論黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的司法適用

內(nèi)容提要黨內(nèi)法規(guī)的司法適用并非個例，其已多層次、多方面地進入司法裁判中。對396份援引黨內(nèi)法規(guī)的行政裁判文書進行梳理發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的適用具有一定的時代性、地域性與主體特殊性。黨內(nèi)法規(guī)承擔了輔助解釋和說明行政法規(guī)范，提供背景資料作為說理參考，適當補充和細化法律、法規(guī)內(nèi)容等功能。不過，當前存在黨內(nèi)法規(guī)的司法適用邊界不明確、法官對當事人的援引主張回應(yīng)不足、黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的附帶審查不足等問題。未來，需要在實踐中進一步厘清其適用邊界、明確其說理屬性，充分回應(yīng)當事人的援引主張，同時要關(guān)注黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的附帶審查。通過將黨內(nèi)法規(guī)有機融入審判實踐，實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。

一、引言

黨內(nèi)法規(guī)不僅是管黨治黨的重要依據(jù)，也是治國理政的重要制度規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅事關(guān)黨的執(zhí)政興國，也關(guān)系到國家的長治久安與人民的幸福安康。黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)依規(guī)治黨的重要工具，對其進行有效監(jiān)督是確保其規(guī)范運行的關(guān)鍵。按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌和相協(xié)調(diào)的原則，黨內(nèi)法規(guī)體系以“ 1+4^? 為基本框架，即在《中國共產(chǎn)黨章程》（下文簡稱黨章）之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊2。隨著國家對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的日益重視，學界對其關(guān)注度也不斷攀升。多數(shù)研究重點探討了黨內(nèi)法規(guī)法源屬性及其與國家法律的關(guān)系。如有學者將黨內(nèi)法規(guī)視為“軟法\"規(guī)范\"，有學者將黨內(nèi)法規(guī)歸人國家法律體系內(nèi)，，有學者認為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當是一種獨立的規(guī)范體系3。然而要準確界定黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)及其與國家法律之間銜接是否協(xié)調(diào)，從司法視角切人研究其在法院裁判過程中的適用情況，是一條較為關(guān)鍵的路徑。

2018年，最高人民法院印發(fā)并施行《關(guān)于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導意見》，根據(jù)其第十三條規(guī)定，“與法律、司法解釋等規(guī)范性法律文件不相沖突的其他論據(jù)\"可以被法官用以論證裁判理由。在此背景下，黨內(nèi)法規(guī)進人司法裁判具有了相應(yīng)的正當性，有必要進一步對黨內(nèi)法規(guī)進入行政訴訟領(lǐng)域的途徑及其司法樣態(tài)進行探析。本文基于司法適用的視角，針對黨中央制定的211部黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟的適用情況進行實證分析，以了解黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟環(huán)節(jié)發(fā)揮的具體功能，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)進人行政訴訟可能引發(fā)的問題，并提出后續(xù)的完善路徑。

二、黨內(nèi)法規(guī)在我國行政訴訟中的適用現(xiàn)狀

學界對“黨內(nèi)法規(guī)”的定義有狹義和廣義之分。狹義的黨內(nèi)法規(guī)即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條第一款、第五條第一款確定的七種規(guī)范；廣義的黨內(nèi)法規(guī)是包括狹義的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件以及黨政聯(lián)合發(fā)文在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)體系，除了上述七種規(guī)范，還包括“批復、解釋、決議、決定、意見、通知\"等規(guī)范性文件。本文的研究對象是狹義的黨內(nèi)法規(guī)。此外，依據(jù)制定主體的不同，狹義的黨內(nèi)法規(guī)可劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。為了使研究更具針對性，本文將研究對象進一步限定為中央黨內(nèi)法規(guī)。

截至2021年6月，新中國成立后現(xiàn)行有效的211部中央黨內(nèi)法規(guī)被收錄于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》中。面對如此龐大的法規(guī)數(shù)量，為保障檢索數(shù)據(jù)的可靠性及代表性，本文依據(jù)“ 1+4^： ”的框架結(jié)構(gòu)，從黨章以及黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四類規(guī)范中，選取易與行政訴訟產(chǎn)生交集、相關(guān)案件數(shù)量較多的法規(guī)作為主要檢索關(guān)鍵詞，在\"中國裁判文書網(wǎng)\"\"北大法寶數(shù)據(jù)庫”中進行搜索，檢索范圍為“全文檢索”，檢索限制項為“案件類型：行政訴訟”，排除無關(guān)案例和重復案例。截至2024年12月31日，得到有效裁判文書437份，人工剔除無關(guān)、重復案例后，得到有效裁判文書396份。

