建筑遺產保護的發展權轉移：國際經驗與本土探索

【中圖分類號】F301.1 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.04.008

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

引言

建筑遺產既是兼具社會、經濟、文化、藝術等多重價值的活態遺產，也是與人居環境關聯最密切的遺產類型[I]。現有研究表明，保護建筑遺產不僅能留存人類文明的印記，還能有效推動城市人居環境提質和產業創新能力升級[2]。然而，在建筑遺產保護領域的規劃建設實踐中，如何平衡遺產保護與城市發展的訴求，以及如何解決相關主體的利益協調等問題，仍是亟待突破的難點。為推動建筑遺產動態保護和有機更新轉型，目前部分國家已引人“土地發展權”的概念（LandDevelopmentRight，又譯為“土地開發權”，以下簡稱“發展權”），并逐步探索發展權轉移（TransferofDevelopment Rights，簡稱TDR）等政策工具的應用，從而吸引更多市場力量和社會力量參與到建筑遺產的保護當中[3]。

在我國，雖然相關的土地法律規范中并未明確使用“土地發展權\"的表述，但其內涵和權能已在相關法律法規中有所體現。例如，《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律法規規定了土地開發、利用、經營等發展權的具體權能；《中華人民共和國民法典》對建設用地使用權、宅基地使用權等關系到土地發展權的權能也作了詳細界定。在此基礎上，發展權轉移作為協調縱向府際關系與平衡橫向“政府一社會一市場\"關系的重要治理手段，已在地方實踐中廣泛運用于城市更新、耕地保護、生態補償等領域[4。然而，回顧既有文獻可以發現，我國的發展權轉移研究主要集中在面向耕地保護、生態補償的自然資源管理領域，而建筑遺產保護（包含在城市土地管理）領域中的探索與應用相對較少（圖1）。事實上，發展權轉移實踐的誕生與建筑遺產保護有著深厚的歷史淵源，在日益強調“加強歷史文化保護傳承\"的存量更新時代，源自西方國家的發展權轉移經驗或許也可為本土實踐提供一定啟發。因此，有必要借鑒國際經驗，系統梳理在建筑遺產保護領域發展權轉移的特點和應用模式，深入分析其在本土實踐中面臨的適用問題，并提出適合我國國情策略建議，推動建筑遺產保護的發展權轉移機制在我國更好的實施。

一、發展權以及發展權轉移的內涵

（一）發展權的概念與權源類型

發展權本義是指土地所有權人或使用權人在其持有土地上進行開發建設的權利。在現實實踐中，主要表現為因再開發需要，權利人突破原土地利用形式、變更功能用途或提升空間容量的權利。發展權制度起源于英國。早期的英國社會，公權力尚未完全介人土地用途管制，發展權天然依附于土地所有權，歸屬于土地所有者；1947年，英國頒布實施的《城鄉規劃法》首次將發展權的概念制度化。該法規定：“未來英國境內所有私有土地的發展權統一收歸國有且由國家單獨處分”，并規定此后個人若想改變土地的使用方式，則必須事先取得規劃部門的行政許可[5。隨著土地立體開發需求激增，外部性問題凸顯，英國政府開始對土地利用進行直接行政管制，現代土地發展權的概念由此誕生[。

圖1“發展權轉移\"在國內研究的關鍵詞共現網絡

注：以“發展權轉移”與“開發權轉移”為主題詞在中國學術期刊全文數據庫（CNKI）中進行檢索，共得到文獻203篇。

當前，不同國家對發展權來源的認識存在差異，主要有兩種觀點：一種認為發展權源于公民財產權利，具有私權屬性;另一種認為發展權源于國家領土主權及規劃管制權，體現公權屬性（圖2）。前者以英國、美國等實行土地私有制的國家為代表，將發展權視為從土地權利束中分離出來的一項財產權利①；后者則以中國等實施土地公有制的國家為代表。盡管基于不同的歷史背景和法律實踐，這兩種觀點并非截然對立，在實際操作中也往往相互補充、有所平衡。

