河長制與林長制比較制度分析與理論啟示

中圖分類號 D601 文獻標志碼A 文章編號 1002-2104（2025）06-0147-09

DOI：10.12062/cpre.20241140

在實現國家治理體系和治理能力現代化的背景下，從制度分析視角審視現有制度體系，對于把制度優勢更好地轉化為國家治理效能具有重要意義。河長制與林長制作為新時代中國生態文明制度建設的案例，具有一定的代表性和典型性。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，河長制成為覆蓋全國的河湖管理制度。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行林長制的意見》，在全國推廣建立林長制。在此基礎上以河長制與林長制為代表的長官責任制逐漸向更多領域擴散，成為中國特色的生態文明制度設計。然而，既有研究側重分別剖析河長制與林長制的自身運作，少有研究關注河長制與林長制的制度差異及其影響變量，由此引發的問題是“相似的制度設計應用于不同的治理情境，其作用效果有何不同？哪些因素影響了河長制與林長制的制度運行及其差異？”基于此，本研究利用制度分析與發展（institutionalanalysisanddevelopment，IAD）框架對河長制與林長制進行比較制度分析，探討制度外部系統環境、塑造因素與制度行動者行為選擇之間的互動機理，為中國情境下的制度設計提供理論啟示和政策建議。

1文獻綜述

河長制自誕生以來，已經在生態文明制度建設領域產生廣泛影響，引發了學界的熱烈關注和討論。總體而言，既有關于河長制的研究主要集中在以下3個方向：第一，是對河長制的制度解析。Wang等[1]從協同治理、王書明等[2]從新制度經濟學、李漢卿[3從行政發包制等不同視角，探討了河長制的內在機理和運作機制。第二，是對河長制創新擴散過程的討論。龐銳4基于創新擴散理論和新制度主義雙重視角，討論了正式與非正式制度壓力對河長制創新擴散的影響。Chen等5對河長制的政策擴散過程與政策效果進行關聯分析，探討了政策擴散過程中先行者（pioneer）跟隨者（follower）與后動者（late-mover）的激勵機制與政策效果的差異。第三，是對河長制效果的實證評估。

沈坤榮等檢驗了河長制的污染治理效果，指出可能存在的粉飾性治污行為。林長制全面推行后，學界圍繞林長制的研究可以分為兩類：一類是對林長制改革的理論總結和效果評價，林煜國等建立了林長制改革的新經濟制度學理論框架，王智林等8檢驗了林長制對城市土地綠色利用效率的影響及路徑。另一類研究關注到河長制與林長制的關聯：胡亮提出從河長制到林長制的“趨同式環境治理\"存在簡化自然資源稟賦差異、輕視地方性知識等弊端；楊志等[認為林長制體現了對河長制治理理念的采納和吸收，在治理工具上并未發生根本性變化;劉珉等提出河長制與林長制本質上是中國政府治理的“承包制”，實現了目標-責任關系的重塑、治理成本的降低和激勵機制的改進。

總體上，學界對河長制與林長制的關聯性進行了初步探討，但當前研究還存在一些薄弱之處：首先，既有研究關注到河長制與林長制的相似性，但是對兩者差異性的研究存在不足。為了實現治理制度與治理對象的精準匹配，需要考慮河湖林草治理情境的差異并對河湖林草管理制度進行針對性的設計，因而對河長制與林長制的研究不僅要關注河長制與林長制的關聯性，還應揭示兩者的差異性。其次，當前對河長制與林長制的關注偏向微觀層面，從不同側面討論河長制與林長制的運作邏輯。少有研究從制度分析的視角出發，把關注點拓展到影響河長制與林長制的外部變量，從更中觀或宏觀的層面，系統分析中國情境下自然條件、經濟社會和制度環境與制度運行主體間的互動關系。

在更廣泛的國家治理視域下，類似的“長官責任制”在中國治理實踐中有拓展到更多領域的趨勢，灣長制、田長制、島長制等樣態不斷涌現，構成了當下中國治理中的獨特現象。究其本質，以河長制為代表的各類長官責任制是傳統議事協調機構的延伸和升級。既有研究指出，職能部門按照科層制的一般邏輯維持政府日常工作運轉，而議事協調機構則打破了職能部門的邊界，促成專項工作的快速推進，兩類機制共同構成了國家治理的基本邏輯[12]。因此，長官責任制是理解國家治理的關鍵對象，它在不同領域“復制\"引發的問題是：“長官責任制有哪些關鍵的制度構成要素和外部影響因素？這些構成要素如何互動，會產生何種作用效果？長官責任制是否適用于各種治理領域？”