1.黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的適用概況（1）行政裁判文書援引各類黨內(nèi)法規(guī)的頻次

在396份裁判文書中，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的不同分類，行政裁判文書援引黨內(nèi)法規(guī)的頻次也不同（見表1）。行政訴訟實踐中援引頻次較高的種類是“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”，其中《黨政機關(guān)公文處理工作條例》被援引頻次為186次。多數(shù)裁判文書依據(jù)該法規(guī)審查行政行為的合法性，即判斷行政機關(guān)作出的答復是否符合法定形式要件抑或是否存在程序瑕疵，具體原因可能是黨政機關(guān)對程序的關(guān)注程度不是很高或者工作不細致導致輕微程序瑕疵。如高某與重慶市武隆區(qū)人民政府糾紛案，法院依據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第九條第十二項規(guī)定，認定涉案的 ?1 號處理決定》由武隆區(qū)政府領(lǐng)導于2019年5月15日簽發(fā)，而其實際的成文日期為第一次請示時間，即2019年4月26日，存在程序瑕疵。但從送達回證來看，不存在先作出決定再進行審批的程序錯誤，而是工作人員工作不細致所致，法院針對此要求政府工作人員認真學習《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，嚴格按規(guī)定成文。

表1行政裁判文書援引各類黨內(nèi)法規(guī)的頻次

注：由于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)條目較多，上表只羅列被援引次數(shù)較多的黨內(nèi)法規(guī)名稱。

（2）援引黨內(nèi)法規(guī)的行政裁判文書的區(qū)域分布

從裁判文書的區(qū)域分布來看，香港、澳門、臺灣、新疆這四個地區(qū)暫未出現(xiàn)援引黨內(nèi)法規(guī)的行政裁判文書，其余30個省級行政區(qū)都有案件分布。其中，裁判文書數(shù)量較多的地區(qū)前三依次為北京、江蘇、河南。總體而言，東部地區(qū)援引黨內(nèi)法規(guī)作為行政裁判依據(jù)的文書數(shù)量達243份，占 61.37% 。由此可以看出，黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的司法適用具有一定的區(qū)域性，即與地區(qū)的政治、社會狀況乃至經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的關(guān)聯(lián)。具體而言，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)往往人口密集，這導致黨政機關(guān)會更頻繁與民眾產(chǎn)生關(guān)系，客觀上導致糾紛增多，加之這些地域的居民有較強的法律意識，傾向通過法律途徑解決糾紛，在這些因素相疊加的情況下產(chǎn)生如此區(qū)域分布。

2.適用黨內(nèi)法規(guī)的行政訴訟類型

為了進一步探析黨內(nèi)法規(guī)進人行政訴訟的途徑，筆者對396份樣本案例進行類型分析，從援引黨內(nèi)法規(guī)條文的類型以及裁判主要涉及的具體行政行為的類型兩方面展開論述。

（1）行政裁判文書援引黨內(nèi)法規(guī)的條款類型黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，其條款大致分為概念型、原則型、規(guī)范型規(guī)定三種\"。筆者以這三類條款作為分類標準，對396份樣本裁判文書進行梳理后發(fā)現(xiàn)：法院援引較多的黨內(nèi)法規(guī)條文為規(guī)范型，占比達到 58.67% ，概念型規(guī)定占比為 28.67% ，其余為原則型規(guī)定。

概念型規(guī)定指的是闡釋某一主體或職責的具體內(nèi)涵，對不明晰的相關(guān)概念進行界定的法律條款，如《公務(wù)員轉(zhuǎn)任規(guī)定》第二條第一款規(guī)定，“轉(zhuǎn)任\"是指公務(wù)員在公務(wù)員隊伍內(nèi)部不同職位之間的交流或者交流到參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）工作人員職位。