我國學術界普遍認為，土地發展權源于國家領土主權，是一種由國家統一初始配置，可通過法律賦權機制進行再配置，并主要由土地開發二級市場來實現的權利類型7]。

（二）發展權轉移的制度基礎與應用領域

發展權轉移最早應用于建筑遺產保護領域，其產生邏輯是：由于城市老舊城區的地塊增容需求與建筑遺產的價值顯化常常發生在同一時空環境中，一方面，為獲得更大的城市發展空間，需要提高地塊開發容量，而這往往需要先行拆除清退老舊建筑；另一方面，為保護（連片或單幢）建筑遺產的原真性、完整性，又需要維持周邊環境現狀，甚至降低空間容量。因此，開發與保護兩種價值取向之間的沖突在所難免。建筑遺產保護本質上是一種公共服務行為。然而，市場主體和公民個人通常缺乏主動參與建筑遺產保護的激勵機制，這容易導致集體行動的困境。因此，代表公共利益的行政主體需要思考如何將建筑遺產所在區域的空間開發需求合理轉移和分離，以及如何通過有效利用市場資源來減輕公共財政的投人負擔。在此背景下，發展權轉移工具應運而生。

圖2發展權權源類型簡譜

圖片來源：作者自繪

20世紀60年代，美國在借鑒英國經驗的基礎上，率先探索運用發展權轉移。起初，紐約、芝加哥、舊金山等地為實現遺產保護、精明增長及公共設施配建等目標，推行收緊分區管制（downzoning）。然而，這一舉措導致部分私人不動產的價值出現非自然貶損。為彌補這一缺陷，地方政府創設了發展權轉移工具作為修正機制，即將發展權從限制開發地塊（發送區）轉移到鼓勵開發地（接收區），利用市場力量保護資源并促進城市或區域發展8。1978年，美國聯邦最高法院在“佩恩中央運輸公司訴紐約市”一案中裁定，紐約市頒布的《地標保護法》及其對紐約中央車站的保護措施是合憲的。此后，發展權轉移作為政策工具在美國得到廣泛推廣。截至2007年，美國已有33個州、181塊土地運用過發展權轉移[9]。與此同時，我國一些地方政府也采取了實質上屬于發展權轉移的措施，例如福建省實施的“江河下游補償上游\"機制②，這些舉措促進了區域協調發展，提升了地方經濟整體效率。

綜上所述，發展權轉移可用于遺產保護、精明增長、耕地保護和生態補償等多個領域，無論是在土地私有制國家還是土地公有制國家，發展權轉移都具有相應的制度基礎。其本質是通過市場化手段解決因空間管制而產生的利益失衡問題。從現有實踐來看，在市場化程度較高的國家，特別是“土地開發一遺產保護”矛盾較為突出的城市，發展權轉移的應用更為廣泛且成熟。然而，這一應用實踐也伴隨著爭議。由于不同群體對特定資源價值的理解和認識存在偏差，發展權的經濟價值難以評估量化，土地所有權人容易對發展權的限制和轉移行為產生抵觸情緒[0]。總的來說，在建筑遺產保護領域，發展權轉移的應用既具優勢也存在風險，其機制設計需要緊密結合當地市場需求和社會規范。

二、發展權轉移在建筑遺產保護領域的應用特點與應用模式

在建筑遺產保護領域，發展權轉移的應用與城市規劃管理和城市設計控制密切相關。結合現有國際經驗，梳理分析發展權轉移機制在建筑遺產保護領域的應用特點和模式，可為我國城市存量發展階段的建筑遺產保護工作提供借鑒。

（一）工具應用的基本特點

1.保護目標：需求層次較高

建筑遺產是地方文化身份的象征，是“鄉愁”和歷史記憶的載體。從更深遠層面來看，建筑遺產還是促進城鄉建成環境可持續發展的一種稀缺資源[11]。從歷史發展的一般規律來看，只有社會經濟發展到一定階段，建筑遺產保護任務才會被納入行政議程。根據馬斯洛（Abra-hamH.Maslow）的需求層次理論，建筑遺產保護所體現的價值和效益大致可對應人類需求的“尊重”（次高級）和“自我實現\"（最高級）。與耕地保護、生態補償等主要滿足生理性和安全性需求的領域相比，建筑遺產保護面向的是更高層次的精神和文化需求。由于其效益難以直觀量化為社會福祉和經濟收益，建筑遺產保護在實踐中可能面臨公眾的理解和支持不足等問題。