對上述兩類問題的探討既是制度分析的重要課題，也可以為理解和完善中國情境下的制度設計提供參考。基于此，本研究意圖整合制度外部影響因素和內部運作過程，深化對河長制與林長制的理論認識，為優化中國國情條件下的長官責任制提供有益啟示。

2 理論框架與分析方法

2.1IAD框架

IAD框架是 0strom^[13] 提出的一個經典框架，目的在于確認制度分析中需要考慮的要素以及它們之間的關系。IAD框架在大量實際應用的過程中得到了檢驗，逐步成為理解制度特征及公共事物（commons）治理的通用框架，該框架如圖1所示。

IAD框架的核心概念是行動舞臺（actionarena）。行動舞臺由行動情境和行動者組成，是個體間相互作用、相互博弈、解決問題的社會空間[14]；行動者在行動舞臺上根據特定的行動情境產生特定的激勵，進而導致行動者的相互作用模式和產出。除了行動舞臺，IAD框架還提供了決定具體行動情境的3組外生變量，分別包括： ① 自然物質條件； ② 經濟社會屬性； ③ 通用制度規則。IAD框架有助于研究者確認外部變量以及行動舞臺如何通過相互作用形成特定的產出，并從整體上對制度體系進行理解和把握。

借助IAD框架對河長制與林長制進行比較分析具有較高的契合性。首先，在分析對象上具有一致性。IAD框架是從上千個公共池塘資源治理案例中整理并逐步發展完善的經典分析框架[15]，適用于公共品和公共池塘資源領域的制度分析。河湖林草資源同時具有公共池塘資源的非排他性和競爭性特點，對河湖林草資源的保護和開發依賴不同主體的集體行動。其次，在制度特征上具有適用性。河長制與林長制是一整套復雜制度安排，在縱向上建立了跨多個層級的制度體系，在橫向上形成了部門聯動的協作結構。對于復雜的制度安排IAD框架提供了一個結構性的制度分析思路，避免只側重某一局部而忽視了制度的全局性特征。

圖1制度分析與發展（IAD）框架

資料來源：文獻[13]。

值得注意的是，IAD框架傳統上被視為理解社區層次的、小范圍的自組織過程的理論分析工具，然而，IAD框架自提出以來陸續在更多元的議題和更大范圍場景下被拓展應用。Bertacchini等[16比較分析了不同國家文化遺產開發和保護中的集體行動困境。Zhou等揭示了土地規劃等基本制度差異對土地開發利用的影響。由此看來，IAD框架的運用正逐步從社區層面、小范圍的自主治理情境拓展到更大范圍、更多樣的治理情境中。

在中國情境下，IAD框架也表現出了應用的價值和潛力。袁方成等18在把具有嵌套關系的中央政策舞臺、縣級政策舞臺和村莊實踐舞臺納入研究范圍，關注政府、村民理事會、村民等多元主體的互動，Wang等基于IAD框架，使用中國農村調研數據庫揭示了勞動力外流對農村灌溉系統集體行動的負面影響。由此可見，IAD框架為學者分析特定制度安排下行動者的互動行為提供了一套標準體系，有助于對中國情境下河長制與林長制進行比較分析。

2.2比較制度分析思路

本研究利用IAD框架系統考察河長制與林長制的影響因素、行動者的互動及結果。第一，借鑒奧斯特羅姆的制度設計原則理論，從規則供給、規則執行和規則維護3個維度對河長制與林長制的治理機制進行拆解，為比較制度分析提供基礎。第二，依次按照系統環境、塑造因素、行動舞臺和互動產出四個維度比較分析河長制和林長制的制度差異。在此，首先借鑒埃默森等人的協同治理（collaborative governance regime，CGR）框架[2o]，引入系統環境維度，用以在更宏觀層面反映國家政治、經濟、社會條件等因素對特定制度選擇產生的機遇和限制。系統環境并不直接與行動舞臺產生聯系，而是成為制度設計的前置性條件。其次，利用自然物質條件、經濟社會屬性、通用制度規則等3組變量，代表影響河湖林草治理制度設計的各類外生影響因素。再次，行動舞臺可以表征參與自然資源治理的各個行動主體相互作用、協商、博弈、合作的多元社會空間，體現制度實際運行的互動過程。最后，互動產出是行動者在行動舞臺中互動后產生的結果，其本質是行動者在特定規則之下的行為選擇。依據實際情況，本研究將河湖林草系統治理復雜的互動關系劃分為政府內部縱向層級間協同、橫向部門間協同、地方政府間協同和政府-企業-公民間協同4種類型，分別考察這4種互動關系的行動邏輯和結果。