原則型規(guī)定指的是黨內(nèi)法規(guī)描述了開展活動的根本方向和行動準則，但不涉及具體措施。如《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導責任制規(guī)定》第七條：各級社會治安綜合治理委員會及其辦公室在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，認真組織各有關(guān)單位參與社會治安綜合治理工作。在陳某、周某訴鷹潭市社會治安綜合治理委員會辦公室糾紛案2中，法院援引該條款以輔佐證明，各級社會治安綜合治理委員會及其辦公室作為黨委工作部門不能成為行政訴訟被告。

規(guī)范型規(guī)定是指黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定了某一行為或者特定領(lǐng)域內(nèi)的操作性規(guī)范要求，是原則型規(guī)范的具體化。如黨章第三十一條規(guī)定了黨的基層組織成立的條件。在周某等訴寧波市海曙區(qū)洞橋鎮(zhèn)人民政府糾紛案中，法院依據(jù)該條款說明設(shè)在農(nóng)村的黨支部屬于黨的基層組織，對村黨支部書記的經(jīng)濟責任審計屬于黨務(wù)活動的范疇。在當前的法律框架下，人民法院對以黨務(wù)為調(diào)整對象的事項不予受理，針對黨內(nèi)干部的經(jīng)濟責任審計要求，不屬于行政訴訟受案范圍。因此，法院作出駁回起訴的裁定。

（2）行政裁判文書援引黨內(nèi)法規(guī)涉及的行政行為類型

行政訴訟區(qū)別于其他類型訴訟的一個特征在于法院會將行政行為是否具有合法性作為裁判的重要內(nèi)容。因此，為了更好地分析黨內(nèi)法規(guī)進人行政訴訟的現(xiàn)狀，筆者對涉及行政行為的樣本進行分類整理，剔除無關(guān)案件后發(fā)現(xiàn)，援引黨內(nèi)法規(guī)的行政訴訟案件主要為政府信息公開、行政不作為、行政復議和行政監(jiān)督案件，這四類與行政相對人的關(guān)系最為密切，因此下文將針對這四類行政案件展開論述。

① 政府信息公開。從已有的裁判文書統(tǒng)計來看，涉及政府信息公開的案件占比最大，為 48.74% ○其中援引《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的裁判文書達63份，占涉信息公開案件的 32.64% ，原因在于黨政機關(guān)聯(lián)合制定文件融合了黨內(nèi)事務(wù)和行政事務(wù)的雙重特征。作為黨的機關(guān)與行政機關(guān)共同行使國家權(quán)力的產(chǎn)物，其公共性決定了公開的必然性。但是，梳理樣本案例發(fā)現(xiàn)，大部分法院在面對涉信息公開案件時認定其屬于內(nèi)部公文，判決行政機關(guān)不予公開行為合法。例如陳某、胡某再審審查與審判監(jiān)督案件，法院認為，《關(guān)于加快推進危房治理改造工作的實施意見》的制定主體為市委辦公室，并以黨委文號下發(fā)，該黨政聯(lián)合文件屬于黨內(nèi)信息，不屬于政府信息，故駁回陳某與胡某的訴訟請求。

② 行政不作為。行政機關(guān)行政不作為的案件在實踐中占比很大，多數(shù)裁判文書中法院援引相關(guān)條文是作為審查行政行為合法性的前置環(huán)節(jié)，即先判斷是否屬于行政受案范圍，是否為行政法中的適格被告。例如偉華控股有限公司訴靈石縣人民政府其他行政行為糾紛案，法院根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第八條第十五項規(guī)定，認為政府會議紀要議定事項具有法定效力，非依法定程序不得否定之。無論是行政機關(guān)還是相對人，均應(yīng)遵照執(zhí)行。會議紀要議定的行政機關(guān)職責亦因此轉(zhuǎn)化為該行政機關(guān)的職責。故被申請人靈石縣人民政府具有上述會議紀要確定應(yīng)當履行的相應(yīng)法定職責。再審申請人請求確認被申請人不履行職責違法，并請求被申請人履行會議紀要確定的職責，屬于人民法院的受案范圍。