2.操作對象：產權主體多元分散

在國際經驗中，耕地、生態的保護及補償通常由國家或地方政府主導完成。由于耕地空間、生態空間通常涵蓋面積較大，所涉及的利益主體相對較少且集中，發展權轉移機制的實施程序表現為：若有明確的產權主體，則為“受損方土地產權人一政府（協調者）一獲益方土地產權人”；若無明確的產權主體，則由政府代表行使公共利益，通過區域間指標交易來實現[12]。在耕地、生態的保護領域中，發展權轉移的操作程序相對簡單，因此更易取得成功。相較之下，在建筑遺產保護中（尤其是城市土地上的建筑遺產群），實施發展權轉移機制就需要綜合考慮原土地產權人、開發商、政府等主體以及發送區（sendingarea）與接收區（receivingarea）之間的關系，涉及更多的產權主體和更復雜的利益關系（表1）。

3.實施過程：開發與管制矛盾突出

發展權轉移機制在建筑遺產保護領域中的應用主要有兩種代表性情景：第一種是因城市再開發（成片開發）的需要，為保護開發片區中零星遺存的建筑遺產，將其所在地塊內未使用的容積率轉移至附近地區或接收區；第二種是為保護建筑遺產富集區域的整體環境，例如歷史城區或歷史街區，城市規劃通過對建筑形體進行管制并將未使用的容積率等轉移至接收區，從而達到完整保護傳統風貌格局的目的。但無論在哪種情景下，發展權轉移均會面臨“開發一管制\"的矛盾，這是因為建筑遺產密集區通常位于城市中心區，影子地價高、潛在收益大，空間增容需求迫切。與郊外區域相比，城市中心區實施發展權轉移不可避免地產生更高的機會成本。

（二）工具應用的典型模式

1.政府主導模式

這一模式的實踐代表是英國。1947年《城鄉規劃法》明確指出，尚未開發的土地實行土地發展權國有化。任何土地開發活動必須符合規劃許可條件，由此保證在初始環節將預期獲得的土地增值收益盡可能收歸公有。若要獲得轉移發展權的權利，土地所有權人必須向國家繳納土地開發稅（developmentlandtax）。在建筑遺產保護的情境中，應用發展權轉移時，需要將被保護地區（發送區）的發展權轉移至其他接收區，并強調依托城市規劃工具和公私部門協議（public-privateagreements）的協同運作。例如，在倫敦國王十字車站更新案例中，為兼顧“交通優化\"和“人文復興”兩大發展目標，倫敦市政府對國王十字車站所在街區實施開發容量限制，并將鐵路沿線土地的發展權賦予開發主體歐陸鐵路公司，以補償其因車站及周邊地區開發限制而損失的收益[13]。這一轉移過程由倫敦政府統一調控配置，不涉及開發主體和其他產權主體的交易。

2.市場主導模式

美國是這一模式的典型代表，其絕大多數社會生產資料，包括土地在內，屬于私人所有。與政府主導模式不同，這一模式中發展權的“私有財產權利\"屬性更為明確。一旦私人所持有的物業被列為歷史街區地標建筑（landmarkbuildingwithinhistoricdistrict）并受到區劃管制，其未使用的發展權便可以進人市場進行交易，而政府在此過程中僅起到設立規則和牽線搭橋的作用。基于此，美國設計了三種發展權轉移方式（圖3）：一是同一產權主體在不同物業之間的內部轉移；二是不同產權主體之間的就近轉移，多為自愿性；三是不同產權主體之間的跨區域轉移，多為強制性[14]。隨著工具實踐的成熟和交易規模的擴大，美國一些地方開始設立發展權銀行，以規范市場秩序并提供收儲、抵押、估值等服務[15]。這一模式的經驗被許多國家借鑒。