3河長制和林長制的制度體系

奧斯特羅姆提出的八項制度設計原則，在文獻中被進一步劃分為制度供給、制度執行和制度保障，作為制度設計的3個維度[21]。從制度分析的視角審視，河長制與林長制能夠取得成效并在全國施行，根本原因是從規則供給、規則執行和規則維護3個維度開展了有效的制度設計，對河湖林草治理制度進行了完善和加強（表1）。

在規則供給維度，以發展理念作為制度創新的思想引領。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體布局，在國家行政管理體系中自上而下逐步樹立了尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。在轉變發展理念的基礎上，河長制與林長制作為國家層面解決自然資源治理困境的頂層設計應運而生，通過河長制與林長制構建了黨政領導牽頭、職能部門聯動的工作格局，明確地方黨政領導保護發展河湖林草資源的目標責任。針對不同地區河湖林草資源的差異化情況，河長制與林長制由各地區分別制定工作方案，解決本地區河湖林草資源保護和發展的實際問題。

在規則執行維度，完備的組織體系是河長制與林長制有效運行的基礎，河長制與林長制在省-市-縣-鄉-村不同層級，分別設置由黨委或政府主要領導擔任的總河長與總林長，層層建立目標責任體系，按照網格化管理的思路，劃分不同的片區，實現目標責任制的全域覆蓋，每條河流每片森林都有專人專管。設立河長制與林長制辦公室，負責落實河長制與林長制的工作，各相關職能部門均需派出人員參加河長制與林長工作會議，由此圍繞河長制與林長形成涵蓋涉水涉林各職能部門的工作網絡。明確涉水涉林事務的管理職責，實現對河湖林草系統的綜合整治。此外，河長制與林長制還建立了一系列配套工作機制，包括工作會議制度、信息共享制度、部門協作制度等，支撐治水治林工作的實際推進。

表1河長制和林長制的制度體系

在規則維護方面，河長制與林長制在科層體系內對河長和林長的履職情況進行正式監督。將河湖林草管理的考核結果與地方領導干部的考核評價結果相掛鉤，在特定范圍內定期通報河湖林草管理保護情況，對河長制與林長制的實施情況進行公示，提升黨政領導對河湖林草治理的優先級。同時，公布河長制與林長信息，在河湖森林顯著位置豎立公示牌，接受社會監督，提升多元社會主體對河湖林草保護的參與度。

整體上，河長制與林長制在規則供給維度的核心是建立了以黨政領導負責制為核心的責任體系，在規則執行維度植根于既有的政府科層體系并配套了一整套工作機制，在規則維護維度則依賴考核問責機制和一定的社會監督，兩者有較高的相似性。

4比較分析：差異情境下的行為選擇

比較分析從系統環境、塑造因素、行動舞臺和互動產出4個維度出發，對河長制和林長制進行全面比較（表2），重點關注河長制與林長制從外在影響因素到內在運作過程再到制度作用產出的復雜鏈條，揭示相似的制度設計在面對不同治理情境時所呈現的差異。

4.1系統環境：制度創新背景

中國突出的生態環境壓力構成了河長制與林長制制度創新的共同背景。從自然資源稟賦來看，中國平均單位國土面積水資源量僅為世界平均水平的 83% ，人均水資源量不足世界人均占有量的1/3，水資源時空分布很不均衡，與耕地資源和其他經濟要素匹配性不好22]；森林資源總量有限，單位森林蓄積量約為世界平均水平的 70% ，人均森林面積約為世界平均水平的 26%^[23] ，森林區域分布不均衡，森林資源結構和質量不佳等問題依然存在。從生態環境壓力的角度來看，中國面臨水資源供需矛盾突出、水環境污染嚴重、水生態系統退化、極端事件頻發的嚴峻挑戰。林業領域則面臨森林火災和生物災害處在多發階段、毀林開荒問題突出、森林生態系統功能依然脆弱的形勢。