③ 行政復議。在行政復議類型案件中，法院援引黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)條文仍是以判斷受案范圍為主。例如石某訴山東省人民政府行政復議案\"中，法院根據(jù)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》認為，黨政領(lǐng)導干部的選拔任用不屬于行政復議、行政訴訟的受案范圍。因此，原告要求取消濟南市人民政府市長王忠林對后備干部的推薦、罷免其領(lǐng)導職務(wù)的主張，不屬于行政復議受案范圍，不受理被告對原告的行政復議并無不當。原告請求被告履行行政復議法定職責的理由不成立，法院最終判決駁回原告訴訟請求。

④ 行政監(jiān)督。在行政監(jiān)督類型案件中，法院援引相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)不僅用于判斷案件是否屬于受案范圍，還用于審查行政行為合法性。例如，在鹽城鹽淮文化傳媒有限公司與鹽城市鹽都區(qū)郭猛鎮(zhèn)人民政府行政監(jiān)督案2中，原告鹽淮傳媒公司向被告郭猛鎮(zhèn)政府申請行政公開，被告郭猛鎮(zhèn)政府向原告郵寄了回函及相關(guān)的附件，因回函存在瑕疵，遂向原審法院提起行政訴訟。法院援引《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第九條第十三項“公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應(yīng)當加蓋發(fā)文機關(guān)印章，并與署名機關(guān)相符。有特定發(fā)文機關(guān)標志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章”之規(guī)定，認為本案中被上訴人作出的回函，不屬于上述條文中規(guī)定的可以不加蓋機關(guān)印章的例外情形，因此該回函只有加蓋被上訴人印章才具有法律效力。據(jù)此法院判定該涉案文書存在形式上的瑕疵，行政機關(guān)該行政行為無效，應(yīng)視為郭猛鎮(zhèn)政府尚未依法向上訴人履行政府信息公開的法定職責。

三、黨內(nèi)法規(guī)在我國行政訴訟中的適用效力及功能

司法裁判中援引黨內(nèi)法規(guī)的效力如何是一個存在爭議的問題，這涉及對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的認定。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的概念和性質(zhì)存在一定程度上的不同3。首先，黨內(nèi)法規(guī)是指中國共產(chǎn)黨制定的具有一定約束力的規(guī)范，適用于黨內(nèi)事務(wù)管理與組織活動，其主要目的是規(guī)范黨的組織和活動。因此，黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中并不像國家法律那樣具有普遍適用的法律效力。此外，在行政訴訟中，法官通常會參考相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋、行政法規(guī)等具有法律效力的文件來裁決案件。如果黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)、立法法規(guī)存在重疊或者銜接的情況，法官可能考慮將黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容作為參考，但其效力在行政訴訟中并不凸顯。鑒于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在性質(zhì)和效力上有所區(qū)別，因此在行政訴訟中援引黨內(nèi)法規(guī)的效力相對較弱或不被承認。

筆者認為，行政訴訟援引黨內(nèi)法規(guī)是將黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，對法律法規(guī)進行補充和具體化，即作為一種非正式法律淵源進人司法裁判領(lǐng)域。基于黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟司法適用的現(xiàn)狀，下文將著重分析行政訴訟中援引黨內(nèi)法規(guī)的判決情況。

1.黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的效力情形

如前所述，黨內(nèi)法規(guī)進人行政訴訟主要用于判斷受案范圍。從法院判決結(jié)果分類來看，大多數(shù)案件是將黨內(nèi)法規(guī)作為輔助性援引（見表2），即在案件中引用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)條款輔助說理，主要依據(jù)國家法律進行判決。此類裁判文書達到357份，其中法院最終認為該案不屬于行政訴訟的受案范圍，駁回原告訴訟請求的有273份，占 76.47% ，如陳某訴貴港市自然資源局資源行政管理案；援引后作為支持原告訴訟請求說理依據(jù)的有84份，占 23.53% ，如朱某與保山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政管理糾紛案2。多數(shù)案件涉案爭議較單一，可以運用黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)條文結(jié)合行政法規(guī)的規(guī)定直接解決糾紛，將黨內(nèi)法規(guī)直接作為行政訴訟裁判依據(jù)的案件較少。但司法實踐中也存在個案，如馬某、周某與中寧縣徐套鄉(xiāng)人民政府其他行政行為案，法院依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》相關(guān)規(guī)定，認為鄉(xiāng)黨委無權(quán)作出具體行政決定，其超越了職權(quán)范圍，涉案決定應(yīng)屬無效。