表1發展權轉移機制在不同應用領域的對比

3.公私共有模式

法國是這一模式的實踐代表，其發展權配置原則為“公私共有”。具體而言，法國通過設定法定密度（容積率）限額的方式管理開發權利，低于法定密度限額的部分由產權主體自由行使開發權，而超出限額部分的發展權收歸國有。但產權主體（或開發方）仍可通過購買的方式重新獲得超出限額部分的發展權。在這種模式下，因空間管制導致的不動產價值減損無須進行補償。若是因建筑遺產保護而導致不動產所有權人未能充分使用限額內的容積率，可將附著于不動產之上的發展權轉移至相鄰土地或者建筑上（圖4），并可與“土地優先購買權制度”機制配合使用[1。該模式最大程度兼顧了地方財政收人和社會公平，為法國的歷史文化保護工作開辟了公私共贏的路徑。

此外，為了防范價格波動的風險，意大利、土耳其等國家還引入了“發展權購買”（PurchaseofDevelopmentRights）作為發展權轉移的輔助手段——由政府直接參與市場交易、提前購買一些敏感地區的發展權，用來保障風貌格局或其他規劃意圖的順利實現[17-18]。

方式（1）

屬于同一個產權主體的不同物業（無論距離遠近），可將已有建筑未使用的容積率轉移到新建建筑當中。

方式（2）

圖3美國發展權轉移的三種常見方式

在滿足規劃審批總體容量的條件下，相鄰的分區地塊可合并成一個新的分區地塊，未使用的發展權可以從一個地塊轉移到另一個地塊。

方式（3）

為了完整保護某片特定地區，通過法定性的規則機制將該地區（發送區）未使用的發展權轉移到預先設定的接收區。

圖片來源：根據《紐約市區劃條例》改繪

圖4法國發展權權屬界定的法定密度限額方式

圖片來源：作者自繪

三、發展權轉移的典型實踐案例分析

在我國城市土地公有制的背景下，建筑遺產保護更新工作中存在著發展權轉移需求。例如，一些建筑遺產保護領域的地方條例通過容積率轉移機制體現了發展權轉移邏輯（圖5）。下文將通過對比分析國內外發展權轉移的典型案例，探討在不同制度背景下發展權轉移的實施差異。

（一）紐約中央火車站地區保護及其推廣實踐

20世紀60年代的紐約中央火車站保護運動是美國建筑遺產發展權轉移的典型案例之一。為開辟新的收人渠道，1967年，紐約中央車站的運營公司一—賓夕法尼亞中央運輸公司計劃通過“物業上蓋”的方式提升車站地區的空間容量和經濟價值。然而，幾乎在同一時間，紐約中央火車站被紐約市地標保護委員會列為歷史地標，當地法院依據《歷史建筑保護法》駁回了運輸公司“物業上蓋”請求。

為補償這一限制所造成的產權價值損失，紐約市政府設立了發展權轉移的政策工具，即“地標轉移計劃”（TDRsfromlandmarksites）。該計劃允許地標建筑將其未使用的容積率（發展權）轉移至同一街區的相鄰地塊，但需滿足以下嚴格條件：第一，承諾資助地標建筑的維護和修復；第二確保新增建筑體量不會對周邊環境（如采光、通風）造成侵害；第三，確保新舊建筑風格統一協調；第四，接收地塊的容積率增幅（超額發展權）不得超過其基礎容積率的20%^[19] ○