從政府職能出發，河流、湖泊、森林、草原等具有基礎性和外部性的共同特征，使得政府需要出臺專門政策加以保護。基礎性是指水資源和林草資源是生態環境的控制性因素，水資源提供了基本的生活資料和生產資料，保障了農業、工業和服務業發展。森林具有“四庫”的重要定位，對國家生態安全具有基礎性、戰略性作用。外部性是指河湖林草資源都具有公共物品的屬性，不能單靠市場力量解決河湖林草資源的發展困境，需要政府出臺制度彌補市場機制的缺陷。這些共同特征決定了河湖林草治理需要政府從長遠利益、總體利益出發，進行管理制度的頂層設計。

此外，既有的國家行政體制對河湖林草的制度設計構成了約束。中國行政體制呈現“縱向發包”與“橫向競爭”有機結合的特點[24]。在河湖林草管理領域，長期以來的縱向發包使得地方政府更多承擔了自然資源保護的屬地管理責任，而在影響干部績效考核的核心指標中自然資源管理指標長期缺位。這種“高度縱向發包\"和“低度橫向競爭”的錯配，造成了生態文明建設在政府工作中的關注度不夠、激勵機制缺失，既有制度難以滿足河湖林草管理的要求，由此產生了引入林長制和河長制的制度變遷動力。

表2河長制和林長制的比較分析

4.2塑造因素：影響因素差異

自然物質屬性會對管理制度的選擇產生影響。河流具有流動性、跨域性和短周期性等特點。流動性是指河流上下游的聯動效應，上游的河流治理效果會直接影響下游河流的治理效果，河流治理需要多個行政單元配合；跨域性是指河流常常作為天然的行政區劃邊界，左右岸常常分屬不同的行政區，河流綜合治理需要左右岸行政區共同配合；短期性是指由于水流的流動帶來河道水體快速更替，河流治理效果能得到快速驗證。與此相對的是森林具有固定性、屬地性和長周期性。固定性是指森林空間位置固定，鄰近區域林草治理效果對本區域林草治理效果影響并不顯著；屬地性是指林地具備可分割性，一般由屬地政府管理;長期性是指森林生長周期長，林業政策需要有長周期的持續性和前瞻性。

經濟社會特征方面的異質性使得河湖林草治理成本不盡相同。河長制可用一致、可比的監測指標衡量各地治水績效；全國主要河湖已經建立了較完備的水環境監測站點，具備較強的水環境監測能力；各區域水資源的差異較小，治理效果容易感知。這些因素都使得河長制具備比較好的基礎，制度運行成本較低。相比之下，森林集中了植物、動物、微生物等多種生物群落，構成了復雜的生態系統，森林可以劃分為喬木林、竹林、灌木林等不同類型，在功能上有防護林、經濟林、用材林等不同特征，在起源上又存在天然林、人工林的差異，難以簡單衡量各地治林成效。森林的廣闊性和林木的遮蔽，使得亂砍濫伐、偷獵偷采等森林違法行為難以被監測和精準感知；區域間林業自然條件差異明顯，森林治理績效難以進行區域比較。這些因素都增加了林長制制度運行的成本。

通用制度規則方面自然資源的產權歸屬影響了行動主體的行為選擇。中國實行水資源國家所有制，國家可以根據需要在政府與個體間選擇適當的方式進行資源配置。相比之下，林草資源的產權結構就復雜很多，經過多次制度變遷，當前林地和林木產權呈現出多種混合形態，包括林地的國有和集體所有權，林木的國有、集體、個體等所有權、承包權和經營權，混合的產權結構使得林長制面臨更加復雜的制度規則。

4.3行動舞臺：制度運行與融合

4.3.1制度運行比較

河長制與林長制為涉水涉林的多元行動者塑造了特定的行動舞臺，行動者在行動舞臺上實現制度的運行。從起源方式和推廣擴散過程來看，河長制是地方政府為了應對突發水環境事件而自發產生的政策創新，在地方政府自主探索的基礎上，經歷近10年試點過程最終得到中央層面的認可并在全國推行。在運行模式方面，河長制采用逐級分解、黨政同責、屬地管理的模式，將河道治理責任實行分段覆蓋。相比而言，林長制的起源則呈現出政策學習和跨部門政策擴散的特征，地方政府借鑒和參考河長制的經驗，只用4年的時間就完成了林長制的地方探索過程，推廣擴散速度更快。運行模式方面，林長制基于分片覆蓋的原則構建了完整的治理體系。在協同方式方面，召開工作會議和聯席會議是地方政府推動落實河長制和林長制的主要方式，河長和林長召集涉水涉林的各職能部門建立跨部門工作會議，解決河湖林草治理中的跨部門協調問題。對于跨行政區域的治水工作，河長制通過召集河湖上下游、左右岸河湖長的聯席會議，推動河湖治理工作的實施，在流域-省-市-縣-鄉-村6級都建立了相應的聯席會議機制。對于林業治理區域協同問題，林長制則在省-市-縣-鄉-村5級建立了聯席會議機制。