表2行政裁判文書援引黨內(nèi)法規(guī)裁判情況

沒有直接將黨內(nèi)法規(guī)作為裁判依據(jù)的案件，筆者認為此種情況是由于《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條規(guī)定，審理行政案件要\"以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章”，若司法實踐中法院以黨內(nèi)法規(guī)直接作為裁判依據(jù)，則有突破現(xiàn)行法律規(guī)定之嫌，因此在黨內(nèi)法規(guī)的司法適用問題上比較慎重。

2.黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的功能

作為我國法律體系的重要補充，黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中不能作為直接的裁判依據(jù)。筆者將實踐中黨內(nèi)法規(guī)對行政訴訟發(fā)揮的功能總結(jié)為輔助解釋法律規(guī)范、提供說理參考、細化法規(guī)內(nèi)容。

其一，黨內(nèi)法規(guī)可以輔助解釋和說明行政法規(guī)范的意圖。黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)范之間存在一定的關(guān)聯(lián)和銜接，特別是在涉及黨的組織和活動管理方面。在行政訴訟中，黨內(nèi)法規(guī)可以被援引解釋和說明國家法律的意圖，以更好理解相關(guān)立法的精神和目的。如周某訴重慶市渝北區(qū)人民政府信息公開及行政復議案，法院依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》認定，紀檢監(jiān)察屬于專責部門或機構(gòu)的職能，由于周某申請公開的“違法強拆相關(guān)責任人的查處情況\"政府信息涉及行政機關(guān)公務(wù)人員違紀違法事件的調(diào)查處理，同行政機關(guān)基于公權(quán)力履行行政管理職能的范圍顯然不符。故專責部門或機構(gòu)據(jù)此查處違紀違法所產(chǎn)生的信息明顯有別于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息。

其二，黨內(nèi)法規(guī)提供背景資料作為說理參考。黨內(nèi)法規(guī)在一些特定案件中可以提供有關(guān)背景資料信息。在對案件的事實和爭議點進行論證和解釋時，這些文件可以作為相關(guān)說理參考增強判決裁定的公信力和說服力。如吳某訴被告博興縣公安局案，法院根據(jù)《紀檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》第三十六條第四項規(guī)定“檢舉控告人應(yīng)當對反饋的處理結(jié)果等情況予以保密”，認定涉案《信訪答復意見書》的內(nèi)容未經(jīng)其出具部門合法公開，故原告吳某以張貼方式公開該意見書并非合理的告知其他村民舉報結(jié)果的處理方式，其行為涉嫌違法。

其三，黨內(nèi)法規(guī)可以適當補充與細化法律、法規(guī)內(nèi)容。在實踐中，法律、法規(guī)可能無法窮盡所有具體情形，有時需要進一步細化解釋。黨內(nèi)法規(guī)可以對法律、法規(guī)的不足進行補充，對特定事務(wù)和管理細節(jié)進行規(guī)范。在行政訴訟中，可以引用黨內(nèi)法規(guī)來補充解釋法律、法規(guī)的內(nèi)容，從而更好適應(yīng)具體案件的實際情況。如方某與績溪縣人民政府、宣城市人民政府政府信息公開及行政復議糾紛案，，法院根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第八條第十五項之規(guī)定，進一步細化《政府信息公開條例》中關(guān)于公開信息內(nèi)容的規(guī)定。裁判文書指出，會議紀要是記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型，因此會議紀要屬于行政機關(guān)的內(nèi)部公文，具有過程性和決策性的特點；請示、批復也是行政機關(guān)的內(nèi)部公文，對外不具有法律效力。

不過，黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的作用相對有限。行政訴訟的核心是依法公正地審理案件、保護當事人的合法權(quán)益，因此，法官主要依據(jù)的仍是法律法規(guī)、司法解釋等具有法律效力的規(guī)范性文件。實踐中，法官在裁決案件時以法律法規(guī)為準繩，并且根據(jù)具體案件的情況進行綜合判斷和裁決。

四、黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的適用困境及脫困舉措

1.黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟中的適用困境

通過觀察黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟適用的總體樣態(tài)，分析行政訴訟援引黨內(nèi)法規(guī)的判決情況，可以發(fā)現(xiàn)當前黨內(nèi)法規(guī)在行政訴訟適用中存在以下問題：

