行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的優(yōu)化

目次

一、邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的內(nèi)部行政化

二、邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制從內(nèi)部行政向外部行政的轉(zhuǎn)向

三、優(yōu)化邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)想

四、結(jié)語(yǔ)

行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議是區(qū)域沖突的重要類(lèi)型。根據(jù)1989年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《處理?xiàng)l例》）的規(guī)定，邊界爭(zhēng)議是因行政區(qū)域界線(xiàn)不明確而發(fā)生的爭(zhēng)議。邊界爭(zhēng)議通常為省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方政府在各同級(jí)毗鄰行政區(qū)域間發(fā)生的橫向爭(zhēng)議。①依據(jù)空間范圍，以省級(jí)為最大單元，邊界爭(zhēng)議分為區(qū)域外邊界爭(zhēng)議和區(qū)域內(nèi)邊界爭(zhēng)議。歷史遺留的邊界問(wèn)題和自然屬性帶來(lái)的邊界變動(dòng)，會(huì)誘發(fā)府際間邊界爭(zhēng)議。現(xiàn)行邊界爭(zhēng)議處理法律機(jī)制形成于20世紀(jì)90年代改革開(kāi)放初期，采用了以穩(wěn)定行政管理秩序?yàn)楹诵牡膬?nèi)部行政路徑，滯后于新時(shí)代平衡行政權(quán)與區(qū)域內(nèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治要求。目前，在法學(xué)界，行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議多見(jiàn)于“區(qū)域法治協(xié)調(diào)”①“區(qū)域法律治理”②\"區(qū)域合作法治”③的理論主張，欠缺解決邊界爭(zhēng)議法律機(jī)制的根源性研究。針對(duì)內(nèi)部行政存在的問(wèn)題，本文提出以外部行政為基礎(chǔ)的優(yōu)化方案，平衡爭(zhēng)議處理的行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化。

一、邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的內(nèi)部行政化

受規(guī)則形成之初國(guó)家優(yōu)位理念的影響，邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制突出了縱向行政力量對(duì)地方政府管理空間決定權(quán)和組織系統(tǒng)的協(xié)調(diào)功能，處理過(guò)程帶有較強(qiáng)的內(nèi)部行政化色彩。

（一）行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議的樣態(tài)

新中國(guó)成立后，國(guó)務(wù)院多次調(diào)整地方行政區(qū)劃，但始終沒(méi)有勘定行政區(qū)域的界線(xiàn)。因邊界爭(zhēng)議對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響， ④1981 年國(guó)務(wù)院頒布了《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理辦法》（已失效），但仍未遏制邊界沖突事件的增長(zhǎng)。1989年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《處理?xiàng)l例》。1996年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民政部啟動(dòng)陸域勘界工作（行業(yè)內(nèi)稱(chēng)“96勘界”），到2001年，全國(guó)基本完成了首次省、縣兩級(jí)的陸域行政區(qū)域界線(xiàn)勘定。2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《行政區(qū)域界線(xiàn)管理?xiàng)l例》，確立了依法勘定的法定邊界（行政區(qū)域界線(xiàn)詳圖）之法律地位，并明確了地方政府邊界秩序的維持義務(wù)。2008年，民政部發(fā)布《行政區(qū)域界線(xiàn)界樁管理辦法》。但是，邊界爭(zhēng)議仍未能從根本上消除。究其原因，一方面，某次達(dá)成的邊界協(xié)議往往只能適用于特定時(shí)期，從長(zhǎng)期來(lái)看，邊界可能因自然原因發(fā)生變動(dòng)，邊界協(xié)議履行中可能產(chǎn)生新的爭(zhēng)議；另一方面，21世紀(jì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)人“快車(chē)道”之后，原有“粗?jǐn)U”的邊界在高密度的資源利用面前凸顯缺漏。至今，處理重劃后邊界爭(zhēng)議的工作仍在繼續(xù)。為此，民政部分別在2020年和2023年發(fā)布《關(guān)于做好行政區(qū)劃變更后勘界工作的通知》和《關(guān)于開(kāi)展第五輪省級(jí)行政區(qū)域界線(xiàn)聯(lián)合檢查的通知》，要求地方政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理邊界劃定的瑕疵。

