淺談以法治思維推動基層文物科學治理

摘 要：文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是不可再生、不可替代的中華優秀文明資源。保護文物功在當代、利在千秋。隨著城市更新、鄉村振興、旅游開發等全面鋪開，文物保護面臨諸多挑戰。文章結合蕪湖市文物保護工作，分析新修訂的《中華人民共和國文物保護法》在基層的實踐應用，揭示法治思維對基層文物科學治理的重要影響，探討文物領域治理體系和治理能力現代化的蕪湖路徑。

關鍵詞：法治思維；基層文物治理；文物保護法；蕪湖市

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2025.16.036

1 法治思維在文物保護工作中的重要性

1.1 提供制度保障

新修訂的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）自2025年3月1日起施行，此次修訂應時代之變、劃責任經緯、強執法利刃、聚社會之智，為文物保護工作提供了重要的制度保障和規范指引。法治思維強調法律的權威性和規范性。新修訂的《文物保護法》采用“概括式定義+列舉式限定”的立法方式，首次對“文物”給出定義，增加了6項基本制度、8項保護要求、7項禁止性規定和8項公布要求，調整了2項行政許可和部分概念表述，明確文物違法“雙罰制”原則，加大處罰力度，確立文物保護檢察公益訴訟制度等①，以最嚴密法治加強文物保護。

1.2 規范保護行為

在文物保護工作中存在著各種不規范行為，如文物調查普查不及時、部分基層單位擅自拆除古老建筑、考古前置履行不到位、系統性保護不足等，這些行為嚴重損害了文物的價值、危及文物安全。法治思維強調依法全鏈條規范文物保護、管理、研究、利用等工作。法律明確規定“先考古、后出讓”“先調查、后建設”，明確要求縣級以上人民政府及其文物行政部門應當加強文物普查和專項調查，明確要求文物修繕必須遵守“不改變文物原狀和最小干預”原則。

1.3 加強執法監督

執法監督是確保文物保護法律法規有效實施的關鍵環節。法治思維強調公正嚴格執法，嚴厲懲處文物違法行為，進一步強化文物保護的國家意志。加快構建國家文物督察制度，推動文物系統性保護和統一監管。地方各級文物行政部門依法對文物保護單位、未定級不可移動文物開展安全、執法巡查和監督管理，對發現的違法行為及時進行查處；司法機關依法追究文物犯罪行為人的法律責任，形成有力的法律威懾。

1.4 增強公眾意識

公眾的參與和支持是文物保護工作的重要基礎。法治思維通過加強文物保護法律法規的宣傳教育，增強公眾的文物保護意識和法律意識，引導公眾自覺遵守法律法規、積極參與文物保護工作。通過開展文物保護宣傳活動、舉辦文物保護知識講座等形式，推動文物保護普法宣傳進企業、進學校、進社區、進農村等，向公眾普及文物保護法律法規和文物保護知識，增強公眾對文物保護工作的認同感和責任感。

法治思維將對基層文物治理產生深遠的影響。在保護理念上，更加注重預防性保護和文物有效利用，要求基層文物部門從被動保護向主動保護轉變，從單純的文物保管向文物價值挖掘和利用轉變。在保護方式上，強調多部門協同合作和社會力量參與，要求基層文物部門加強與相關部門的溝通協調，共同推進文物保護，同時積極引導社會力量參與文物保護，形成全社會共同保護文物的良好氛圍。在執法監管上，賦予基層文物部門更多的執法權限，加大了對文物違法行為的處罰力度，要求基層文物部門加強執法隊伍建設，提高執法能力和水平，嚴格履行監管職責。