（1）黨內(nèi)法規(guī)的司法適用邊界不明確

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的司法適用議題在黨內(nèi)法規(guī)學與法理學研究中的重要性日益凸顯。從性質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)屬非正式法源的一種。非正式法源的司法適用探索在我國從未停止，諸如民事習慣的司法適用、指導性案例的司法適用等，這些非正式法源的司法適用探索為黨內(nèi)法規(guī)的司法適用制度構(gòu)建提供了行之有效的實踐經(jīng)驗。實務(wù)界也對此作出了反饋，但有益探索未能形成規(guī)范化、穩(wěn)定化的制度體系。總體而言，黨內(nèi)法規(guī)的司法適用缺乏制度支撐，導致司法實踐中適用的邊界不明。

從裁判者的角度來看，目前的司法實踐缺乏黨內(nèi)法規(guī)司法適用制度支撐。具體來說，依據(jù)當前的制度安排，法官并不知曉在何種情形下應(yīng)適用黨內(nèi)法規(guī)，對當事人的適用主張該怎樣回應(yīng)，以及用何種正當性依據(jù)支撐自己的論證和說理。常態(tài)化、穩(wěn)定化的制度尚未構(gòu)建，致使在后的黨內(nèi)法規(guī)司法適用主要依賴在先的案例作為參照，如此一來，先前案例反映的司法適用不足之處，便容易持續(xù)存在于后續(xù)類似的案例中。

從訴訟當事人的角度來看，由于缺少統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)司法適用標準，非公權(quán)力一方往往隨意主張適用黨內(nèi)法規(guī)，“無論該黨內(nèi)法規(guī)與爭議焦點實際相關(guān)與否，只要有些許關(guān)聯(lián)就會提出主張”。這不僅對爭議焦點的認定幾無裨益，還會影響整體的訴訟效率，直接影響黨內(nèi)法規(guī)司法適用水平。

（2）法官對當事人的援引主張回應(yīng)不足

在面對當事人提出與適用黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)聯(lián)的主張時，人民法院往往未能充分回應(yīng)這一類型的主張。人民法院在形成判決時具有充分說理的義務(wù)，而在既有涉及黨內(nèi)法規(guī)司法適用案件中，普遍存在人民法院說理不充分的問題。例如，在王某訴被告西安市公安局灞橋分局治安行政處罰案中，原告提交的證據(jù)3為黨章，意圖證明其案涉行為為行使權(quán)利的行為，并非行政機關(guān)認定的尋釁滋事、干擾會議秩序行為，而人民法院在裁判文書中并未對此證據(jù)主張的論證邏輯予以正面回應(yīng)。總的來說，訴訟當事人在舉證環(huán)節(jié)、辯論環(huán)節(jié)都有可能提出適用黨內(nèi)法規(guī)的主張，但目前對這些主張，法官大多不僅在審理過程中沒有及時回應(yīng)，在判決書中也沒有展開論證。

當事人提出的黨內(nèi)法規(guī)司法適用的主張難以得到法官回應(yīng)的問題，可能是因為部分法官受到我國傳統(tǒng)法學影響，對在司法適用中選取的法律淵源持有相對保守的價值取向。我國傳統(tǒng)的法理學在對法律淵源界定的議題上采取嚴格限制的態(tài)度，并未給類似于黨內(nèi)法規(guī)的新興規(guī)范司法適用的空間。但從現(xiàn)實出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范在中國現(xiàn)存社會關(guān)系中的重要性不言而喻，伴隨其發(fā)展完善，黨內(nèi)法規(guī)司法適用體系的構(gòu)建已是歷史必然。

