彌合數字鴻溝：以“共同設計”重塑農村殘疾人數字化公共服務可及性

【中圖分類號】D669.69 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.04.012

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

引言

保障和改善殘疾人生活、促進殘疾人全面發展，始終是我國社會政策體系中的重要任務。我國堅持以人民為中心的發展思想，不斷完善殘疾人社會保障制度和關愛服務體系，著力解決殘疾人最關心、最直接、最現實的利益問題，助力殘疾人共享經濟社會發展成果。“十三五”

期間，超過710萬農村建檔立卡貧困殘疾人如期脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題[1]。覆蓋廣泛的社會保障體系基本建成，截至2025年6月，困難殘疾人生活補貼惠及1188.4萬人，重度殘疾人護理補貼惠及1640萬人，殘疾人基本康復服務、輔助器具適配服務覆蓋率均穩定在 85% 以上。這些成就充分彰顯了我國對殘疾人福祉的高度重視和制度性保障的堅定承諾。

在此背景下，以“一網通辦”“一網統管”為代表的數字政府建設，正以前所未有的深度與廣度重塑公共服務的供給格局。國家通過施行《中華人民共和國無障礙環境建設法》、全面推進《“十四五\"殘疾人保障和發展規劃》，并出臺《互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動方案》等一系列政策，致力于提升全體公民，特別是殘疾人、老年人等群體的公共服務可及性。這一系列舉措旨在通過技術集成提升行政效率與服務便捷性，為社會治理現代化注入強大動力。

然而，在數字化公共服務快速普及并提升整體社會運行效率的同時，其標準化的服務模式在面對需求高度異質化的特殊群體時，也面臨一些新的挑戰。由于城鄉發展差距、身體功能障礙以及個體數字素養不足等多重因素的制約，農村殘疾人在享受數字化公共服務時，可能會遇到接入受限、操作困難、反饋遲滯和服務適配度低等難題。我國農村殘疾人在全國殘疾人總量中占比較高。截至2023年末，農業戶籍持證殘疾人約占全國持證殘疾人總數的78.94%l. 3]。因此，了解農村殘疾人數字化公共服務可及性情況并針對性解決其面臨的困境，對于提升其生活質量、增強其社會參與能力具有重要意義。

本文認為，要深人理解農村殘疾人的數字鴻溝，需要超越技術接入和個人技能的層面，探究其背后更深層次的服務設計與供給哲學問題。當前數字化公共服務的供給邏輯，本質上是一種自上而下、以技術為中心的驅動范式，其核心是“為\"殘疾人設計服務，而非“與\"殘疾人共同設計服務。這種模式傾向于假定一個標準化的“平均用戶”，其設計流程與決策過程在一定程度上排除了殘疾人的真實生活經驗，從而在實踐中容易產生與他們真實需求不完全匹配，甚至在特定情況下可能加劇其邊緣化的服務產品。

因此，要實現真正的數字包容，有必要進行一場深刻的范式轉型。本文的核心論點是：彌合農村殘疾人數字鴻溝的根本出路，在于從當前的技術驅動賦能模式，轉向一種以“共同設計”為核心的參與式治理模式。“共同設計\"強調參與式治理、主體性賦權與協作，它將用戶從被動的服務接受者，重塑為積極的、平等的合作伙伴，將其獨特的“生活經驗\"視為一種寶貴的專業知識，并將這種知識深度嵌入公共服務的設計、開發、評估與迭代的整體生命旅程之中。

基于此，本文將首先系統闡述“共同設計”的理論框架，并以此重新審視當前農村殘疾人數字化公共服務可及性的現實困境。在此基礎上，提出一個具有可操作性的基于“制度一組織一要素”的多層級協同治理模型，為政策制定者與實踐者提供一條從理念到行動的清晰路徑。

一、案例選擇與資料來源

本文選取廣東省G市為實證研究案例。據廣東省殘疾人聯合會公布的數據，截至2022年，廣東省殘疾人口約為172萬人，其中，G市殘疾人數量在省內地級市中位居首位，約為17.80萬人。

本文采用定量與定性相結合的研究方法。在定量部分，課題組在廣東省G市六個區的鄉鎮地區開展問卷調查。調查問卷涵蓋數字化設備條件、使用體驗、能力支持與政策感知等內容，最終共獲得有效樣本424份。其中，農業戶籍殘疾人352份，占樣本總數的 83.01% ；非農業戶籍殘疾人72份，占比 16.98% 。就殘疾等級分布而言，農業戶籍樣本中一級72人、二級114人、三級90人、四級71人、未評級5人；非農業戶籍樣本中一級17人、二級19人、三級18人、四級16人、未評級2人。樣本具有殘疾等級、城鄉屬性、地區差異等基本異質性，滿足探索性分析要求。同時，為進一步補充統計數據的經驗深度，選取具有代表性的農村地區開展半結構化訪談，訪談對象包括殘疾人本人、村社會工作者及基層殘聯工作人員，共計完成訪談41人次。訪談重點圍繞數字化公共服務使用障礙、獲取渠道、社會支持機制以及政策反饋路徑等方面展開。

二、農村殘疾人數字化公共服務可及性現狀評估

農村殘疾人數字化公共服務的可及性，核心在于衡量該群體對數字化服務的實際獲得感與滿足度，其本質是數字化公共服務供給與個體需求之間的適配程度。可以從服務數量、服務質量、服務時效及服務效益四個維度對當前農村殘疾人數字化公共服務的可及性現狀進行評估。