4.3.2制度融合分析

河長制與林長制相繼施行后表現出制度相互融合的趨勢，具體包括行動者和行動情景兩個層面。在行動者層面，各級黨政主要領導大多同時擔任總河長和總林長，協同負責河湖林草治理工作；各級黨政副職領導基本同時擔任河長和林長，劃分了個人責任河道和責任林區；河長制辦公室和林長制辦公室的組成部門有大量重疊，多個職能部門往往同時是河長制與林長制辦公室的成員單位。在基層政府中，巡河員與巡林員常常相互兼任，基層政策執行工作隊伍高度重合。

在行動情景層面，地方政府通過一系列機制協調河長制和林長制的運行。在責任區域劃分中考慮林水相依的分布格局，使林長責任區域與河長責任區域緊密銜接[25]。在治理過程中通過信息共享機制，相互移交信息、問題和線索；通過工作協商機制，召開河長制與林長制聯席會議，分享工作經驗和交流治理對策；通過協同監督機制，組織林長、河長開展聯合巡林巡濕、巡河巡湖等活動，協調解決協同共治方面的重點難點問題[26]。河長制與林長制使黨政領導干部面臨治河與治林的雙重績效考核，治水治林工作作為一個整體在政府工作中予以統籌，并通過一系列的工作機制促進了兩者的相互融合。

4.4互動產出：行為選擇與效果

政策行動者會基于自身在行動舞臺上的角色定位，理性計算自身行動策略的成本和收益，采取最有利于自身利益的行為模式。互動產出分析主要分析行動者在特定制度規則下的行為選擇以及由此產生的制度效果，具體包括以下4種協同情境。

4.4.1 層級協同

河長制與林長制強化了上下級河長和林長間的剛性約束和問責。以N縣河長制為例，N縣2017年依據上級河長制工作要求，制定頒布了《全面推行河長制工作方案》（以下簡稱《工作方案》），以河流徑流面積為劃分標準對河流進行分級管控，徑流面積 50km² 以上的13條河流由縣委常委、縣人大常委會副主任、副縣長和縣政協副主席等縣級領導擔任河長，徑流面積 50km² 以下的河流由縣級以下領導擔任河長，對全縣境內所有河湖實現河長制全覆蓋。自2018年開始，N縣每年年初印發當年的《全面推行河長制工作要點》以下簡稱《工作要點》，梳理當年全縣河湖治理的問題清單、目標清單、責任清單、措施清單，細化明確各級河長的職責，在縱向上層層傳導壓力。每年年底則印發當年的《河長制工作考核實施方案》以下簡稱《考核實施方案》），對照年初《工作要點》，逐項設置打分標準，對各級河長進行考核定檔，作為領導干部年度綜合評價的依據，考核結果在次年年初通過《河長制工作考評結果通報》（以下簡稱《考評結果通報》在各鄉鎮和縣級職能部門范圍內進行公示。N縣以一年為考核周期，以《工作方案》《工作要點》《考核實施方案》《考評結果通報》等正式制度為基礎，壓實了各級政府的治水責任。

林長制同樣以一年為考核周期，通過年度指標完成情況的考核推動各層級政策落實，然而，林長制在層級協同中面臨與河長制差異化的行動情境。一方面，森林成熟需要更長的生長周期，生長周期較短的速生林一般需要5～8年，更普遍的林木資源通常要幾十年才到主伐年齡。另一方面，林草資源主要指標年際間差異較小，森林覆蓋率等治理目標達到高位后往往保持長期穩定。由于難以在考核周期內通過客觀指標衡量下級林長的治理績效，林長制的考核重點會將下達任務完成情況、林長履職盡責等要素作為考核指標，將政策貫徹落實作為加分項，將森林火災、林業案件等負面影響事件作為減分項。下級林長在考核制度約束下選擇將工作重心投人到日常事務性工作和負面影響事件管控中，通過積極參與事務性工作和管控負面影響事件，力圖在年度考核中獲得認可。