邊界協(xié)議爭(zhēng)議有三種類(lèi)型。第一種，邊界協(xié)議締約爭(zhēng)議。已經(jīng)勘定的邊界不精確，使既有邊界協(xié)議約定事項(xiàng)不完整。例如，邊界以河流、山川的自然走向?yàn)榻缦迾?biāo)準(zhǔn)，如果河流改道、邊界位移，就會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。第二種，邊界協(xié)議變更爭(zhēng)議。按照《處理?xiàng)l例》規(guī)定，邊界協(xié)議或者處理決定須經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)備案，協(xié)議雙方不得擅自變更。在“文 × 訴復(fù)州灣村民委員會(huì)海域使用權(quán)糾紛案” ⑤ 中，2007年大連市人民政府、瓦房店市（縣級(jí)市）政府、金州區(qū)人民政府簽訂了《海域行政區(qū)域界線(xiàn)協(xié)議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)議書(shū)》）。2008年6月30日，大連市海洋與漁業(yè)局經(jīng)與省海洋與漁業(yè)廳協(xié)調(diào)，調(diào)整了2007年《協(xié)議書(shū)》約定的海域界限。2016年原告文 × 提起訴訟時(shí)上述《協(xié)議書(shū)》、邊界調(diào)整文件均未在省政府備案。原告文 × 稱(chēng)，其海域使用權(quán)在爭(zhēng)議海域內(nèi)，并于2008年1月在金州區(qū)海洋與漁業(yè)局登記。2009年9月，就相同區(qū)域的海域使用權(quán)，瓦房店市海洋與漁業(yè)局向夏屯村村民委員會(huì)頒發(fā)了海域使用權(quán)證。文 × 主張，2008年變更邊界行為無(wú)效。第三種，邊界協(xié)議違約爭(zhēng)議。《處理?xiàng)l例》規(guī)定，地方政府和爭(zhēng)議區(qū)群眾應(yīng)遵守邊界協(xié)議。但由于利益的沖突，違反協(xié)議的現(xiàn)象仍難以抑制。在內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗與甘肅省金塔縣邊界糾紛中，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府與甘肅省人民政府已經(jīng)達(dá)成邊界協(xié)議，但邊界地區(qū)的下級(jí)政府仍“各干各的”，越界行為不斷。①

（二）邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制內(nèi)部行政化的制度表現(xiàn)

《處理?xiàng)l例》共計(jì)17個(gè)條文，圍繞邊界爭(zhēng)議的處理依據(jù)、協(xié)商和上級(jí)決定程序、處理結(jié)果的備案程序和法律效力展開(kāi)規(guī)則框架。《處理?xiàng)l例》還促成了現(xiàn)行法涉及跨區(qū)域資源管理權(quán)爭(zhēng)議的處理模式。2016年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)水法》等部分自然資源單行法對(duì)資源管理爭(zhēng)議即采用了《處理?xiàng)l例》的調(diào)處規(guī)則。依據(jù)1995年實(shí)施的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》第14條第2款規(guī)定，因自然保護(hù)區(qū)范圍和界線(xiàn)不清而發(fā)生的爭(zhēng)議，在相關(guān)地方政府無(wú)法達(dá)成協(xié)議時(shí)，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)提出意見(jiàn)，報(bào)批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府決定。由于林地、草地空間的區(qū)域邊界爭(zhēng)議欠缺單行法規(guī)定，一些地方立法機(jī)關(guān)按照《處理?xiàng)l例》規(guī)定的原則出臺(tái)了地方性法規(guī)，如2024年修正的《廣東省森林林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》、2018年《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》等。總體上看，以行政力量協(xié)調(diào)和推進(jìn)爭(zhēng)議處理，是邊界爭(zhēng)議處理的基本思路。