（3）黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的附帶審查存在不足

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定。”這一規(guī)定從制度上明確了黨政機關(guān)可以聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)。實踐中，裁判文書中出現(xiàn)黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)所涉及的訴訟糾紛有相當部分體現(xiàn)在信息公開領(lǐng)域。比如在396份裁判文書中，黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開的裁判文書有63份，其中 71.28% 的案件中，司法機關(guān)秉持謙抑的立場，認為黨政聯(lián)合發(fā)文的制作主體為黨組織，故黨政聯(lián)合發(fā)文不屬于政府信息范疇，行政機關(guān)依法不予公開合法\"。實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文使用的發(fā)文主體、字號成為信息公開司法審查時最主要的外在判定標準。許多法院根據(jù)發(fā)文主體系黨委且使用黨委的發(fā)文字號，即認定黨政聯(lián)合發(fā)文不屬于政府信息范疇。從人民法院將黨政聯(lián)合發(fā)文排除在《政府信息公開條例》之外的做法可以看出，在現(xiàn)有制度安排下，法院缺乏動機與能力對黨政聯(lián)合制定的文件作出審查。這就可能使一些本應(yīng)受到嚴格監(jiān)督的審查游離于司法機關(guān)的監(jiān)督之外。對作為黨政聯(lián)合發(fā)文特殊形式的黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，尤其應(yīng)進行更為嚴密的監(jiān)督審查。

2.黨內(nèi)法規(guī)適用于行政訴訟的脫困舉措

（1）厘清黨內(nèi)法規(guī)司法適用的邊界

中國共產(chǎn)黨在中國社會主義建設(shè)過程中的核心地位決定了黨內(nèi)法規(guī)的社會效應(yīng)絕不會局限于黨內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)這一規(guī)范步人司法實踐是歷史的必然。要準確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，二者都屬于中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，它們之間具有緊密的聯(lián)系。在黨內(nèi)法規(guī)進入司法適用領(lǐng)域時，需要對兩者之間的界限作出準確的把握。在司法實踐中，國家法律的適用天然處于優(yōu)先地位，只有在具有充分的適用必要時才有黨內(nèi)法規(guī)適用的可能。因為黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性決定了其條文大多為原則性、倡導性內(nèi)容，權(quán)利義務(wù)規(guī)范化程度不高，往往無法直接成為人民法院裁判的充分依據(jù)，人民法院在適用黨內(nèi)法規(guī)解決實體爭議的過程中也會采取相對保守的態(tài)度。未來應(yīng)從以下幾個方面入手予以完善。

① 規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)司法適用的前置條件。首先，要明確在國家法律存在規(guī)則空白的情形下才有適用黨內(nèi)法規(guī)解決具體爭議的可能。其次，適用黨內(nèi)法規(guī)解決爭議時，法官應(yīng)選取與案涉爭議高度相關(guān)的而非關(guān)聯(lián)度不高的黨內(nèi)法規(guī)，以有效減少上訴案件的產(chǎn)生。最后，優(yōu)先選擇適用規(guī)范性較強的黨內(nèi)法規(guī)條文，即盡可能選擇權(quán)利義務(wù)規(guī)范明確的條款而不選擇倡導性、原則性等政策性較強的條款解決案涉爭議。

② 規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)司法適用的標準。首先，人民法院在決定適用黨內(nèi)法規(guī)后，要明確具體適用的規(guī)則與條款。在適用規(guī)范性較弱的黨內(nèi)法規(guī)條款時，人民法院應(yīng)承擔將條款具體化、規(guī)范化的釋明義務(wù)以彌補該條款適用規(guī)范性不足的缺陷。需要明確法官在此種情景下所肩負的釋明責任，確保被適用的黨內(nèi)法規(guī)條款能夠以具體化的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方式呈現(xiàn)于裁判文書中。

③ 規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)司法適用的論理過程。人民法院在進行法律推理的過程中，應(yīng)充分運用邏輯三段論明確黨內(nèi)法規(guī)與具體案件事實之間的緊密關(guān)系，并得出最終的專業(yè)判斷。當人民法院決定適用黨內(nèi)法規(guī)解決司法爭議后，黨內(nèi)法規(guī)與成文法律規(guī)范就無本質(zhì)的不同，應(yīng)在論證過程中得到同等對待。人民法院在具體的法律推理過程中，也應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)具體條款規(guī)范內(nèi)容、當事人提交以證明案件事實的重要證據(jù)展開充分的分析和討論，鑒別相關(guān)證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性、法律性，并明確具體證據(jù)的證明力大小，從而得出經(jīng)得起人民、歷史考驗的結(jié)論。雖然這在客觀上會加重法官的工作負擔，但這是社會主義司法進步、司法效能提升的必由之路，彰顯著社會主義司法的人文關(guān)懷。