河長制與林長制的層級互動中，下級河長和林長從自身利益出發，提升了對河湖林草治理的履職投入，由于考核制度的約束，下級河長和林長也會進行差異化應對：

更傾向于關注短期可見成效的考核指標而忽視長期指標，由此產生制度運行中的目標替代和形式主義的問題。與河長制相比，林長制的目標考核更為困難。

4.4.2 部門協同

單一部門難以滿足河湖林草系統治理的需要，水務局和林草局需要協調其他職能部門以實現跨部門合作。針對水務局和林草局協調難的現狀，河長制與林長制配套成立河長制與林長制辦公室，以推動相關職能部門間的橫向協同。以河長制為例，《工作方案》規定縣級河長制領導小組組長由縣委書記擔任，第一副組長由縣長擔任，副組長由分管水務、環境保護的副縣長擔任。27個縣委、縣政府職能部門作為河長制辦公室的成員單位，各成員單位確定一名領導為聯系人。河長制辦公室明確識別了政府層面河湖治理的行動者，將行動者組織起來連成“網絡”，在不增加人員編制的前提下，通過從各職能部門抽調辦公人員，實現了資源整合，充實了治水力量。

在運作過程中，主責部門（水務局、林草局）依據工作相關程度識別其他職能部門并將其納人河長制與林長制辦公室，主責部門從自身利益出發往往傾向于擴大成員單位范圍，將涉及的平級部門悉數納入，借此最大程度調動其他部門資源以充實自身力量，減輕本部門的政策執行壓力。成員單位則在上級動員和干預下被吸納進治水治林網絡，在沒有增加部門利益的情況下增加了部門義務，與主責部門形成利益共同體，由于治水治林責任和風險共擔，成員單位需要投入相應的資源服務于河湖林草資源治理，因此部門間的互動實際上是整合政府內部行政資源的過程。與河長制相比，林長制面對更多元的治理對象和更薄弱的工作基礎，因此林草部門更加依賴林長制對其他職能部門的整合，傾向于在林長制中納人更多的其他職能部門。

值得關注的是，縣級領導同時擔任河長和林長，職能部門大多數同時是河長制與林長制辦公室成員的背景下，長官責任制的擴張會帶來注意力分配的困境，大量會議、調研、考核可能在行政效率上帶來負面影響。對議事協調機構的歷史回溯也表明，議事協調機構的數量總是經歷\"精簡—反彈—再精簡一再反彈\"的周期現象[27]。長官責任制的擴張如何避免影響工作效率值得持續關注。

4.4.3 區域協同

河湖治理中水資源的跨界流動與邊界清晰的行政區劃形成了天然的張力。既有研究發現，相對于省域內部，省域邊界地區河流中化學需氧量和氨氮濃度更高。因此河湖管理制度對區域協同的需求更高。河長制實現了水治理主體責任與地方政府主要官員的清晰配置，治理績效與官員個人考核評價掛鉤使河流污染外部性在一定程度上實現了內部化，特定的行動情境激發了地方官員的治水積極性。以長三角地區為例，嘉興市與蘇州市推出了“聯合河長制”，開展水質聯合監測、水環境聯合治理、水環境聯合執法等工作。甘肅省與周邊4省份分別簽訂了《跨省界河流聯防聯控聯治合作協議》，對接跨省界河流聯防聯控合作事宜。大樣本實證檢驗也發現河長制顯著降低了省域邊界地區河流污染物濃度，能夠協調跨省河流污染治理[28]。

在跨區域互動中，林長制主要以行政區劃為基準，遵循網格化管理思路實現分區負責。以E縣林長制為例，E縣以鄉鎮行政區劃為基礎，將全縣劃分為17個責任區域，分別由專門的副縣級林長負責，對于林長制運行、森林資源保護、林業產品生態價值轉化等內容的考核都以行政區劃為標準。林長的跨區域互動主要體現在森林防滅火、林業有害生物防治、外來物種人侵防控、林業行政執法等領域。

整體上，水資源的流動性與科層體系的清晰管理范圍之間的張力，使得河長產生了較強的跨區域合作需求，河長制清晰的治水責任分配促進了跨區域的治水合作。而森林資源的固定性使得林長制傾向于以行政區劃為基礎，通過網格化治理的思路分區域確定治理目標并實行考核問責。