2 蕪湖市文物保護工作現狀及面臨的挑戰

2.1 文物資源概況

蕪湖市歷史悠久、文化燦爛：人字洞遺址將歐亞大陸古人類起源推進到200多萬年前②；牯牛山城址、楚王城遺址、蕪湖古城，城市營建翹楚江南；大工山—鳳凰山銅礦遺址、繁昌窯遺址賡續著長江下游地區工業文明之火；近代開埠則為蕪湖留下了規模龐大、品類齊全、保存完好的西洋風格建筑群。據統計，蕪湖市共有不可移動文物925處，文物保護單位202處，其中國家級文物保護單位13處、省級文物保護單位32處、市級文物保護單位54處、縣級文物保護單位103處；登記文物藏品15214件（套），珍貴文物2776件（套），通過國家文物局備案的一級文物52件（套）。這些文物涵蓋了法律規定的五類物質遺存，具有很高的歷史、藝術、科學價值。

2.2 文物保護工作舉措與成效

蕪湖市以法治思維為引領，積極探索文物保護工作的新路徑、新方法，推動基層文物科學治理。建立市紅色資源保護和傳承聯席會議機制，加強對紅色資源的保護和管理，完成《皖中革命文物保護利用片區專項規劃》編制；開展第四次全國文物普查、長江流域文物資源調查、紅色資源專項調查等各類文物資源普查調查工作，摸清文物家底；完成第九批省級文物保護單位推薦申報，核定公布第六批市級文物保護單位。2022年以來，蕪湖市45個文物保護項目獲國省保資金支持，總額9825萬元。老蕪湖海關舊址整體修繕項目獲評“首屆安徽省文物保護優秀項目工程”。實施文物系統安全生產治本攻堅三年行動，公布《蕪湖市文物安全直接責任清單》，部署開展文物安全區域互查、市縣聯動巡查和系列專項行動，持之以恒抓嚴抓實文物安全“一書兩員三查四制”工作機制，推動文物博物館單位火災事故隱患動態清零。探索完善文物行政執法與公益訴訟檢察協作機制，強化文物保護機構、文物執法機構信息共享和快速響應，開展文物保護、氣象服務保障合作共建，將不可移動文物納入治安巡查范圍。完成優秀文物建筑“一房一冊”保護利用提升項目，對45處69棟文物建筑進行三維模型構建，在全省率先實現市級文物保護單位以上建筑類文物三維數字化采集全覆蓋。實施博物館孵化培育行動，三年新增6家博物館，9家單位入選安徽省類博物館名錄，繁昌區博物館獲評“國家三級博物館”。繁昌窯國家考古遺址公園建設邁上快車道。

2.3 面臨的挑戰

一是文物法治意識有待進一步增強。蕪湖市通過開展執法檢查，加大普法宣傳，推動《文物保護法》貫徹實施，取得了一定成效，但一些地方的黨員領導干部對習近平總書記關于文物工作的重要論述和指示批示精神學習不夠、領會不深，沒有牢固樹立保護文物也是政績的科學理念，部分企業和群眾對文物保護重要性認識不足，法治觀念淡薄。反映在基本建設、舊城改建、旅游開發過程中，不能堅決貫徹“保護第一”“合理利用”和“最小干預”原則，建設性破壞和過度商業化風險高。

二是依法治理體制機制有待進一步健全。蕪湖市在市文化和旅游局、縣（市、區）文化旅游體育局加掛文物局牌子，明確市縣兩級文物行政部門法定職責，初步構建了覆蓋全市的文物行政管理體制。但市、縣兩級文化遺產保護傳承工作協調機構尚未設立，部門間協作不暢；文物地方立法和制度建設總體滯后，規劃引領不足；黨委領導、政府負責、社會參與的文物依法治理體制機制尚需完善，文物部門單打獨斗，“小馬拉大車”的被動局面沒有得到根本改變，文化遺產系統性保護和統一監管任重道遠。

三是文物工作保障有待進一步夯實。根據《中央編辦關于加強文物保護和考古工作機構編制保障的通知》《安徽省委編辦關于加強文物保護和考古工作機構編制保障的實施方案》等文件要求，蕪湖市級設立文物考古研究所、南陵縣設立考古遺址公園管理處等，著力解決“事有人干、責有人負”的問題，但機構編制保障短板仍然突出。截至2025年6月，全市7個行政區僅4個完成文物保護管理機構配置，配置率57.14%。全市文物系統在編在崗專業技術人員49名，副高5名，占比10.2%；中級16名，占比32.65%；無正高級職稱專業技術人員，領軍人才稀缺。市縣兩級均未設文物保護專項資金，文物保護項目主要依靠國家和省文物保護專項資金支持。