然而，該計劃的實施初期就面臨了嚴峻挑戰，中央火車站的規劃容積率高達15.0，車站本身建筑體量并不大，而待轉移的發展權卻高達159000平方米[20]。這意味著相鄰可開發地塊難以承載全部可轉移的發展權，空間價值無法得到充分釋放。為解決這一困境，紐約市政府繼續在地方區劃條例中完善了發展權轉移制度，一些調整做法對后世和對其他地區的實踐產生了深遠影響。主要措施包括：一是重新界定“相鄰地塊”，將發展權的接收區范圍擴展至“一街之隔\"或“街道交叉口對角\"地塊（其后的類似實踐還開辟了單獨的遠距離“接收區”，如雅典的“歷史三角區域\"項目）。二是在后期發展中，利用容積率轉移技術保護中央火車站的建筑遺產，促進周邊地區高密度發展。1992年《紐約區劃法》修訂案中提出，在中央火車站特區的核心區范圍，取消發展權接收地塊的基礎最大容積率 20% 的上限限制（例如，麥迪遜大道383號的寫字樓建筑總面積為120700平方米，接收了來自中央火車站約26500平方米的發展權）。起初，這些措施需要確保“發送與接收地塊有產權聯系”，以提高成功率。隨著轉移數量的增多，紐約設立了“容積率銀行\"以應對多地塊、多產權、跨區域、有時間差的發展權調控難題。

圖5建筑遺產保護條例中隱含的發展權轉移邏輯

上述做法顯著提升了中央火車站發展權的經濟效益，激發了市場主體的積極性，并在其他地區得到了推廣效仿，逐漸形成了具有鮮明私有產權交易特征的\"市場主導模式”。

（二）蘇州平江路歷史文化街區保護案例

20世紀90年代，蘇州進入城市快速發展階段。為保護蘇州古城的歷史風貌，蘇州在古城四側分別拓展新城空間，最終形成了“一核四城、一體兩翼\"的空間發展結構。從城市尺度來看，這一舉措實質上是從總體規劃層面將古城受限的（一級）發展權轉移到新城，從而消解了蘇州平江路歷史文化街區的土地開發風險，其“水陸并行、河街相鄰”的傳統格局也得以保存至今。

2018年，蘇州姑蘇區國有資產監督管理委員會下屬企業計劃推動古城9座老宅的協議搬遷項目，涉及居民207戶。2019年至2025年間，古城協議搬遷項目的范圍進一步擴大至平江路周圍片區，涉及居民超過1000戶。在這一項目中，居民可申請的定銷商品房均來自一河之隔的平江新城住宅小區（非保護區）。協議搬遷項目的實施一方面是為了疏解人口，另一方面則是為了提升新城的商業價值，通過釋放和騰挪空間容量指標來實現。以2014年建成的摩爾廣場商業綜合體為例，為滿足平江新城立體擴容的需求，姑蘇區已對其所在地塊的控規指標進行了調整（容積率從1.0調整至1.5，建筑高度上限從24米調整至50米，建筑密度從 45% 調整至55% ）。從街區尺度來看，蘇州迫切需要通過城市更新來優化新舊區域之間的容量分配，而這一系列舉措可視為依托地方國資委進行的街區尺度發展權轉移運作。④

針對蘇州歷史街區、建筑遺產更新活化資金難平衡的問題，有學者呼呼地方政策采用容積率轉移機制的解決方式[21]。2025年6月1日起施行的《蘇州市城市更新條例》第四十二條提到：“城市更新項目因歷史風貌保護需要而容積率受限的，可按照規劃實行異地補償。\"③從側面反映了建筑尺度的發展權轉移仍在探索如何真正面向市場主體交易

（三）廣州港匯華庭城市更新項目

港匯華庭項目位于廣州老城的越秀區北京路，鄰近中軸線、文德南和北京路歷史文化街區（圖6）。該項目原批復總建筑面積為87078平方米，建筑高度最高為158米。由于該項目為廣州名城保護規劃范圍內的歷史審批項目，且項目位置對名城和文物保護具有重要意義，2013年8月19日，經第二屆廣州市規委會主任委員會第八次會議審議，通過建筑效果評估后，要求將該項目的建設量由87078平方米減少至71616平方米，建筑高度由158米降低至120米。同時，會議根據《城鄉規劃法》的相關規定議定，減少的建設面積按等值轉移原則，轉移至該項目開發公司的東莞莊路住宅項目建筑面積中（圖7）。根據公示的規劃批復信息，根據規劃審批結果，東莞莊路項目原地塊總計容面積為265768平方米，容積率為3.32。在接收轉移的建筑面積18828平方米后，地塊總計容建筑面積調整為284596平方米、容積率調整為3.57。港匯華庭項目和東莞莊路住宅項目的建設進展均較為順利，該項目也是廣州探索完善開發權益補償制度和文評制度的一個生動寫照[22-23]。