1.以界分地方政府行政權(quán)為優(yōu)先目標(biāo)

《處理?xiàng)l例》第3條確立了“按照有利于各族人民的團(tuán)結(jié)，有利于國(guó)家的統(tǒng)一管理，有利于保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用自然資源的原則”。實(shí)際操作中，有利于國(guó)家的統(tǒng)一管理成為界分邊界的首要原則，維護(hù)行政統(tǒng)一的優(yōu)先目標(biāo)使得其他目標(biāo)，如財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等處于從屬地位。《處理?xiàng)l例》第7條、第8條將行政區(qū)劃文件、行政管理文件作為解決邊界糾紛的依據(jù)，自然資源權(quán)屬證書(shū)僅作為參考。如遇到資源權(quán)屬界線(xiàn)與行政邊界無(wú)法一致的邊界爭(zhēng)議情況，管理權(quán)與資源權(quán)的“兩權(quán)分離”成為協(xié)調(diào)邊界權(quán)屬爭(zhēng)議的有效經(jīng)驗(yàn)。②

2.科層決定的封閉性

根據(jù)《處理?xiàng)l例》第11條、第12條的規(guī)定，邊界爭(zhēng)議由雙方協(xié)商解決。經(jīng)協(xié)商未達(dá)成協(xié)議的，由爭(zhēng)議雙方的上級(jí)人民政府決定。省、自治區(qū)、直轄市之間的邊界爭(zhēng)議，經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，由民政部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)提出解決方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。1998年至2001年間，國(guó)務(wù)院先后對(duì)四川省與貴州省等邊界相鄰的省際聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線(xiàn)協(xié)議書(shū)做出同意的批復(fù)。③在協(xié)調(diào)過(guò)程中，上級(jí)民政部門(mén)不僅承擔(dān)協(xié)調(diào)的組織者角色，而且代表了本級(jí)政府對(duì)邊界爭(zhēng)議處理的意愿。由于協(xié)商無(wú)程序和期限限制，上級(jí)行政力量可持續(xù)地介人溝通過(guò)程，引導(dǎo)協(xié)商的最終結(jié)果。

邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的封閉性還體現(xiàn)在排除外部監(jiān)督的行政終局原則。《處理?xiàng)l例》第16條規(guī)定了邊界爭(zhēng)議處理的逐級(jí)報(bào)備程序。依據(jù)第14條規(guī)定，凡不涉及自然村隸屬關(guān)系變更的，自邊界協(xié)調(diào)簽字或者上級(jí)人民政府解決邊界爭(zhēng)議的決定下達(dá)之日起，處理決定生效。可見(jiàn)，內(nèi)部的逐級(jí)報(bào)備僅具有信息通報(bào)作用，并無(wú)監(jiān)督之實(shí)。2010年修訂的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》規(guī)定，政府之間的邊界爭(zhēng)議不作為土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件受理；按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）對(duì)行政協(xié)議主體要件的規(guī)定，邊界協(xié)議并不屬于行政協(xié)議的范圍，相關(guān)爭(zhēng)議不適用行政訴訟。

（三）邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制內(nèi)部行政化帶來(lái)的問(wèn)題