四是基層文物執法能力有待進一步提升。2020年4月，蕪湖市完成全市文化市場綜合行政執法改革工作，將原市文物局承擔的行政職能收回市文化和旅游局，將其更名為“市文物保護中心”；同時規定市縣兩級文化市場綜合執法隊伍，統一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執法職責。南陵縣文物管理所、繁昌區文物局等縣級文物保護管理機構同步開展機構改革。改革后，全市原先的基層文物執法主體不復存在，而文化市場綜合行政執法隊伍又無法及時填補空白。雖然通過嘗試整合全市文物保護、執法、考古力量，建立文物安全與文物執法聯動機制，但效果不佳，受制于文物保護專業性要求，市縣兩級文化市場綜合行政執法隊伍在履行文物行政執法職責時常常捉襟見肘、力不從心。

3 以法治思維推動蕪湖市基層文物科學治理的實踐探索

3.1 錨定一個目標，持續優化頂層設計

新征程上，蕪湖正加快推進省域副中心城市高質量發展。省域副中心不僅要有強大的經濟實力作支撐，還要有豐厚的傳統文化來滋養。放眼我國沿江開埠城市，蕪湖是極少數與國家歷史文化名城失之交臂的城市。在蕪湖新一輪更高質量、更高效率發展周期中，如何發揮好文化為城市塑形、鑄魂功能，讓這座古今交映、中西交融的城市品牌辨識度更加彰顯？這是一道無法繞開的必答題。首先，要錨定目標。新時代的蕪湖要立足文物資源優勢，盡早啟動國家文物保護利用示范區創建，強化目標引領，以點帶面、點面協同，在政策理論、體制機制、實踐探索等層面集成創新，持續優化頂層設計，在現代文物治理體系和治理能力方面創造可復制、能推廣的典型經驗，創新探索基層文物科學治理的蕪湖路徑。其次，要提高站位。結合法律修訂，聚焦“關鍵少數”，推動將文物保護法納入領導干部應知應會國家法律清單，納入黨委（黨組）理論學習中心組學習內容，納入黨校（行政學院）教學內容和領導干部任職培訓、在職培訓課程。落實媒體公益普法制度，推動文物保護法走進直播間；利用“文化和自然遺產日”等重要節點，創新普法宣傳。最后，要健全體制。在市縣兩級黨委宣傳部門設立文化遺產保護傳承工作協調機構，統一協調黨委、政府相關部門各司其職、各負其責。持續補齊法治短板，推動修訂出臺《蕪湖市文化遺產保護傳承條例》和《蕪湖市文物建筑保護利用暫行規定》《繁昌窯國家考古遺址公園管理辦法》等地方性法規，形成文物和文化遺產系統性保護和統一監管的強大合力。

3.2 建立三個體系，夯實科學治理基礎

一是建立名錄體系。結合當前正在開展的第四次全國文物普查工作，加強相關領域文物資源普查、名錄公布的統籌指導，加快建立全市歷史建筑、工業遺產、農業文化遺產、灌溉工程遺產、地名文化遺產、老字號等行業文化遺產名錄，依法做好未定級不可移動文物認定和市縣級文物保護單位的核定公布，推進國保、省保單位遴選申報，逐步構建以不可移動文物資源為核心的歷史文化遺產保護體系。

二是建立責任體系。加強黨對文物工作的領導，落實各級政府文物保護主體責任，持續將文物工作納入市政府對各縣市區政府、開發區管委會年度目標考核，納入意識形態工作責任制巡視（察），嚴格實施文明城市創建“歷史文化遺產保護一票否決制”；按照“三管三必須”要求，嚴格文物安全相關部門監管責任，建立健全文物督察制度；公布《蕪湖市文物安全直接責任清單》，落實文物管理使用者直接責任，嚴格執行文物安全直接責任人公告公示制度。