（一）服務數量：供給的廣度拓展與多元化

伴隨國家層面“數字鄉村”及“智慧助殘\"等戰略的協同推進與深度落地，農村地區殘疾人接入數字化公共服務的“入口”顯著增多。國家級政務服務平臺、各省級“數字政府\"綜合門戶以及相關移動應用程序（以下簡稱APP）已相繼上線“殘疾人服務專區\"或“助殘服務\"功能模塊，并積極推行無障礙化改造。通過開展互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動，截至2025年7月，已有3000多家網站和手機APP完成了改造，語音識別、文本轉換等功能上線，公共服務網站無障礙進程提速4。與此同時，各類智能化、自助式便民數字終端設備亦逐步向鄉鎮、村居等基層單位延伸和布設，有效增強了農村地區殘疾人對數字化服務的物理接人能力。

本次調查中，農村殘疾人中有 48.96% 使用過“政務服務”， 31.64% 使用過“醫療健康服務”，26.57% 使用過“在線購物和繳費等生活協助”，13.13% 使用過“教育學習”， 7.16% 使用過“就業服務”，只有 23.28% “從未使用過\"數字化公共服務。根據訪談資料顯示，鎮殘聯工作人員提到，“以前這些農村殘疾人都是需要靠提交紙質資料給工作人員辦理，但是現在他們可以在粵省事APP上進行辦理，方便了很多”。其中一位農村殘疾人也提到，“現在什么都可以在網上辦理，日常的買菜都可以在網上下單。申請補貼也是兒子女兒幫忙在線上辦理，節省了不少時間”。這一改變不僅提高了辦事效率，更讓殘疾人切實感受到數字化服務帶來的溫度。

（二）服務質量：體驗的精細化與流程優化

數字化公共服務的內容供給呈現出日益多元化與精準化的發展趨勢。除傳統的行政事務辦理功能外，農村殘疾人現在可以通過各類數字服務平臺，獲取包括遠程康復咨詢與指導、在線心理疏導與支持、專項職業技能培訓以及個性化就業崗位推薦等在內的綜合性、全周期服務。《數字鄉村發展實踐藍皮書（2024年）》中調查顯示， 89.1% 的農村居民對在線預約診療、查詢醫療知識等線上醫療服務的認可度較高[5]。本次調查數據也顯示，農村殘疾人在使用數字化公共服務之后，有 63.58% 認為“辦事更加方便”， 52.24% 認為“節省了時間精力”， 21.49% 認為“在學習、就業等方面獲得能力提升”， 23.88% 認為“更容易社交發聲”，還有 14.03% 認為“沒有感到有幫助”。

服務質量的持續提升還體現在對服務對象需求響應機制的不斷健全與優化上。不少地區正積極探索并建立“殘疾人需求在線反饋一政府服務平臺即時響應一服務內容動態更新與調整”的高效閉環工作機制，以確保數字化服務內容能夠緊密對接并動態適應殘疾人的實際需求。然而，在訪談過程中，有農村殘疾人表示，“特殊教育資源獲取方面，很多時候在政府網站和殘聯都沒有給出教育康復機構的信息，要我們自己去摸索才知道”。也有不少農業戶籍殘疾人反映，在資源獲取，特別是特殊教育資源的數字化公共服務方面，他們的具體需求尚未得到充分滿足。總體而言，農村殘疾人在數字化公共服務體驗方面，正從最初的“能接觸到”服務，逐步邁向“能用好”“用得舒心、用得放心”的新階段。然而，服務適配范圍、個性化資源供給以及對弱項需求的響應能力，仍是未來發展中亟待加強的重要方向。

（三）服務時效：響應的即時性與機制創新

數字化手段的廣泛應用顯著提升了農村地區殘疾人獲取公共服務的時效性。在政策響應與服務辦理層面，鄉鎮（街道）一級的政務服務中心和村（社區）綜合服務站點已普遍配備了各類數字服務終端，依托“一站式\"受理與流轉平臺，實現了殘疾人相關服務事項（如殘疾人證申領與換發、輔助器具適配申請、康復服務在線預約等）的即時受理和快速流轉，大幅縮短了業務辦理周期。有報道指出：“從提交申請開始，有的地方最快僅需3天即可完成全流程，改變了傳統模式下層層申請審批的繁瑣流程，實現了數據‘多跑路’殘疾人‘少跑路'甚至‘不跑路'的目標。\"此外，針對通過數字渠道辦理業務與傳統線下辦理方式的比較，本次調查的 51.64% 的農業戶籍受訪者認為“線上辦理更快”，但仍有17.31% 認為“與線下差別不大”，說明當前服務時效仍具有優化空間。在服務響應層面，是否能及時聯系到工作人員也是衡量服務時效性的重要指標。本次調查顯示， 38.51% 的受訪者表示在遇到問題時“可以聯系并獲得響應”，32.54% 的受訪者認為“可聯系但需等待”，還有28.96% 的受訪者反映“不太好聯系或未嘗試”，表明服務溝通鏈條的暢通性尚有待優化。

由此可見，數字化手段已成為提升農村殘疾人公共服務時效性的關鍵驅動力，在服務響應速度與辦理效率方面展現出積極成效，實現了由“被動等待\"向“即時響應”的初步躍升。但也應看到，城鄉差異與基層服務承載力不足仍制約著服務時效的均衡化與高效化。

