加強(qiáng)混合用地供應(yīng) 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

隨著新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，用地企業(yè)對(duì)同一宗地的多種功能復(fù)合需求日益強(qiáng)烈。為增強(qiáng)土地管理的靈活性，改變二三產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)格分開(kāi)供地格局，國(guó)家層面鼓勵(lì)探索混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)。黨的二十屆三中全會(huì)提出：“推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換。”為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于土地節(jié)約集約利用的重要指示精神，落實(shí)全面深化改革重點(diǎn)任務(wù)，深化土地要素市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，組建專班，通過(guò)調(diào)查研究、座談交流等方式，了解混合產(chǎn)業(yè)用地供給情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，剖析存在問(wèn)題，提出對(duì)策建議。

混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)與管理現(xiàn)狀

目前，河南省部分城市開(kāi)始重視混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)與管理，并在規(guī)劃中引入了土地混合利用理念，出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)定。如，鄭州市為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)需求，支持產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，制定《關(guān)于支持產(chǎn)業(yè)混合用地高效復(fù)合利用實(shí)施意見(jiàn)》。開(kāi)封市在國(guó)土空間總體規(guī)劃中提出“探索土地混合使用和建筑復(fù)合利用的新模式”并在街坊控制性詳細(xì)規(guī)劃中探索混合用地性質(zhì)的規(guī)劃編制方法。鶴壁市印發(fā)《關(guān)于支持開(kāi)發(fā)區(qū)盤(pán)活存量建設(shè)用地促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》，鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)、設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)室、總部等創(chuàng)新型工業(yè)功能，以及相關(guān)配套服務(wù)使用存量建設(shè)用地，在符合控規(guī)前提下復(fù)合、兼容利用。南陽(yáng)市出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)支持開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施的通知》，鼓勵(lì)增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。但總體來(lái)看，河南省尚未形成較為成熟完善的混合模式。

截至2024年底，鄭州市、許昌市、新鄉(xiāng)市、濮陽(yáng)市、鶴壁市、信陽(yáng)市等地開(kāi)展混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)嘗試。如，許昌市供應(yīng)混合產(chǎn)業(yè)用地3宗，均以拍賣(mài)方式供應(yīng)，使用年期50年。新鄉(xiāng)市本級(jí)供應(yīng)3宗，用途為交通服務(wù)場(chǎng)站兼容零售商業(yè)；長(zhǎng)垣市掛牌出讓10宗，均為研發(fā)設(shè)計(jì)用地兼容商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，出讓收入6000多萬(wàn)元。濮陽(yáng)市供應(yīng)7宗，多為混合用地，混合產(chǎn)業(yè)用地較少。鶴壁市淇濱區(qū)開(kāi)展“研產(chǎn)一體化”模式供應(yīng)用地。信陽(yáng)市新縣供應(yīng)1宗，規(guī)劃用途以商業(yè)為主導(dǎo)，“商服 + 倉(cāng)儲(chǔ)”混合利用，成交價(jià)近1500萬(wàn)元。

典型做法與經(jīng)驗(yàn)

強(qiáng)化規(guī)劃支撐，優(yōu)化混合產(chǎn)業(yè)用地政策。部分地區(qū)鼓勵(lì)混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，積極出臺(tái)政策，鼓勵(lì)在符合規(guī)劃、滿足安全環(huán)保前提下，將單一用途的土地調(diào)整為混合產(chǎn)業(yè)用地，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要。如，開(kāi)封市古城片區(qū)某街坊控制性詳細(xì)規(guī)劃，用地性質(zhì)混合了商業(yè)、商務(wù)、文化、居住等，提高規(guī)劃土地政策服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性和靈活性。漯河市明確單個(gè)地塊或若干地塊組成的混合用地的用途、容積率等規(guī)劃指標(biāo)，并適度增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。中牟縣依據(jù)文創(chuàng)園核心板塊局部區(qū)域城市設(shè)計(jì)成果，編制完成該區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確了混合用地主要的用地性質(zhì)和兼容其他性質(zhì)的比例。新縣將相互關(guān)聯(lián)的功能緊湊地安排在同一區(qū)域，縮減了企業(yè)用地成本，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升城市活力和用地集約度。