圖6港匯華庭項目所處的歷史地段

圖片來源：作者自繪

圖7向東莞莊路住宅項目轉移發展權的區位示意

圖片來源：作者自繪

（四）案例比較分析

在本土發展權轉移實踐中，大部分案例發生在單幢建筑（項目）之間，且缺乏統一的發展權轉移平臺，最后還是以個案方式來處理轉移項目，相比之下，依托\"發送區一接收區\"劃定的大批量發展權轉移案例僅占少數。2025年印發實施的《上海市城市更新實施辦法》曾提出類似設想，但其操作過程主要依托跨行政區的指標調控，類似于“橫向交易”，并不涉及具體產權主體之間的談判博弈，其操作過程更接近政府主導模式。

從現有實踐來看，發展權轉移在建筑遺產保護領域中的應用通常發生在早期規劃目標與時代發展需求不匹配的情況下，且往往需要經歷“行政主體牽頭一尋求共識一相關制度完善”的漸進式過程。進一步分析可以發現，本土發展權轉移實踐多為限制并轉移建筑遺產附近區域的發展權，而西方實踐則更多是直接限制并轉移建筑遺產本身的發展權。這一差別與不同制度背景下的產權屬性差異密切相關。

首先，建筑遺產保護面向公權與私權博弈前線的社會場域。在我國，由于區域協調發展戰略和國土空間規劃的實施要求，現階段發展權轉移機制的合法性主要體現在宏觀層面制度場域[24]。因此，我國在宏觀尺度的遺產保護方面更具優勢，地方政府可以通過行政許可預先配置（一級）發展權，例如建立歷史文化名城體系、塑造“新舊分離”的空間結構等。然而，在直面市場、公眾群體需求的遺產保護方面，還未形成統一的（二級）發展權轉移市場化機制（圖8）。

其次，我國相當大一部分的建筑遺產屬于國有的文物保護單位或直管公房，對于這類建筑遺產，所在地塊已有法定規劃的針對性安排（例如出臺歷史文化名錄、劃定保護區等）或受到嚴格的空間管制，其主要目的是為了更好地保護和傳承這些寶貴的文化遺產，以發揮其在歷史文化傳承、社會教育等方面的重要價值。因此，在正常情況下不存在大規模再開發需求，也無須轉移發展權。不過，對于其中確有發展需求的部分，也會在嚴格遵循相關法律法規和保護原則的前提下進行合理統籌與適度安排。

圖8不同土地制度國家發展權實踐轉移的尺度差異

圖片來源：作者自繪

最后，本土建筑遺產保護實踐更多關注的是非核心保護區、處在外圍邊緣的再開發項目。為保證建筑遺產整體風貌和諧統一，需要限制其開發容量。然而，許多建筑遺產的外部性價值往往是在規劃項目審批之后才被意識到，由此產生了發展權轉移需求。

在我國，建筑遺產保護工作的資金保障主要依賴政府專項資金，或在城市增量發展階段通過土地出讓收入來覆蓋部分保護支出。盡管一些地方的保護更新條例已提出發展權轉移、引入社會資本等市場化政策建議，但這些措施通常處于次要位置。此外，發展權轉移涉及的規劃技術體系較為復雜，操作難度較大，目前，發展權轉移主要在經濟基礎較好的城市得到實施，如上海、廣州、深圳、蘇州等地已開展相關實踐。然而，在其他經濟基礎一般的城市中，對于歷史文化價值較低或已通過常規運營實現“就地造血”的建筑遺產，強制進行發展權轉移可能會導致資源錯配。

四、延伸討論：本士實踐的運作難點與優化方向

2025年7月召開的中央城市工作會議明確指出，“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。\"①在此背景下，探索完善適合本土實際的發展權轉移工具具有重要的現實意義。尤其是在建筑遺產保護領域，借助發展權轉移可以更好地維護歷史文化街區及地段的風貌完整性和連續性，將建筑遺產資源從土地再開發的壓力中釋放出來。在借鑒西方先進經驗的基礎上，進一步討論發展權轉移機制在本土建筑遺產保護實踐中的運作難點及未來可能的優化方向。