（四）服務效益：賦能個體發展的多元成效

數字化公共服務在一定程度上促進了農村殘疾人的社會融人。通過各類數字平臺，殘疾人不僅能夠便捷獲取實用的政策信息與生活服務支持，還能積極參與線上社群的互動交流，從而有效緩解因身體不便或地理區隔可能帶來的孤立感與社會邊緣感。特別是，以微信、快手等為代表的網絡社交媒介，拓展了農村殘疾人的社交邊界，提供了自我表達和多樣化社會參與的新平臺，也為部分殘疾人提供了創業就業的機會，在一定程度上促進了其社會參與和主體性認知7。此外，農村殘疾人在利用數字平臺積極參與職業技能在線培訓、嘗試網絡直播帶貨實現就業增收等方面的活躍表現，也清晰地表明其在數字時代的個體能動性正在持續增強，逐漸成為鄉村社會數字化轉型進程中一股不容忽視的新興力量。在訪談時，H鎮社會工作者表示：“我們每個村都有一個殘疾人微信互助群，誰有困難就在群上發送信息，如果線上解決不了，社工或者村干部就會上門幫助。\"這一機制在提升服務響應速度的同時，也有效緩解了基層人員的人力負擔，為行動不便或居住偏遠地區的殘疾人提供了穩定、可持續的數字化支持通道。

三、作為數字參與式治理范式的“共同設計”理論框架

為深刻理解并有效破解農村殘疾人面臨的數字困境，需構建一個超越傳統技術視角的理論框架。本部分首先回顧數字鴻溝理論的演進，將其從接人問題提升至參與層面。其次，在客觀評價當前數字公共服務供給模式優點的基礎上，分析其\"為我設計\"的內在邏輯。基于上述理解，本文系統引入“共同設計\"理論，將其定位為實現數字參與式治理的核心范式。

（一）數字鴻溝的演進：從技術接入到權利保障的范式轉型

數字鴻溝理論自20世紀90年代末被提出以來8，其內涵經歷了由單一到多維的深刻演變。最初，它被定義為信息通信技術物理“接入”層面的差距，即“第一層次鴻溝”，主要關注網絡覆蓋、終端設備等硬件資源的可及性9。隨著互聯網的普及，研究視角轉向不同群體在技術使用技能、頻率和目的上的差異，構成了“第二層次鴻溝\"或\"使用鴻溝\"[10]。之后，學者進一步提出了“第三層次鴻溝”，即“效益鴻溝”或“能力鴻溝”，強調即便具備了接入和使用的條件，個體因教育水平、社會資源、認知能力等差異，在利用數字技術獲取實際利益和發展機會方面仍存在顯著不平等[]。

對于農村殘疾人等結構性弱勢群體而言，“第三層次鴻溝\"不僅是一個效益獲取的差距問題，更是一個關乎數字公民參與的實現問題。當政務辦理、醫療服務、教育資源、社會參與等基本公共服務全面轉向線上時，如果殘疾人無法有效利用這些數字化渠道，可能會影響其參與社會、自我發展的基本需求。因此，“數字鴻溝”的本質，已從一個技術分配不均的問題，演變為一個深刻的社會正義與權利保障問題。彌合鴻溝的目標，也應從單純的技術普及，轉向確保每個人都能平等、有尊嚴地行使其數字時代的公民權利。

（二）“為我設計”而非“與我共設”的數字公共服務供給邏輯

艾達·林德格倫（IdaLindgren）等認為，數字公共服務可理解為由公共機構提供的電子中介服務，用戶在使用過程中與政府共同創造價值，實現服務效益[12]。西奧·林恩（TheoLynn）等進一步指出，數字公共服務是指借助數字技術所提供的公共服務，其與用戶的交互由信息技術系統進行中介[13]。

盡管我國數字政府建設的頂層設計強調技術與治理理念的深度融合，旨在構建多元共治的數字治理新格局，但在具體的實踐推進中，其供給模式在一定程度上仍表現出由政府和技術主導、自上而下推進的特征。這種“為我設計”的供給哲學，更多地體現在如何高效地“為民”服務，而“與民\"共同治理、協同設計的路徑探索尚有不足。因此，其存在的主要問題是，有時未能將殘疾人的“生活經驗”充分納入設計過程，也未能完全認識到殘疾本身是一個由個體身體功能與充滿障礙的環境相互作用而產生的問題[14]。僅僅在既有系統上“打補丁\"式地增加一些無障礙功能，很難從根本上解決問題。要更好解決問題，就需要探索改變服務的設計與生產方式，引入一種能夠將用戶真實經驗置于核心地位的新范式。

（三）“共同設計”是一種賦權與協作的理論路徑

“共同設計”，作為參與式設計的一種核心方法，為破解上述困境提供了一條理論路徑。“共同設計”的核心在于，它將最終用戶，特別是那些來自邊緣群體的用戶，從被動的研究對象或反饋提供者，轉變為平等的、主動的合作伙伴，與設計師、研究人員和政策制定者共同創造解決方案[15]。這一理念與殘疾人權利運動的核心口號“沒有我們的參與，不要做任何關于我們的決定”高度契合[16]。