4.4.4政府-企業-公民協同

企業生產經營活動是產生污水的重要源頭，企業因此也成為河長制行動舞臺上的關鍵行動者。企業參與河湖治理的行為選擇同樣出于自身成本收益的考量。一方面，參與河湖治理可以塑造企業正面形象，向全社會傳遞企業承擔社會責任的積極信號，由此帶來品牌價值的提升；另一方面，通過參與河湖治理企業可以與政府建立非正式連接，有助于企業與政府間的信息交流和信任建立，短期內可獲得政府表彰29，長遠來看有助于企業經營發展。

民間河長是河長制行動舞臺的另一類行動者，通常由地區內聲望較高或擁有豐富資源的個體擔任，其主要職責包括負責河流巡查、記錄河流狀況、宣傳治河政策、監督治水工程、帶動居民護河等[30]。民間治水力量由于其非政府身份常常面臨合法性不足的困境，在河道巡查、執法監督等環節尚缺乏合法管轄權，參與深度和持續性存在較大局限性。

從林草治理來看，森林資源本身及其附帶的經濟價值使其具有直接的開發利用潛力，企業參與林草治理除了可以獲得企業品牌價值和與政府的非正式關系外，更直接的驅動因素是林業資源的經濟收益，企業為獲得林業資源開發利用的機會，在被納入林長制工作機制的過程中主動性更強，參與熱情也更為持續。林長制也更注重吸納林業企業參與林業資源開發利用。例如，廣州專門構建“產業林長\"機制，行政林長與產業林長相互協調配合，推動實現生態產業化和產業生態化[31]。

民間林長的組成人員與民間河長大致相同，其工作職責包括開展護林宣傳活動、監督破壞森林資源的違法行為、溝通反饋社會各界對林業發展意見等。對于產權結構復雜的森林資源，民間林長面臨更大的合法性困境，在治理實踐中存在積極性高而實效有限的現象。

5研究結論與政策啟示

國家治理現代化對制度改革的系統性、整體性和協同性提出了更高要求。本研究基于IAD框架開展河長制與林長制比較制度分析，識別了河長制與林長制運行中關鍵的外部影響因素，探討了差異化的影響因素與制度行動者行為選擇之間的互動關系，有助于深化對中國國情下制度設計的理解并提供政策啟示。本研究主要取得以下結論。

第一，從制度分析的視角審視，河長制與林長制解決了規則供給、規則執行和規則維護3個維度的基本制度問題，建立了有效的河湖林草治理機制，是較為成功的制度改革。第二，突出的生態環境壓力構成了河長制與林長制制度變遷的動力，河湖林草資源的基礎性、外部性特征決定了其管理過程中政府應發揮主導作用，既有國家行政體制則對河湖林草治理制度設計形成約束，這些共同構成了河長制與林長制的系統環境。第三，河長制與林長制具有差異化的外部影響因素，相比河湖系統，林草資源在自然物質屬性方面具有固定性、屬地性和長周期性，在經濟社會特征方面治理對象更加多元、區域差異和監測難度更大，在通用制度規則方面產權結構更加復雜。第四，河長制與林長制為多元行動者塑造了特定的行動情景，兩者分別在行動者和行動情景兩個層面實現了制度間的融合。第五，由于塑造因素的差異，河長制與林長制行動舞臺中的行動者產生了特定的行為選擇與結果，與河長制相比，森林的長周期性使得林長制在層級間考核難度更大，主責部門的角色差異使得林長制在部門間資源依賴性更高，森林資源的固定性使得林長制在區域間協同需求較少，而森林資源潛在價值使得林長制中企業協同積極性更強。

本研究對河長制與林長制乃至更廣泛的長官責任制提供了有益的政策啟示。

第一，在規則供給方面要留好用足因地制宜空間，擴大規則供給來源渠道。一方面河湖林草治理相關規則需要合理保留制度設計的空間，鼓勵各級政府進行差異化的規則供給，構建適應當地治理情境的河湖林草治理體系。另一方面，企業和民間河長和林長尚缺乏穩定參與規則供給的渠道，不斷吸納村規民約中關于河湖林草治理的地方性知識，更多地借鑒市場主體開發利用河湖林草資源的經驗，將有助于提高規則供給的質量，實現社會多元主體在規則供給層面的深度融合。

第二，在規則執行方面要創新目標考核機制，充分發揮長官責任制的效能。河長制與林長制要充分考慮制度長期運行的成本，在考核結果運用中既保留監督問責功能，又構建正向激勵機制，充分調動治理主體積極性。充分辨析河湖林草資源的差異性，探索差異化的目標設置和結果運用方式。同時要構建河長制與林長制相互配合、相互支撐的工作體系，減少河長制與林長制在基層執行中的重復性工作，實現河長制與林長制的協同發力。