（一）運作難點

本土實踐面臨的運作難點大致可總結為以下兩個方面：

一是配套制度和運作平臺建設相對滯后。在某種意義上，當前本土的發展權轉移實踐類似于“政府主導模式\"和\"公私共有模式\"的復合形式：以政府調控為基礎，強調市場配置資源的作用。本土實踐在嚴格的空間分區分類來維護建筑遺產、歷史街區的風貌形態方面具備優勢，而在處理市場和社會的及時性需求方面存在不足。例如，在快速城市化發展時期，一些城市習慣將新區土地出讓的高收益用于遺產保護工作的開支，忽視了建筑遺產所在地“就地創收\"的潛力。此外，我國許多城市尚未建立類似容積率銀行的職能平臺，難以應對數量龐大、涉及多主體、跨時空的發展權調配工作，這也在一定程度上影響了市場和公眾參與建筑遺產保護的積極性。

二是發展權轉移方向與土地經濟規律不一致。發展權轉移機制在耕地、生態保護領域的轉移方向基本是從郊野地區轉向城市中心區，這是因為城市中心區地價高、開發需求強，能夠通過發展權轉移獲得更多耕地和生態保護量，這符合阿隆索地租模型（Alonsomodel）所揭示的土地經濟規律。然而，在建筑遺產保護領域中，發展權轉移方向多是從城市中心區轉向外圍地價較低的郊區。例如，上海市在2015年劃定的119個風貌保護街坊均位于市中心的浦西地區，其發展權接收區基本是地價相近的本區或者相鄰地區。若無強制性措施，這些郊區通常缺乏購買發展權的經濟動機。

（二）優化方向

未來，發展權轉移在建筑遺產保護的本土實踐應用中，應遵循“公私兼顧”原則，強化其工具治理屬性。同時還需要結合空間規劃、城市更新工作來提高其操作可行性。

1.基于空間用途管制的前提，加深對發展權理論的認識。以城鎮空間用途管制為依據，將發展權概念融人各規劃環節，逐步夯實社會場域發展權轉移的法理基礎。例如，在規劃編制審批環節，設立不同的轉移獎勵規則，明確可進行發展權轉移的項目類型，規定基準容積率、跨區域轉換系數的測算方式及相關注意事項；在開發利用許可環節，健全土地捆綁開發機制，盡可能降低發展權轉移的交易成本；在監管評估環節，可借鑒國際已有的成熟經驗。例如，借鑒雅典歷史三角區域的做法，建立地籍管理系統，多渠道采集空間數據信息，通過綜合考慮自然景觀、建筑體塊特征、建筑質量、物業位置、鄰近區域的POI等要素，評估建筑遺產的物業價值和遺產地的發展潛能。依托國土空間基礎信息平臺的建設完善發展權轉移數額、價格的評估程序。

通協商，同時利用多媒體渠道向公眾科普相關政策。

2.建立發展權銀行，完善發展權轉移聯動機制。明確相關實施主體的職責，建立以“規劃部門發布規則并引導帶動、發展權銀行提供技術金融保障、開發主體落實執行”為核心的三方聯動機制。建立發展權銀行，為具體實施發展權轉移提供金融支持，實現發展權的科學估價與合理定額，降低金融市場風險，維護發展權轉移作為政策工具的嚴肅性和公正性。

4.以城市更新為契機促進效益統籌。針對在建筑遺產保護領域中實施發展權轉移的天然時空劣勢（向地租級差相反的方向轉移），更需要強調\"以繡花功夫推進城市微更新”。結合城市更新摸排工作，首先，在清晰界定產權的前提下，明確市場主體接收發展權的意愿大小，克制增配發展權的沖動，使發展權轉移工具回歸到公共利益導向的基本屬性。其次，結合城市體檢定期開展經濟效益和公共利益的量化研究工作，建立嚴密的發展權審查規則。再次，完善接收區（一般是城市新城新區）的公共服務設施、提高商業價值，消除“逆級差”的轉移阻力。最后，根據不同區域的實際需要和管制要求嘗試發展權就近轉移、內部調配、外部置換等措施。