“共同設計”的實踐建立在幾個核心原則之上：一是協同決策。它要求設計過程中的決策權是共享的，承認并尊重用戶的“生活經驗”是與技術專家的“專業知識”同等重要的知識形式。這不同于傳統的咨詢模式，旨在實現真正的協同決策。協同決策意味著用戶不僅參與需求調研，還深度參與議程設置、方案設計、原型測試乃至最終決策的全過程。二是關系與信任。“共同設計”不是一次性的活動，而是一個建立在長期、互信關系基礎上的持續過程。良好的社會聯結是高質量“共同設計”的前提與保障。三是參與式方法。“共同設計\"強調采用多元化、創造性和可及的工具與方法，以確保不同能力和背景的人都能有效參與。這包括使用如故事板、旅程地圖等視覺化工具以及實體模型、角色扮演等，而非僅僅依賴于書面報告或技術文檔，從而讓參與者從被動的會議出席者轉變為主動的合作伙伴。四是能力建設。一個成功的\"共同設計\"過程，其目標不僅是做好一個產品或服務，更是要賦能所有參與者。它應該為殘疾人用戶提供學習新技能、增強自信心和發聲能力的機會，同時也幫助設計師更深刻地理解用戶的真實世界，從而實現共同成長[17]。

將“共同設計\"框架應用于農村殘疾人的數字化公共服務，要求設計者不再將數字鴻溝視為殘疾人自身的“能力局限”，而是反思服務系統本身的“設計缺陷”。它主張只有通過與農村殘疾人肩并肩地共同發現問題、共同創造方案、共同做出決策，才能設計出真正可用、好用、愿用的數字化服務[18]

四、基于“共同設計”視角的可及性障礙剖析

當前農村殘疾人在數字化公共服務可及性方面主要面臨四個層面的困境，即數字基礎設施的物理可達性、個體數字能力與信息素養、相關制度供給與政策執行的協同性以及社會化支持網絡的健全程度。這些障礙的根源，并非孤立的技術或資源問題，而是共同指向了一種以供給為導向、未能將用戶真實體驗置于核心的設計哲學。

（一）基礎設施：從“物理聯通”到“體驗可及\"的挑戰

數字基礎設施是保障農村殘疾人數字化需求的基礎，其在農村的覆蓋質量直接影響殘疾人基礎生活保障、醫療康復等剛性需求的實現。截至2025年3月底，我國5G基站達439.5萬座，縣縣通千兆、鄉鄉通5G、村村通寬帶目標全面達成[19]。盡管如此，由于殘疾人的數字化設備的局限性，其接收網絡信號仍可能受影響。本次調查顯示，仍有超過六成的殘疾人受訪者認為其移動網絡“一般，偶爾卡頓\"或“信號差”，這直接影響了他們使用遠程視頻問診、在線康復指導等服務。此外，智能設備持有率的差異依然明顯。本次調查顯示，農業戶籍殘疾人使用功能機的比例 （21.79% 高于非農業戶籍（ 12.50% ），部分受訪者直言“經濟困難，買不起”。在訪談中，H鎮社會工作者表示：“他們這類人群在身體康復方面花了很多錢了，能保證基本的生活開銷就很好了。”因此，這部分殘疾人難以使用主流APP獲取生活繳費、物資采購、線上申請社會保障等基礎服務。

更深層次的障礙在于輔助技術與無障礙設計的不足，這直接影響到有特殊需求的殘疾人。一名視障受訪者表示，由于缺乏語音輔助，他無法使用智能手機獲取信息或進行社交。同時，部分政務APP存在“操作步驟過多\"“界面復雜/字體太小\"等問題，使得殘疾用戶在申請殘疾補貼、預約社區服務等本應便捷化的操作中遇到交互障礙，這反映了服務設計未能適配殘疾用戶真實使用場景和能力的情況。這些問題表面上看是資源或技術問題，但其本質是設計的缺陷。當前的基礎設施建設與平臺開發，往往以技術指標的完成為主要目標，更多關注的是“物理上的聯通”，而較少關注“體驗上的可及”。一個遵循“共同設計”原則的流程，會在項自啟動之初就將具有不同感官、運動及認知能力的殘疾人用戶納入設計團隊，共同定義“可用\"和“好用”。而現實中，一些“無障礙改造”常成為滯后的、補丁式的修補，而非從源頭上構建包容性設計，導致技術指標的達成與用戶真實獲得感之間產生差距。

（二）數字賦能的結構性錯位：從一次性培訓到情境化支持

個體數字素養是其將數字技術轉化為發展機會的關鍵。農村殘疾人作為農村社會中典型的“數字弱勢群體”，受限于自身對新興數字設備的理解能力較弱、實際操作技能不足，往往在主動獲取和有效利用數字信息的過程中面臨顯著障礙[20]。農村殘疾人受教育程度普遍偏低，本次調查中，農業戶籍殘疾人小學及以下文化程度者占比高達 63.58% ，這天然構成了他們理解和使用復雜數字化應用的認知障礙。核心問題在于，面向這一群體的數字技能培訓供給尚不充分且適配性有待提升。本次調查顯示，高達 81.19% 的農村戶籍受訪者表示從未接受過任何形式的數字技能培訓。在訪談中，基層工作人員也承認，現有培訓多為零散的防詐騙宣傳，較少涉及殘疾人真正需要的個性化應用指導。

這種現象反映了學習與支持生態系統的設計錯位。當前的數字技能培訓模式，在很大程度上仍表現出供給側思維的特征，培訓內容往往以集中“下發\"或“灌輸\"的方式提供給用戶。這種集中式培訓有時忽視了學習的本質一—它是個性化的、情境化的、持續性的過程。若采用“共同設計”方法，培訓者會與農村殘疾人共同發現他們的學習需求、偏好和障礙，并與他們共同創造支持方案。這可能不是一個正式的“培訓班”，而是一個基于微信群的互助網絡，或是一個由本地青年志愿者組成的“數字伙伴”計劃。