（2）明確黨內(nèi)法規(guī)的說理屬性以回應(yīng)當事人援引主張

黨內(nèi)法規(guī)司法適用的過程從形式上看，是裁判者將黨內(nèi)法規(guī)作為司法裁判的依據(jù)寫人裁判文書的過程。根據(jù)規(guī)范在司法裁判中發(fā)揮作用方式的不同，司法裁判的依據(jù)進一步分為說理依據(jù)和裁判依據(jù)。由于裁判依據(jù)必須滿足相應(yīng)的規(guī)范性要求，即必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，因此，裁判依據(jù)的適用較說理依據(jù)而言更為嚴格。以黨政聯(lián)合發(fā)文為例，即使采納雙重屬性說或是復合屬性說，承認黨政聯(lián)合發(fā)文的行政規(guī)范屬性，其也只有在作為行政法規(guī)時才能成為裁判依據(jù)，但黨政聯(lián)合發(fā)文究竟屬于行政法規(guī)還是行政規(guī)范性文件仍待論證\"。因此，即使將黨政聯(lián)合發(fā)文置于法律體系之內(nèi)，其效力位階也難以明確。法院如若適用黨政聯(lián)合發(fā)文作為裁判依據(jù)，則首先要證成其具有行政法規(guī)屬性，其次還要明確其法律效力位階。這無疑加重了法官審理案件的負擔，并且也不是每一位司法裁判者均具備充分論證的能力。因此，在法律法規(guī)未賦予黨內(nèi)法規(guī)裁判依據(jù)的地位之前，法院不宜將黨內(nèi)法規(guī)作為裁判的依據(jù)或是實質(zhì)的裁判依據(jù)（在說理論證部分大量援引）。為應(yīng)對當前行政訴訟中當事人對援引黨內(nèi)法規(guī)的迫切需要，法官應(yīng)盡量將黨內(nèi)法規(guī)作為說理依據(jù)，論證裁判依據(jù)的正當性，這樣更有利于維護國家法律的權(quán)威，同時實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。

（3）強化行政訴訟中黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的附帶審查

未來，人民法院對黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)不僅要采取形式識別標準，還應(yīng)引入實質(zhì)性判斷標準進行附帶性審查，界定純粹性黨內(nèi)事項，明確劃分僅涉及國家和社會的事務(wù)，厘清黨政交叉的領(lǐng)域邊界。

首先，應(yīng)審查黨政聯(lián)合發(fā)文內(nèi)容是否會對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。如果對上述主體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，則公民、法人或其他組織就有權(quán)依法獲取、知悉其相關(guān)信息。其次，應(yīng)審查黨政聯(lián)合發(fā)文是否包含具體、詳細、可執(zhí)行的社會公共管理職責的內(nèi)容。該文件如涉及具體、詳細的社會公共管理職責，就屬于政府履行具體行政管理職能時依據(jù)的文件，且應(yīng)當屬于政府信息。該文件如只是宏觀的政策引領(lǐng)，并未對政府履行具體行政管理職能進行直接指導，則不屬于政府信息。最后，如黨政聯(lián)合發(fā)文同時存在“黨務(wù)信息”與“政府信息”，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)《政府信息公開條例》第三十七條“申請公開的信息中含有不應(yīng)當公開或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當向申請人提供可以公開的政府信息內(nèi)容，并對不予公開的內(nèi)容說明理由”之規(guī)定，對黨政聯(lián)合發(fā)文中的黨務(wù)信息進行遮蓋處理后，再予公開。

五、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍主要限于黨的內(nèi)部事務(wù)，并不直接適用于司法領(lǐng)域。由于黨內(nèi)法規(guī)與行政訴訟密切相關(guān)，行政訴訟適用黨內(nèi)法規(guī)的案件逐漸增多。但黨內(nèi)法規(guī)進入行政訴訟過程中仍要注意限度問題，即黨內(nèi)法規(guī)在司法領(lǐng)域的適用應(yīng)有所限制，以保障司法的公正和法治原則的落實。具體到司法實踐中，要明確黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍和司法職權(quán)邊界，確保司法機關(guān)在案件審理中的主導權(quán)和決策權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)的運用應(yīng)針對黨的內(nèi)部管理事務(wù)，以減少對行政訴訟的具體程序和結(jié)果的影響。

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