探索土地復(fù)合利用，實(shí)現(xiàn)多用途混合供應(yīng)。部分地區(qū)積極探索土地復(fù)合利用，實(shí)施混合開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。如，鄭州市通過(guò)組織實(shí)地調(diào)研，對(duì)收集整理先進(jìn)城市關(guān)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地復(fù)合利用的適用范圍、復(fù)合類型、價(jià)格設(shè)定等內(nèi)容，進(jìn)行研究探索，為產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)政策創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。信陽(yáng)市研究制定相關(guān)政策，支持可以混合利用的產(chǎn)業(yè)先行先試，鼓勵(lì)土地復(fù)合使用。洛陽(yáng)市推動(dòng)土地綜合利用，多用途混合供應(yīng)，積極增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，推行“帶設(shè)計(jì)方案”出讓。鶴壁市鼓勵(lì)創(chuàng)新型工業(yè)功能使用存量建設(shè)用地，在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃前提下復(fù)合、兼容利用。商丘市鼓勵(lì)對(duì)存量用地混合利用、存量建筑復(fù)合使用。

規(guī)劃新型產(chǎn)業(yè)混合用地，滿足用地需求。部分地區(qū)大力支持新型產(chǎn)業(yè)混合用地發(fā)展，滿足新型產(chǎn)業(yè)混合用地發(fā)展需求。如，新鄉(xiāng)市出臺(tái)《新型工業(yè)用地（M0）管理實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，規(guī)定新型工業(yè)用地容積率、建筑密度等規(guī)劃指標(biāo)。許昌市界定新型產(chǎn)業(yè)用地包括的產(chǎn)業(yè)類型，并在魏都區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

存在的主要問(wèn)題

混合產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃體系滯后市場(chǎng)需求。一是現(xiàn)行的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃中暫未設(shè)置混合產(chǎn)業(yè)用地，用地需求與保障無(wú)法及時(shí)滿足。二是缺乏頂層供地制度規(guī)范引導(dǎo)，供應(yīng)制度體系滯后，缺乏規(guī)范性文件等配套供地政策，限制混合產(chǎn)業(yè)用地有效落地。三是混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)受規(guī)劃制約。目前，各級(jí)對(duì)控規(guī)與規(guī)劃條件的編制日益嚴(yán)格，一定程度上減少了混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)。

用地分類制約混合用地產(chǎn)業(yè)升級(jí)。一是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)間較早，缺乏對(duì)增加混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)的政策支撐。二是在傳統(tǒng)用地體系制約下，新產(chǎn)業(yè)園難以實(shí)現(xiàn)高效靈活的建設(shè)與發(fā)展。三是各地對(duì)混合產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)涵界定方式不一，且概念界定缺乏橫向的明確性與針對(duì)性，使各地的規(guī)劃和供地政策稍顯混亂。

地價(jià)評(píng)估方法尚待規(guī)范。一是不同地類的利用管理政策具有較大差異，容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。二是混合產(chǎn)業(yè)用地的地價(jià)評(píng)估機(jī)制尚不完善，混合用地可能涉及多個(gè)權(quán)利主體，其權(quán)屬關(guān)系的協(xié)調(diào)和厘清較為復(fù)雜。

相應(yīng)配套設(shè)施不完善。混合產(chǎn)業(yè)用地要求具備多樣化的功能和配套設(shè)施，其核心特點(diǎn)是多元化的功能組合。然而，混合產(chǎn)業(yè)用地在規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，往往存在配套類型單一、供給緩慢等問(wèn)題，影響其吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

供后監(jiān)管機(jī)制不健全。一是監(jiān)管對(duì)象邊界模糊，從而衍生出規(guī)劃、供地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理問(wèn)題，給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)二三產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入主體、產(chǎn)業(yè)類型、混合用途及比例等缺乏針對(duì)性監(jiān)管，容易造成市場(chǎng)用地混亂及產(chǎn)業(yè)用地房地產(chǎn)化傾向。三是監(jiān)管部門(mén)缺乏有效協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)和基層政府未充分發(fā)揮監(jiān)管作用，一旦企業(yè)沒(méi)有按審批條件建設(shè)，查處工作量巨大，相關(guān)工作機(jī)制有待完善。