（三）制度性交易成本高昂：跨部門協同不暢導致服務供給碎片化

農村政務面臨的條件復雜多樣，各地的農村基礎、產業狀況、自然環境等存在顯著差異，這就要求政務信息化建設需因地制宜、體現差異化。但這種特殊性也導致農村政務信息化建設往往缺乏統一標準和明確的規劃要求[21]。在此背景下，基層殘聯與其他部門間若缺乏高效的協同工作機制，可能導致資源分散、職責不清。訪談中，有鎮殘聯工作人員表示：“有些問題都會推到殘聯這里，但是在殘聯的職能范圍內無法幫助到服務對象。”

殘疾人亦期望通過數字平臺更便捷地獲取政策信息、參與社會治理、表達個人訴求，以實現更深層次的社會融人[22]。例如，在教育培訓方面，數字平臺被期望能拓寬其學習機會，彌合城鄉教育資源不均。在就業創業領域，電子商務與平臺經濟雖提供了靈活的居家就業可能，但殘疾人往往缺乏必要的操作技能和風險辨別能力[23]。在醫療健康領域，他們也迫切需要遠程診療、在線掛號等服務以緩解“看病難\"[24]。這種“協同堵點”導致綜合性的服務需求，如“醫療、康復、教育、就業”一體化的數字支持，難以實現。例如，一個殘疾人可能需要衛健部門提供遠程康復指導，同時需要人社部門提供線上技能培訓，但在現有按職能劃分的治理結構下，他需要輾轉于不同部門的APP和網站。這不僅嚴重影響服務的可及性與便捷性，也顯著增加了服務對象獲取公共服務的“制度性交易成本”。

這是服務流程未能圍繞用戶的整體生命旅程進行設計的直接后果。此處的“整體生命旅程\"并非指生物學上的生命周期，而是指用戶為達成一個具體生活自標，如“重返社會工作\"所需要經歷的所有步驟、接觸的所有觸點以及在每個環節的情緒感受。政府部門的組織結構是按職能條塊分割的，其數字化系統也自然地復制了這種分割。然而，一個殘疾人的生活需求是整體的、跨領域的。“共同設計\"的核心工具之一是“用戶旅程地圖”，它強制要求設計者從用戶的視角出發，完整地描繪這一旅程。通過這個過程，部門間的壁壘和流程的斷點會清晰地呈現出來。一個以“共同設計\"為導向的改革，會把“用戶旅程的順暢度\"作為核心優化目標，從而倒逼各部門打破“數據孤島”，重組服務流程，提供真正以用戶為中心的一體化服務。

（四）社會支持網絡的系統性缺失：從被動求助到主動共建的潛力

一個健全的社會支持網絡，對于幫助農村殘疾人克服數字操作困難、獲得情感支持、滿足其社會參與和融人需求至關重要。然而現實中，家庭、社區到社會組織的支持均存在一些弱項。在家庭層面，“代際數字鴻溝\"和繁重的工作及照護壓力，使家庭成員“有心無力”。一位受訪者表示，“兒子兒媳們一早就要出去上班，晚上很晚才回到家。下班回來還要照顧家庭，他們幾乎沒有時間和精力教怎樣使用”。在社區層面，村干部、網格員等基層人員也缺乏專業培訓，面對殘疾人的求助時常“自己也搞不懂”。調查顯示，有 80.75% 的農村戶籍殘疾人在數字化公共服務方面求助于家人、親屬或者村干部、網格員時，他們“總是能解決\"或“大部分時候能解決”。這一數據看似樂觀，但恰恰揭示了問題的核心：殘疾人的數字支持需求極其旺盛，而滿足這些需求的主體高度依賴不穩定的非正式社會關系，這反證了正式的、制度化的、專業化的支持網絡存在系統性缺位。這與當前社區慈善面臨的“資源依賴、主體缺位、效能弱化\"等困境高度一致[25]。

這反映了社區能力構建機制的設計局限。現有支持模式的重心傾向于依賴正式的政府服務供給。在這種視角下，包括殘疾人自身、其家庭、鄰里等社區成員的角色，在服務體系中往往被定位為被動的求助者或照料者，而他們作為潛在的、主動的“支持者\"和“共建者\"的巨大潛力未被充分看見和調動。采用“共同設計”的方法，會著力發掘和激活社區內生的資源與能力，與社區成員一起識別出誰是社區里的“數字達人”，誰是熱心腸的“組織者”，誰最了解村里殘疾人的情況，并與這些人共同設計一個有激勵、有支持的互助網絡，將這些分散的、個人的善意和能力，整合成一個系統性的、可持續的社區支持體系。

五、構建以“共同設計”為核心的多層級協同治理體系

基于前文的剖析，本文旨在提出一個系統性、可操作的行動框架。該框架的核心是將“共同設計”的理念轉化為具體的治理實踐。然而，單純強調基層的“共同設計”容易陷人執行層面的碎片化，缺乏頂層制度保障和中層組織承接，難以形成規模化、可持續的效應。正如我國精準扶貧工作的成功經驗所示，一項宏大的社會工程必須建立在清晰的多層級治理架構之上，實現從中央到地方的有效聯動。因此，本文借鑒國家重大戰略的實施邏輯，構建基于“制度一組織一要素”的多層級協同治理模型的行動框架，旨在推動農村殘疾人數字化公共服務實現范式轉型。表1對比了當前的技術驅動模型與本文倡導的“共同設計\"模型在核心維度上的差異。