3.從價值維護轉向價值再利用。進入存量時代，隨著土地利用類型和建成環境條件的變化，城市空間設計權利將面向全社會進行再分配。在建筑遺產保護領域，工作重點將從價值的維護轉向價值的再利用。這一轉變需要鼓勵更多市場主體和公眾參與。例如，設計院及設計人員可作為規劃部門的代理人、政策工具的講解人，與發展權轉移的相關利益主體進行溝

結語 結語

在社會環境愈加復雜多元、城市發展轉向存量提質增效為主的當下，建筑遺產保護不再是單純的修復工程行為，它已延展出更高階、更廣泛的價值維度，亟須引入新的政策工具和管理方法以更好地呼應時代發展需求。應認識到，源于“保護私有財產”原則的發展權轉移機制在我國并不具備完整的市場交易功能。因此，在借鑒國外經驗時，需充分考慮我國的制度背景和具體實踐需求，以確保其適用性和有效性。在土地公有制背景下，實施發展權轉移機制應立足我國國情，遵循“保護優先、分類施策、多元共治”的原則。而充分發揮發展權轉移機制的優勢，關鍵在于其能否與我國當前城鎮空間用途管制體系相契合。未來發展權轉移的適用可聚焦于以下三類場景：一是對于歷史文化價值突出且“保護成本高于開發收益”的地區，在地方財政緊約束的背景下，可考慮通過跨地區轉移開發指標來獲得保護資金，這符合漸進式城市微更新要求。二是對于非典型的歷史文化街區或歷史建筑，在空間管制不夠嚴格或補償機制不夠完善的情況下，可以嘗試與其他地塊進行指標置換，以激活保護動力。三是對處在建設控制區、風貌協調區的再開發項目，若當前發展意圖與原控規指標存在出入，可在充分論證之后與其他項自進行指標再調配.

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[24] 同[4]。

③ 在區位、用途、公共服務等條件改善的情況下，土地會發生“外力增值”（非因土地產權主體直接勞動而獲得的增值）。這種由社會性投資而產生的外部性價值在發展權異地轉移后難以等價補償，所以一些土地產權人傾向于選擇條件高度相似的附近地區進行發展權轉移。

④ 該案例的所有數據均從蘇州政府官方網站整理獲取。⑤ 《蘇州市城市更新條例》[EB/OL]，2025年5月22日，https：//www.suzhou.gov.cn/ szsrmzf/ gbdfxfg/202505/d2aelc3185a14a7b9c4668415e4bdf4d.shtml，訪問日期：2025年7月31日。

注釋：

① 英國的土地發展權雖然收歸國有，但其本質是公民讓渡給國家的財產權，而非產生于國家管制權對土地開發利用的限制。

② 福建省“江河下游補償上游”實踐的具體操作程序如下：通過省級政府統籌協調，依據流域水質達標狀況、生態保護貢獻度和上游地區生態保護成本，由主要受益的下游地區（經濟較發達地區）通過規范的財政轉移支付方式，對承擔重要水源涵養、水土保持和污染治理任務的上游地區（限制開發的生態功能區）進行資金補償。該制度以水質、水量等為核心考核指標，通過簽訂補償協議、設立專項資金、定期監測評估等程序運行。

⑥ 根據參考文獻[4]，制度場域關注央地之間的發展權配置，包括主體功能區規劃、三區三線劃定等；社會場域關注政府、市場、社會之間的發展權配置，包括詳細規劃、城市更新等。

⑦ 《中央城市工作會議在北京舉行》N]，《人民日報》2025年7月16日第01版。

作者簡介：黃龍顏，同濟大學建筑與城市規劃學院博士研究生。唐爽（通訊作者），北京工業大學建筑與城市規劃學院講師、博士后。

責任編輯：劉穎