第三，在規則維護方面要充分運用現代化技術，提升監督管理能力。首先，優化河長制與林長制的工作流程，充分運用河長制與林長制 App 等信息平臺，縮短工作流程和周期，提升制度運行的便捷性和回應性。其次，打通層級間、區域間和部門間的信息壁壘，提升河湖林草系統化治理水平。同時，有針對性地開展各級河長制與林長培訓，從專業知識、操作技能、合作意識等方面提升河長制與林長的勝任力，提高整體治理成效。

最后，長官責任制并非“萬能藥”，要破除任何形式的制度迷信。部分地區受到全面推行河長制與林長制的影響，各類長官責任制不斷在各地引入，對這種現象需要保持警惕。制度設計貴在因地制宜、因時而異，切忌盲目模仿、照搬照抄，要充分考慮制度外部影響因素與制度運行過程的互動關系，提升制度設計與治理對象的匹配性。展望未來，需要關注多種長官責任制共存對常規科層體系運行的影響，還需要關注如何降低長官責任制的運行成本和內在張力，以及如何有效整合不同的長官責任制。例如，在河長制和林長制的基礎上，整合相關長官責任制的組織體系和職能定位，探索建立“生態文明長”，為實現山水林田湖草沙一體化系統治理提供制度保障。總之，本研究對河長和林長的比較制度分析可以提供有價值的啟示：運用制度分析增進對復雜制度體系的理解，有助于將中國制度優勢更好地轉化為國家治理效能，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出貢獻。

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Riverand forestchief systems：comparative institutional analysisand theoreticalimplications

WANGYahua1，2，LYUHan12，LIUMin3 （1.School of PublicPolicyandManagement，Tsinghua University，Beijing1Ooo84， China; 2.China InstituteofRural Studies，Tsinghua University，Beijing1Ooo84，China; 3.DevelopmentResearch Centerof theNationalForestryandGrassandAdministration，Beijing1OO714，China）

AbstractInoetoficppoachtoseingosersforstfld，laesdsas，d forestchief systemsepresent typical exploratoryapproaches within China'snaturalresource managementschemes inthenewera. Whileexistingstudieshavfocusedonthelinkageofthesesystems，researchcomprehensivelyconsideringtheinteractionbetweentheir exteralenvirotinfueningfctosdyctorsisisut.Tissdessteticparaieisiial analysisofthesesytemsbasedontheinstitutionalanalysisanddevelopment （IAD）framework.Itistoevealthediferentiatedoutcomesofsiilaristitioalagemntsiintveaeontetsfgtoreticalpliosfoderstaiges temic，holisticndsergisticeauesofin'solicalcivilzatigoveacste.mpaatiesittiallisd onstrateshatthsestemshvesoedtheistitutioalproblesintreedimensis：theprovison，forcemnt，andmiteancf rules，whilestablsgntiemeasmfoatralsorcegoveaceatioaloloicalprsus，tetaac teristicsofrivelakerstndassadoundaldstaielelysiutetco textoftherivendfesthefstes.Wenoideringteapigfctos，inotrastoatesousforestesouceied geographicallound，andhvealngccleintsofaturalmaterialatribtes.Regadingeconoicandsocialcharactersticsth forestchiefsystisoedvesidintesofetsofoveane，igeatergioaldiferensdotorindflti. Intermsofgeneralizedinstitutionalrules，thepropertyrightsstructureofthforestchiefsystemismorecomplex.Theiverandforest chiefsystemsdisplaydiferencesinteirespectiveperations，hileattesametie，teyexhibitatendencytowardinteationin someaspects.Inotrastoteiverchiefsystm，thforestchefsystemfacsgreaterchalengesinssessgteeformancfvariouslevelsofoventAdiioalltefoestsstemehitsergofntedepartmetalsourceependeci lessinter-egioalolloatindmosatesgeateggentinstergolloatioogvernt，sid public.Thecompaatieisiioalalysisealsteiteractionetwnteetaliot，ieningfctos，dhe havioralchoicsof goveredentitis.Tesefidingsprovidetheoreticalinsightsandpolicyrecommendationsforunderstandingandiproving the institutional design in the Chinese context.

Key Wordsinstitutionalanalysis;IAD framework; ecological civilization; commons; institutional design

（責任編輯：于杰）