表1數字化公共服務供給范式的比較分析

（一）頂層設計：中央層面的制度供給與平臺構建

中央政府作為“制度\"的供給者，其核心職責是進行頂層設計，為全國范圍內的殘疾人數字化幫扶工作提供統一的制度框架、政策保障、技術標準和統籌規劃。

1.閉環制度設計與關鍵制度創新

本階段的核心目標是構建一個動態對話機制，將農村殘疾人從被動的服務接受者，轉變為主動的需求表達者和議程設置的參與者。當前對農村殘疾人的服務管理，在很大程度上仍是一種靜態的、自上而下的檔案管理模式。其主要不足在于：信息的單向度與滯后性。信息多為一次性、填表式采集，即使每年系統信息有更新要求，但農村基層負責殘疾人工作的人員其他任務繁多，對殘疾人需求了解不足或不能及時在系統中更新，難以反映農村殘疾人的動態需求。需求的標準化與窄化。制式化的表格和申請流程，迫使用戶將自身復雜的、非標準的“生活困難”填進預設的“服務類目\"中，不少真實而迫切的需求因此被過濾和忽視。參與不足。在這種模式下，農村殘疾人缺乏有效、持續的渠道來表達訴求、反饋體驗，其“生活經驗\"在服務系統中沒有得到應有的體現。當然，必須看到這是一種對主流模式的刻畫。隨著鄉村振興與數字治理的深化，部分地區已開始探索將“靜態檔案”與動態服務相結合，嘗試引人社會力量提供個性化支持。這些寶貴的探索雖然覆蓋面有限，但清晰地指明了從“管理\"到\"服務”從“被動\"到“主動”的改革方向，本文的框架正是基于對這些趨勢的提煉與系統化。

在此背景下，亟須中央層面主導構建一個自下而上反饋與自上而下響應相結合的閉環制度體系，以實現數字化公共服務體系的動態調節與精準供給。其關鍵在于兩大制度創新：一是“微心愿\"服務制度。借鑒精準扶貧工作中的成功實踐，將“微心愿\"模式制度化、全國化。這不僅是解決殘疾人短期、零散需求的渠道，更是一個常態化的、自下而上的需求表達和數據采集機制。殘疾人通過數字平臺提交的“微心愿”，將成為各級政府精準識別需求、動態調整服務、科學制定政策的第一手數據來源。二是“殘疾人發展檔案\"制度。推動建立覆蓋全國、一人一檔、動態更新的“殘疾人發展檔案”。這套檔案系統將超越傳統的靜態戶籍信息，整合民政、衛健、人社、教育、殘聯等多部門數據，形成殘疾人全生命周期的“精準畫像”。這與中國殘聯在“十四五\"期間完善升級殘疾人大數據平臺，形成“一套表”的規劃高度契合[26]。該檔案將為實現從“人找服務\"到“服務找人\"的模式轉變提供數據基礎。

2.構建統一幫扶數字平臺與專項APP

為承接頂層制度設計并實現多層級協同治理的有效運行，可從中央層面主導構建統一的數字化基礎設施。一方面，構建國家級統一幫扶數字平臺，即依據《全國一體化政務大數據體系建設指南》的精神，由國家層面統籌建立全國統一的殘疾人幫扶數字平臺。該平臺作為數據中樞，整合“發展檔案\"與“微心愿\"系統，打通各部門數據壁壘，為全國提供統一的數據服務和管理后臺。另一方面，構建由中國殘聯主導的專項助殘APP。中國殘疾人聯合會作為代表、服務和管理殘疾人事業的法定組織，是開發和運營全國性專項助殘APP最適宜的主體。這款APP應區別于功能龐雜的綜合性政務APP，專注于殘疾人的特定需求。其設計可借鑒上海“隨申辦\"等優秀政務APP的經驗，具備以下特點：一是場景化服務，其圍繞“我要康復\"“我要就業\"“我要出行\"等殘疾人生活場景組織功能，而非羅列政府部門條線。二是無障礙核心化，它將語音讀屏、大字體、簡化交互等無障礙設計作為APP的底層架構，而非附加功能。根據《中華人民共和國無障礙環境建設法》，政務服務平臺、公共服務平臺應當符合無障礙標準。三是“微心愿”便捷入口，該平臺提供極其簡化的“微心愿\"提交通道，如支持語音輸入、圖片上傳的微信小程序接口，確保不同能力的用戶都能輕松使用。

（二）中層樞紐：省市及區縣的組織承接與機制創新

省、市、縣三級政府是連接頂層制度與基層落實的“組織\"樞紐，負責將國家戰略轉化為地方行動，并進行關鍵的機制創新。

1.省市統籌與縣級落實

省市級政府主要扮演承上啟下的角色，負責將中央的政策和平臺規范與本地區實際情況相結合，進行資源配置和監督指導。而區縣級政府則是“一線指揮部”，是政策落地的關鍵執行單元，其職責包括管理本地的數字平臺接口，確保醫院康復記錄、學校特殊教育情況等基層數據的有效采集與上傳，并直接負責本地社會支持網絡的組織與管理工作。

2.“數字化公共服務殘疾人咨詢委員會”的制度化嵌入

為實現殘疾人真正的“共同決策”，有必要建立具有實質影響力的制度化參與機制。普通咨詢委員常因缺乏常態化參與渠道而難以影響決策，因此需通過制度化設計，將其納入公共決策的關鍵環節。