對(duì)策建議

適度提高規(guī)劃彈性，支持地塊使用性質(zhì)兼容。一是形成“剛性管控”與“柔性調(diào)節(jié)”配合模式。利用“白地”與

“灰地”規(guī)劃理念，將混合產(chǎn)業(yè)用地納入“白地”規(guī)劃用途。對(duì)一些功能不清晰的尤其是交通條件較好的地塊，以多種用途兼容方式設(shè)為“白地”，避免區(qū)位好的地方被低端產(chǎn)業(yè)占據(jù)，繼而滿足不可預(yù)期的產(chǎn)業(yè)及其配套服務(wù)的空間訴求，完善和拓展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的五年過(guò)渡期政策體系，加大空間利用從單一功能轉(zhuǎn)向混合利用的政策創(chuàng)新力度。二是實(shí)行混合用地比例管控。劃分“允許混合”和“禁止混合”用地類型，促進(jìn)空間高效復(fù)合利用。統(tǒng)籌好主用途與兼容用途關(guān)系，保持主用途的主導(dǎo)地位并優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，兼容用途應(yīng)始終服務(wù)于主用途，做好各功能的量上管控。結(jié)合實(shí)際，合理確定主導(dǎo)用途占地面積比例、主導(dǎo)用途計(jì)容建筑面積占總計(jì)容建筑面積比例均值，仿照其他地區(qū)做法，將之設(shè)定為不低于70% 。如突破上述指標(biāo)，須經(jīng)專家論證確定，并確保主導(dǎo)功能不走樣。三是推行混合產(chǎn)業(yè)用地“正負(fù)面”清單管理。綜合考慮空間、布局、業(yè)態(tài)融合等因素，堅(jiān)持底線思維，規(guī)定不允許納入二三產(chǎn)業(yè)混合用地的功能，明確允許混合用地的用途復(fù)合范圍，制定混合產(chǎn)業(yè)用地主輔用途“準(zhǔn)入組合 + 負(fù)面清單”，實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入管理并向社會(huì)公布。四是科學(xué)編制混合產(chǎn)業(yè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃。綜合考慮復(fù)合利用、合理布局等因素，提出混合用地功能要求，根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要，在主導(dǎo)用地性質(zhì)不變前提下，屬于允許混合用途的，按照詳細(xì)規(guī)劃管理辦法開(kāi)展工作。在出具規(guī)劃條件時(shí)，需要明確：主導(dǎo)用途和附屬用途（用地分類細(xì)化至二級(jí)類），各用途土地面積和計(jì)容建筑面積，用地相關(guān)配套設(shè)施的配置要求和市政設(shè)施設(shè)置要求，用地消防安全、環(huán)保等要求，用地與周邊道路交通網(wǎng)絡(luò)的銜接要求.

城市設(shè)計(jì)相關(guān)要求。混合用地各用途按面積占比大小或重要程度依次采用4 + ”符號(hào)連接，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確表達(dá)。有條件的地塊可以編制詳細(xì)設(shè)計(jì)方案，確定混合用地項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)布局、建筑風(fēng)格風(fēng)貌等要求，并落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃管理圖則中。

規(guī)范混合用地供應(yīng)方式，鼓勵(lì)存量用地復(fù)合改造。做好供地政策與前期規(guī)劃體系銜接，系統(tǒng)性規(guī)范全流程的供地制度體系，推動(dòng)混合產(chǎn)業(yè)用地有效落地。一是供應(yīng)方式要按照“公平、公開(kāi)、公正”原則，切實(shí)維護(hù)土地市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行。主導(dǎo)用途為工業(yè)、物流倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性用地的，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式供地。可以結(jié)合主導(dǎo)用途、產(chǎn)業(yè)政策、項(xiàng)目特點(diǎn)和生命周期等因素，通過(guò)彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃等方式供地。二是根據(jù)主導(dǎo)用途產(chǎn)業(yè)類型特點(diǎn)，合理確定出讓最高年限。新出讓混合用地的出讓年限不得高于主導(dǎo)用途用地類型的法定最高出讓年限。采取先租后讓供應(yīng)的，租讓年期之和不得超過(guò)主導(dǎo)用途用地類型的法定最高出讓年限。已出讓國(guó)有建設(shè)用地按照相關(guān)要求混合利用的，使用期限均不得超過(guò)主導(dǎo)用途法定最高出讓年限與宗地剩余出讓年限。三是支持存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型為混合用途。符合條件的市場(chǎng)主體依法申請(qǐng)將存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型為混合用途的，按程序辦理改變使用條件的手續(xù)。鼓勵(lì)存量工業(yè)用地復(fù)合改造，結(jié)合新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要，支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，依法依規(guī)推動(dòng)存量工業(yè)用地復(fù)合改造。四是拓寬混合產(chǎn)業(yè)用地來(lái)源。在符合國(guó)土空間規(guī)劃、建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)和混合產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入管理要求前提下，鼓勵(lì)存量土地盤(pán)活利用，拓寬混合產(chǎn)業(yè)用地來(lái)源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)符合相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定，原土地使用權(quán)人實(shí)施多用途混合利用開(kāi)發(fā)的，應(yīng)在評(píng)估基礎(chǔ)上綜合確定應(yīng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款。