三是建立監管體系。加快編制從市域（縣域）到單體的各級各類文物保護專項規劃，及時劃定公布文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、明確本體范圍等保護措施的制定落實，納入國土空間規劃“一張圖”監管，實現文物行政執法與治安巡查、刑事司法相銜接，推進統一監管。

3.3 提升兩項能力，推進文物基層治理

提升價值闡釋和文物安全兩項能力是新時代貫徹十六字方針和二十二字文物工作要求，推進文物基層科學治理的重要基礎③。首先要加強機構編制保障。完成鏡湖、鳩江、弋江三個行政區文物保護管理機構配置，落實編制。借鑒山西省“定向招生、免費培養、定向分配”的做法④，統籌全市編制資源，為基層文物保護管理機構輸送文物全科人才，探索人才柔性引進辦法，加快組建市縣兩級文物執法隊伍，多措并舉補充基層文物保護力量。其次是促進能力全面提升。以“大考古”思路回應時代命題，持續開展人字洞遺址、大工山—鳳凰山銅礦遺址、皖南土墩墓群、神墩頭遺址等主動性考古發掘和各類建設工程考古，探索城市建筑考古，加快考古資料整理出版，自覺將文物價值闡釋納入省域副中心城市建設大局。堅持人防、物防、工程防、管理防“四防”治本，常態化組織開展文物安全區域互查、市縣聯動巡查和系列專項行動，強化前端感知、中端整改、末端鞏固全周期文物安全監管。

3.4 聚焦“三大創新”，拓展文物治理成效

一是創新系統性保護。“秉持敬畏歷史、熱愛文化之心，堅持保護第一、合理利用和最小干預原則，推動文化遺產系統性保護和統一監管。”⑤實踐中，要持續加強縱向聯動、橫向協作，以“三名兩區”⑥和行業名錄建設管理為重點，全行業、全地域、全要素整體保護、應保盡保，探索創新以文物靜態本體保護為主向文物靜態本體保護和文化遺產環境風貌動態修復并重轉變的工作路徑⑦，切實維護好文物資源的歷史真實性、風貌完整性、文化延續性。

二是創新有效利用。讓文物活起來，是新時代基層文物科學治理題中應有之義。蕪湖要以國家和省級考古遺址公園建設為引領，推進大遺址創意展示，凝練培育特色區域文物主題游徑；回歸價值本源，強化科技賦能，推動高等級文物建筑功能延續和低級別文物建筑創新利用；緊扣基本陳列、專題展覽、臨展和社教、文創以及講解等核心業務，在場景創新、推送升級、內涵沉淀、品牌塑造等方面精益求精，致力將博物館打造成市民精神家園和城市文化會客廳。

三是創新服務發展。寓管理于賦能、惠民之中，更加注重先考古、先調查，做足儲備功夫，以文物服務經濟社會發展、造福百姓的主動作為爭取黨委政府的關心重視和全社會的理解支持，以基層文物科學治理的創新探索推動全市文物保護利用格局整體重塑，努力讓文物在省域副中心城市建設中綻放更加絢爛的時代光彩！

注釋

①《中華人民共和國文物保護法》，2024年11月8日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修訂。

②張森水，韓立剛，金昌柱，等.“繁昌人字洞舊石器遺址1998年發現的人工制品[J].人類學學報，2000（3）：169-183，253-255.

③李輝.文物保護法修改若干問題之芻議[J].中國文化遺產，2025（3）：30-37.

④楊亞鵬.山西考古學（文物全科）人才培養 讓基層文保后繼有人[EB/OL].（2023-07-22）[2025-04-20].http：//www.ncha.gov.cn/art/2023/7/22/art_722_183100.html.

⑤習近平文化思想學習綱要[M].北京：學習出版社，北京：人民出版社，2024：88.

⑥“三名”指歷史文化名城、名鎮、名村；“兩區”指地下文物埋藏區、水下文物保護區。

⑦單霽翔.中國文化遺產探索與展望[J].新建筑，2024（5）：4-7.