（1）數字化公共服務殘疾人咨詢委員會的組織架構

在組織架構上，可構建\"國家一省一市一縣（區）”四級聯動體系。國家層面，在全國人大社會建設委員會或全國政協社會和法制委員會框架下，設立“數字化公共服務殘疾人咨詢委員會”，參考國家重大戰略領域專家咨詢機制的運作模式，作為專項咨詢機構提供專業意見。相應地，在縣（市、區）級，也應在地方人大或政協框架內設立對應的常設性咨詢委員會，形成上下聯動的組織體系。委員會成員應以殘疾人用戶及其代表為主體，輔以技術專家、政府官員等。

（2）委員會的權力邊界與職能

委員會的核心職能是通過制度化渠道參與決策過程，其核心任務包括：一是前置審查，即由政府出資開展的數字化服務或重大功能升級，在立項和開發階段須提交同級咨詢委員會審查，其關于可及性、包容性的意見應作為項目審批的重要參考，未經審查或未采納合理意見的項目需作出說明。二是常態化評估，即定期對現有核心數字公共服務平臺進行用戶體驗評估，評估報告應向社會公開，并作為相關部門績效考核的參考。三是議題設定，即分析來自“共同發現”系統中的高頻、共性問題，將其轉化為正式的政策或服務改進議案，提交給政府決策層。四是監督反饋，即監督各項改進措施的落實情況，并向用戶社群進行反饋。

通過設立咨詢委員會，用戶的聲音不再是飄浮在空中的“民意”，而是轉化為可操作、有分量的制度性話語權，是對當前技術驅動決策模式的重要修正與補充。

（三）基層善治：村社層面的要素匹配與社會參與

基層是所有政策和服務的最終落腳點，是各項“要素\"實現精準匹配的場域。

1.村集體的雙重代理角色與構建社會幫扶網絡

在推動農村殘疾人數字服務可及性的過程中，村（社區）委員會及基層黨組織扮演著“雙重代理人\"的角色：一方面，他們是自上而下政策的\"最后一公里\"執行者;另一方面，他們是自下而上民情民意的“第一道崗哨”，負責協助殘疾人使用助殘APP，提交“微心愿”，更新“發展檔案”。這種模式有效結合了“大數據”的宏觀洞察與“鐵腳板\"的微觀觸達。

然而，僅靠基層干部無法應對大量個性化的支持需求，非正式的家庭支持網絡也不可持續。此外，當前針對弱勢群體的數字技能提升培訓，普遍是一種集中式的、一次性的“產品供給\"模式。這種模式存在的不足有：一是脫離情境。在會議室、教室中進行的標準化教學，與殘疾人在家中、在日常生活中遇到的具體操作情境（如復雜的APP界面、緊急的掛號需求）嚴重脫節。二是忽視差異。它難以回應不同殘疾類別、不同年齡、不同認知水平用戶的個性化學習節奏與特殊需求。三是信任與陪伴不足。對于用戶而言，冷冰冰的技術教學遠不如一個值得信賴的、有耐心的“身邊人\"手把手的“陪伴式”指導來得有效。

因此，必須改變供給側思維，構建一個制度化的扎根于社區、可持續、有溫度的在地化支持網絡，其核心是培養一支“嵌人式數字支持人”，或稱“數字助殘志愿者”隊伍。通過建立規范的招募、培訓以及服務時長認證、公益崗位補貼等激勵機制，推動志愿服務由零散走向系統，由偶發走向常態，形成一支有組織、有保障、可持續的基層支持力量，有效克服傳統社區慈善的短板。

2.培育“嵌入式數字支持人”網絡的實施路徑

（1）“嵌人式數字支持人”的招募與賦能

由村（社區）黨組織或殘疾人協會牽頭，在本地招募一批“嵌入式數字支持人”。其來源可以多元化，包括有一定文化水平和熱情的農村青年、村“兩委\"干部、鄉村教師、村醫，作為重要補充力量的返鄉青年、大學生志愿者，被吸納進公益性崗位的社區居民和熱心黨員，特別是響應“雙報到”機制的在職黨員。對他們進行專門的培訓，內容不僅包括數字技能，更重要的是溝通技巧、同理心以及“共同設計”的核心理念與方法，讓他們從單純的“技術幫手\"轉變為“能力教練\"和\"共創伙伴”

（2）陪伴式、任務驅動的服務模式

數字支持人與若干名有需求的農村殘疾人建立“一對一\"或“一對多\"的結對關系。其服務嵌人在日常生活場景中：當殘疾人需要在線掛號時，數字支持人可以上門或通過視頻電話，一步步引導其完成操作，而非僅僅告知流程。當殘疾人對某個政務APP感到困惑時，數字支持人可以坐下來一起研究，共同找出問題所在，并幫助其將困難反饋給系統開發者。這種“陪伴式”的支持，不僅解決了眼前的操作問題，更重要的是在實踐中逐步建立起殘疾人用戶的信心和能力。

為應對農村地區居住分散、網絡條件不一等現實挑戰，服務模式必須靈活且有清晰邊界：

一是成本控制。推廣“集中服務日\"制度，數字支持人可定期在村委會等公共場所提供集中指導，降低上門成本。對于居住偏遠者，則優先采用電話、微信等遠程方式，僅在必要時上門。