制定混合用地登記管理流程，明確混合產(chǎn)業(yè)用地權(quán)屬。一是允許產(chǎn)業(yè)混合用地以“混合用地”地類進(jìn)行登記管理。同時(shí)，增加用途分類，在《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》基礎(chǔ)上，新增“新型工業(yè)用地（100104）”\"研發(fā)設(shè)計(jì)用地（090201）”兩個(gè)三級(jí)類用地。詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件中混合用地可采用兩種或兩種以上用地分類代碼組合表達(dá)方式。二是優(yōu)化地物產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理。改進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，設(shè)立混合用地管理、登記端口。同時(shí)，將三維地籍管理理念和技術(shù)方法納入土地管理、開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理全過(guò)程，推動(dòng)三維產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)統(tǒng)一組織與管理，打通各平臺(tái)間數(shù)據(jù)壁壘，提高三維地籍管理技術(shù)應(yīng)用水平，提升土地立體化管理效率。三是混合產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)當(dāng)整體持有，辦理整體產(chǎn)權(quán)。土地成交完成且已繳納相關(guān)土地出讓金及稅費(fèi)后按照不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，土地出讓合同約定的用途清單和比例構(gòu)成等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)證書(shū)附記欄中予以注記。土地出讓合同約定部分建筑應(yīng)當(dāng)移交相關(guān)部門(mén)的，該部分建筑可以辦理轉(zhuǎn)移登記。同時(shí)，嚴(yán)格工業(yè)物業(yè)分割登記、轉(zhuǎn)讓管理。二三產(chǎn)業(yè)混合用地內(nèi)的產(chǎn)業(yè)功能建筑分割登記、轉(zhuǎn)讓比例不超過(guò)總計(jì)容建筑面積在扣除配套行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施計(jì)容建筑面積后的 50% 。

規(guī)范供地價(jià)格管理，完善地價(jià)支持體系。一是混合產(chǎn)業(yè)用地的出讓價(jià)格，應(yīng)在參考土地取得成本、周邊同用途土地市場(chǎng)行情等基礎(chǔ)上，按不同用途分別評(píng)估地價(jià)，結(jié)合規(guī)劃條件、房屋分割權(quán)利限制及使用年期等要求，在綜合考慮土地市場(chǎng)、建安成本、財(cái)務(wù)成本以及物業(yè)整體持有成本基礎(chǔ)上，合理確定出讓底價(jià)、起始價(jià)。二是采用彈性年期出讓的，出讓價(jià)格按照基準(zhǔn)地價(jià)對(duì)應(yīng)的最高年限進(jìn)行年期修正。采用先租后讓供應(yīng)的，租讓起始總價(jià)、先期租賃的土地租金經(jīng)市場(chǎng)評(píng)估后由集體決策確定，后期租賃轉(zhuǎn)出讓的土地價(jià)款，按土地租讓總價(jià)扣除已繳納租金的余額確定。

完善混合用地監(jiān)管制度，建立全程監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化供后監(jiān)管體系，促進(jìn)土地混合利用向多維度可持續(xù)方向轉(zhuǎn)變。一是開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核全流程協(xié)同監(jiān)管。混合產(chǎn)業(yè)用地成交后，屬地政府與競(jìng)得人簽訂履約監(jiān)管協(xié)議，明確混合類型、主導(dǎo)用途、混合比例、項(xiàng)目退出及其他相關(guān)內(nèi)容，作為土地有償使用合同的附件。屬地政府依據(jù)申請(qǐng)開(kāi)展竣工驗(yàn)收，組織有關(guān)部門(mén)依據(jù)土地有償使用合同和投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議約定開(kāi)展達(dá)產(chǎn)復(fù)核；竣工驗(yàn)收或達(dá)產(chǎn)復(fù)核不合格的，要求企業(yè)限期整改，整改后仍不能達(dá)到相關(guān)約定的，不予通過(guò)竣工驗(yàn)收或達(dá)產(chǎn)復(fù)核。同時(shí)，將相關(guān)責(zé)任主體違法違規(guī)違約行為納入信用檔案管理，并追究違約責(zé)任。二是打通跨部門(mén)審批障礙。聯(lián)動(dòng)規(guī)劃、消防等部門(mén)，統(tǒng)一混合用地開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，強(qiáng)化混合用地方案的前置聯(lián)審機(jī)制，實(shí)行差別化承諾制，推動(dòng)流程簡(jiǎn)化。三是加強(qiáng)對(duì)二三產(chǎn)業(yè)混合用地開(kāi)發(fā)利用情況、混合用途及比例等的監(jiān)管。對(duì)擅自改變用途、違規(guī)違約轉(zhuǎn)讓（含股權(quán)轉(zhuǎn)讓）、土地閑置等情形，要求限期改正，并依法納入失信信息記錄，實(shí)施信用懲戒。情節(jié)嚴(yán)重且在規(guī)定期限內(nèi)未完成整改的，可按照約定解除出讓合同，收回建設(shè)用地使用權(quán)。