的倒逼。在大范圍設施建設滯后的背景下，各區設施運營需要大量財政資源投人，隨著設施逐漸老化，資源投入的壓力還會不斷攀升。然而，區域經濟發展相對平穩，甚至面臨產業轉型、經濟波動等問題，導致地方財力增長往往跟不上設施運營的需求。另一方面，激烈的城市競爭催生了以設施建設為手段的推動經濟增長的主要方式。相對于設施運營，設施建設對于區域經濟指標增長的效果更加顯著，而設施運營則是一個長期且效果不那么明顯的過程。具體在實踐中表現為：地方政府在“稅收\"和\"競爭\"的雙重激勵下，一方面，通過高價出讓商業用地獲取財政收入以支撐城市運營；另一方面，采取低價出讓大量工業用地的方式，利用土地財政和土地金融等手段獲得基礎設施甚至是廠房建設的資金，增加招商引資的空間，促進區域短期內經濟增長。[32這一做法的結果是，設施建設擴張和運營壓力攀升，在不改變城市發展模式的情況下，對設施建設驅動的依賴會逐漸加深。

2.設施建設與設施運營相分離

過分依賴建設驅動路徑將對城市運營需求造成擠壓，造成設施建設和設施運營相分離。從區域關系來看，主要表現為城市邊緣區設施建設對城市整體設施運營的擠壓。城市邊緣區的設施建設成本較城市核心區更低，對經濟增長的效果更加明顯[33]。因此，即使在經濟下行和設施建設需求減弱的背景下，不少城市依然大力推進城市邊緣區的設施建設。城市建設從連片漸進建設模式轉向跨越式、遍地開花的模式，這導致出現前文所述的城市邊緣區設施建設和運營難題。實際上，這一城市發展模式也給城市整體運營帶來巨大壓力，最終影響城市核心區的運營效率。

從體制層面看，城市運營面臨的挑戰主要表現為設施運營需求較少被納人設施建設過程。在公有設施建設方面，一方面，對運營環節往往缺乏充分考慮。突出表現為項目建設的可行性研究報告通常未將運營成本納入其中。一些公建項目后續需要條線資金支持，卻采取自下而上的申請方式，往往等到出現問題后才進行設施修補，而非按照日常維護的邏輯進行管理。為實現資金平衡，一些公建項目雖在規劃階段將運營收人納入考量，但實際運營收入核算中存在放大收益、壓低成本的情況。在多數情況下，建設主體與運營主體分離，建設者極少考慮運營問題。另一方面，過度依賴財政資金兜底，試圖通過未來財政投入解決現有困境，而未充分考慮當前財政資金的統籌分配，這也是城市運營困境的重要原因之一。在私有設施建設方面，無論是住宅用房還是商業用房，大多采用高杠桿、高周轉、高負債的商業模式。這一方式過度追求發展速度，依賴資產升值而非運營收益盈利，導致建設主體通過新建項目來解決既有問題，而忽視設施的運營管理。從運營角度來看，由于供給過剩和資源約束的原因，新建設施項目的做法反而進一步加劇現有設施運營的難度。

四、結論與討論

2025年7月召開的中央城市工作會議明確指出：“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”@“兩個轉向\"的重要判斷為城市發展方向提供了明確指引，也為回答好“建設什么樣的城市、怎樣建設城市\"等重大理論和實踐問題提供了根本遵循。相較于城市經營，城市運營更注重轉變城市發展方式，提升不同設施之間人財物等資源要素的流動效率和資源配置效能，以此提高城市整體運行效率，推進城市集約型內涵式發展；同時，城市運營還強調轉變城市發展理念，堅持以人為本，不斷回應人民的公共需求，增強城市發展的科學性和人民性。

然而，當前城市運營面臨諸多挑戰，其核心問題在于城市發展模式轉型滯后，使城市建設過度依賴設施建設驅動的發展路徑，對城市運營造成擠壓，導致設施建設與運營出現結構性、體制性分離。而破解這一難題的關鍵在于，啟動任何新建設施項目之前，需要從運營角度進行充分考慮，尤其是要引入設施全生命周期運營的理念，從“項目驅動型更新”向“全周期更新\"轉型。在公建設施方面，可以從技術引入和制度建設方面著手。從先發國家的實踐來看，全生命周期運營理念強調資產設施的整體性和連貫性，但在踐行過程中，技術限制、各方利益博弈和協商的體制機制缺失導致決策成本過高、進展太慢等問題難以避免。基于此，可以通過加大政策工具支持力度，引導金融機構為符合條件的企業提供全生命周期、接力式、綜合性金融服務，包括用足用好國家新政優化產品和服務、提升資產金融專業化差異化服務水平、構建各機構多方聯動、優勢互補的資產配置金融支持體系，合力滿足企業全生命周期的多元化融資需求。同時，結合我國國情，引入相關技術標準，在設施建設、運營的全過程中充分踐行人民民主，建立權責利匹配的治理體制和機制，從而建設真正服務于人民的設施和人民的城市。在私建設施方面，長期性、高成本的設施運營要求對存量的產業發展和空間需求進行合理的分配，加強對既有建筑的改造利用。