二是適應弱網絡。提前下載好教學資料、APP安裝包，多采用離線操作演示和圖文指導，減少對實時穩定網絡的高度依賴。

三是明確服務邊界。在結對之初，就通過服務協議明確數字支持人的職責是“圍繞數字化使用的能力輔導”，對于超出數字技能范圍的實際困難，數字支持人的責任是幫助其通過正確的渠道，如向村委報告、使用助殘APP求助，進行反映，而非大包大攬，確保服務聚焦于“賦能\"核心目標。

（3）建立激勵系統促進支持網絡可持續性發展

為確保該機制能夠長期有效運行，必須建立一套正向激勵體系。可以通過設立“村級數字治理積分制”推動數字支持人與其服務績效掛鉤；也可以將數字支持人的服務時長和質量計入官方的志愿服務認證體系，作為評優評先、公益崗位考核的重要依據。對于參與的在職黨員，其服務成效應納入其所在單位的黨建考核。通過這種方式，將個體的善意轉化為制度化的、有價值承認的社會行動，從而保證支持網絡的穩定與活力。這一模式根植于中國強大的基層社會動員傳統，如社區網格化管理和黨員聯系群眾機制，具有極強的本土適應性和可推廣性。

3.制度耦合、組織聯動、要素匹配的閉環

在殘疾人數字化公共服務體系的深化建設中，制度耦合、組織聯動與要素匹配三者協同運作，共同構筑了一個自上而下與自下而上互動融合的多層級治理閉環。這一閉環體系不僅強化了政策執行的系統性和協同性，也顯著提升了服務響應的精準性與有效性。首先，從制度層面看，由中央政府提出的頂層制度設計與基層實踐中發展出的社會支持機制實現了高度耦合。前者提供價值導向與制度框架，后者則以嵌入方式推動制度落地與情境適應，從而避免了“上熱下冷”或制度懸空的風險，確保政策實施具備現實根基與可操作路徑。

其次，在組織層面，中央、省、市、區縣、鎮街、村社六級行政與服務體系實現了縱向貫通與職能分工的有機聯動。全國統一平臺匯集殘疾人個體的數字化需求信息，并根據服務內容和空間位置進行智能派單，精準分發至縣級責任部門，再由鎮街工作人員協同村社層級的“數字支持人”或志愿者隊伍予以線下響應。各級組織間權責清晰、流程閉環，有效避免了傳統服務中“上送下轉”過程中的信息衰減與資源錯配問題，實現了治理鏈條的順暢銜接與高效運行。

最后，在要素配置維度，該治理模式依托數字化平臺實現了多元要素的精準識別與高效匹配。殘疾人的個體需求作為“第一要素”，通過APP等數字化工具被實時采集、動態更新，并與政府提供的公共服務資源、社會組織的專業力量、社區志愿者的人力支持等多種要素進行智能整合與有效對接，形成從需求識別、資源調配到服務執行的全鏈條治理流程。這種以需求為導向、數據為支撐的要素匹配機制，突破了以往碎片化、靜態式的資源供給模式，使殘疾人數字化公共服務體系從應急式、補缺式的“治標\"走向系統性、預防性、發展性的“治本\"路徑。

六、結論與展望

農村殘疾人在數字化公共服務體系中的可及性水平，不僅是衡量技術進步的標尺，更是檢驗社會公平正義的試金石。本文通過對珠三角這一中國數字治理先行區的實證調查，并引入“共同設計”的理論框架，系統論證了當前問題的癥結所在。研究發現，即便在資源相對充裕、政策較為健全的地區，農村殘疾人依然面臨接入、使用等方面的結構性障礙。這表明，這些障礙并非偶然的技術疏漏或局部的執行偏差，而是源于一種自上而下的技術驅動式服務供給范式在應對特殊群體需求時存在的局限性。

本文的核心論點是，要真正彌合這一深刻的數字鴻溝，有必要進行一場徹底的范式革命：從“為我設計\"轉向“與我共設”，從技術賦能轉向參與式共創。為此，本文構建了一個基于“制度一組織一要素”邏輯的、從中央到基層的多層級協同治理新范式。它通過在中央層面進行“微心愿”與“發展檔案”制度等頂層制度設計和統一平臺構建，在中層（省、市、縣）進行組織承接和機制創新，在基層進行要素匹配和社會參與，形成了一個權責清晰、上下聯動、閉環運行的治理體系。這一框架的意義在于，它試圖將政府的“包辦”責任，轉變為一種“多元協同”的平臺搭建者和賦能者角色，從而構建一個更具韌性、更富溫情、更可持續的數字服務新生態。

需要強調的是，本文提出的行動框架并非意圖構建一個無所不包的“保姆式”服務體系，而是旨在通過重塑服務關系來激發殘疾人個體的能動性與社區的內生支持能力。

殘疾人所面臨的困境，是整個社會所有邊緣化群體在數字化轉型中所遇挑戰的一個縮影。因此，本文提出的協同治理框架，在理念與操作層面上，對于解決老年人、文化程度較低者、低收入人群等其他在數字時代面臨相似困境的“數字弱勢”群體的融人問題，同樣具有借鑒與推廣價值。歸根結底，本文所倡導的是構建一種數字治理的新社會契約，在這個契約中，技術不再是單向施加于公民的治理工具，而是政府與公眾之間進行持續對話、協作與價值共創的媒介。

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作者簡介：涂斌，廣東外語外貿大學社會與公共管理學院教授。李桂珍，廣東外語外貿大學社會與公共管理學院碩士研究生。

責任編輯：盧小文