作為加強資產配置和運營管理的重要手段，基礎設施領域不動產投資信托基金（RealEstateInvestment Trust，以下簡稱REITs）有助于盤活存量資產，形成投資良性循環，吸引更專業的市場機構參與運營管理，提高投資建設和運營管理效率，提升設施建設主體的投資收益水平，從而促進基礎設施的高質量發展。推進基礎設施REITs是貫徹落實黨中央、國務院關于防風險、去杠桿、穩投資、補短板的決策部署，積極支持國家重大戰略實施的重要舉措。目前，我國已有部分基礎設施REITs項目經滬深交易所審核，完成公開發行和交易，取得了良好的效果。廣州作為國家中心城市和粵港澳大灣區的核心城市之一，既擁有大量的基礎設施和不動產資產，也具備完善的金融市場體系和豐富的金融資源。建議在廣州設立REITs交易所，進一步優化區域金融布局，通過與深交所、港交所等金融機構的協同發展，形成多層次、多元化的金融市場體系，吸引更多優質資本參與我國不動產市場。專門的REITs交易所可以提供更高效的交易機制，提高市場流動性，提升投資者信心，更好地服務粵港澳大灣區建設，推動城市高質量發展和區域經濟一體化發展。此外，真實世界資產代幣化（RealWorldAssets-tokeniza-tion，以下簡稱RWA）概念的提出，為城市激活不動產設施提供了新的路徑。通過設施資產的數字化改造，并探索RWA模式，城市可以借助技術手段實現對資產更為客觀的價值衡量，進而釋放其潛在經濟效益。例如，廣州可以嘗試將部分基礎設施納入資產數字平臺，通過數字憑證實現多方持有和收益分配，降低普通投資者參與投資的門檻，為城市基礎設施注入新的活力。

城市發展的“里子\"與“面子\"同等重要，既不能盲目擴張增量，也不能局限于盤活存量，對于確有必要且具有可持續收益的項目，應予以持續、足額的資本投入，使其成為拉動有效投資、擴大內需的主要增長點。簡言之，應摒棄過去單一依賴土地財政的大規模增量擴張發展模式，轉向以內涵式高質量發展為主線，以城市更新為抓手，實現增量效益提升與存量提質增效相結合的城市發展模式。這就要求城市發展從以建設為主的思路轉變為以運營為主的思路。而這一思路需要在項目建設過程中充分嵌入設施運營考量，重構城市整體資源配置的邏輯，即城市發展主要資源和主要項目應用于城市運營，而非新的項自建設。對地方政府政績考核應避免以經濟指標，特別是固定資產投資增長（設施建設的重要推手）為核心的評價體系，轉而以運營效率提升為考核標準。

從城市發展的周期來看，新一輪更新周期即將到來。在此背景下，應以大規模設備更新為契機，加快行業領域設施設備補齊短板、升級換代、提質增效，全面提升設施設備整體水平。更進一步，基于不同區域設施之間聯系越發緊密的發展現實，從設施跨域聯合運營出發，正視在縣域競爭發展機制下對設施建設路徑的過度依賴而導致對設施運營的結構性擠壓問題，系統重構城市和城市群的整體發展模式。具體而言，首先應制定跨域統一的基礎設施規劃，明確各區域的功能定位和發展目標，確保跨域設施建設的協同性。其次，建立跨域聯合運營共同體，涵蓋設施運營相關的區域政府、相關部門、企業、民間組織和民眾等多元主體。在組織機制層面，應建立不同層級和不同區域政府、不同部門之間的聯動機制。例如，在省市級黨委、政府的統籌協調下，組建跨部門的設施運營管理專班。第三，推動跨域設施的共建共享，以跨域成本共擔、利益共享，來提升整體服務水平，確保設施的高效運營和維護。

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注釋：

①2025 年1月17日上午10時，國家統計局局長康義在新聞發布會上介紹，2024年末城鎮常住人口94350萬人，比上年末增加1083萬人；鄉村常住人口46478萬人，減少1222萬人；城鎮人口占全國人口的比重（城鎮化率）為 67.00% ，比上年末提高0.84個百分點。②2024 年8月23日，住房和城鄉建設部部長倪虹在“推動高質量發展”系列主題新聞發布會上介紹，截至2023年底，我國城市建成區面積達到6.4萬平方千米，常住人口城鎮化率達到 66.16% ，超過9.3億人生活在城鎮。

④ 數據來源：由廣州市財政局牽頭編制的《2016年市本級城市維護建設資金收支計劃》。

⑤ 數據來源：《關于上海市2016年市本級一般公共預算執行情況的說明》。

⑥ 李婷、林輝煌：《廣州某物業運營專家訪談筆記》[R]，訪談時間：2025年3月10日。

⑦ 李婷、林輝煌：《廣州某物業運營專家訪談筆記》[R]，訪談時間：2025年3月10日。

⑧ 李婷、林輝煌：《廣州D區城建部門工作人員訪談筆記》[R]，訪談時間：2025年3月4日。

⑨ “四個輪子一起轉\"是指市、鄉、村、個人均可成為投資主體。

⑩ 《中央城市工作會議在北京舉行》[N]，《人民日報》2025年7月16日第01版。

作者簡介：李婷，華南理工大學公共政策研究院副研究員。林輝煌（通訊作者），華南理工大學公共政策研究院研究員。

責任編輯：劉穎