1.邊界爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)目標(biāo)被擱置

邊界爭(zhēng)議實(shí)為行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重爭(zhēng)議。在蘇魯兩省邊界之爭(zhēng)中，微山湖縣的湖區(qū)群眾關(guān)心的是湖田湖產(chǎn)使用權(quán)，而地方政府則關(guān)注爭(zhēng)議區(qū)域水資源利用權(quán)屬。改革開(kāi)放后，邊界劃分又引起兩地對(duì)湖區(qū)煤炭資源、交通和稅費(fèi)收入的爭(zhēng)奪。①在內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗與甘肅金塔縣的邊界爭(zhēng)議中，兩地政府關(guān)注的重點(diǎn)是土地資源、衛(wèi)星發(fā)射基地旅游資源的管理權(quán)。②現(xiàn)行邊界爭(zhēng)議處理機(jī)制以行政權(quán)為中心，欠缺對(duì)受影響私人權(quán)利的保護(hù)。在地方政府行政權(quán)邊界與區(qū)域財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界不一致時(shí)，《處理?xiàng)l例》對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)采取了妥協(xié)的態(tài)度，不僅邊界爭(zhēng)議未獲得實(shí)質(zhì)性解決，還增加了“飛地”現(xiàn)象。③同時(shí)，優(yōu)先行政權(quán)的爭(zhēng)議處理目標(biāo)也為穩(wěn)定區(qū)域財(cái)產(chǎn)關(guān)系遺留了障礙。首先，可能導(dǎo)致自然資源物權(quán)重復(fù)設(shè)權(quán)，在先登記與在后登記的當(dāng)事人可能以此分別主張各自的權(quán)利，抗辯對(duì)方越界侵權(quán)。其次，全民所有自然資源資產(chǎn)清查與確權(quán)受阻。2020年自然資源部《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》第3.3.8項(xiàng)明確，對(duì)于存在權(quán)屬爭(zhēng)議的資源，作為權(quán)屬待確定資源單獨(dú)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；權(quán)屬爭(zhēng)議仍無(wú)法解決的，劃分權(quán)屬爭(zhēng)議區(qū)；待明確權(quán)屬后再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

2.相關(guān)實(shí)體利益難以轉(zhuǎn)化為程序權(quán)利

首先，《處理?xiàng)l例》未設(shè)定邊界確認(rèn)的實(shí)體基準(zhǔn)，依靠行政權(quán)力、長(zhǎng)官意志、相關(guān)行政部門(mén)的協(xié)調(diào)等軟指標(biāo)化解爭(zhēng)議。例如，邊界確認(rèn)的基準(zhǔn)往往是現(xiàn)實(shí)占有，最大限度地維持邊界現(xiàn)狀。但是，占有的事實(shí)特征無(wú)法推定其為合法的權(quán)源。其次，相關(guān)地方政府和個(gè)體權(quán)利人的實(shí)體利益無(wú)法通過(guò)參與權(quán)利加以表達(dá)。例如，爭(zhēng)議處理的個(gè)案中，雖設(shè)有爭(zhēng)議區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織代表、村民代表參加政府組織的協(xié)調(diào)會(huì)等非正式的參與行為，但參與過(guò)程的象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。最后，邊界爭(zhēng)議處理無(wú)法定的信息公開(kāi)程序，甚至為防止“社會(huì)不安定”，有關(guān)部門(mén)有意隱藏信息的做法也不少見(jiàn)。邊界協(xié)議本身的內(nèi)容極少公之于眾。④如2023年5月16日發(fā)布的《蘭州市人民政府關(guān)于變更永登縣、皋蘭縣部分行政區(qū)域界線(xiàn)的通告》，僅發(fā)布了相關(guān)地區(qū)變更事宜，并無(wú)界線(xiàn)詳圖。

3.邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果面臨的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

由于社會(huì)公眾參與程序缺失，難以實(shí)現(xiàn)利益認(rèn)同，爭(zhēng)議處理結(jié)果的執(zhí)行效果并不理想。就地方政府而言，部分地方政府各自通過(guò)立法的方式來(lái)維護(hù)本區(qū)域的利益，如江蘇省和山東省通過(guò)頒布地方性法規(guī)爭(zhēng)奪黃海南部平山島、達(dá)山島、車(chē)牛山島海域管轄權(quán)。山東省2018年修正的《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)漁業(yè)法〉辦法》第26條規(guī)定：“平山島、達(dá)山島、車(chē)牛山島、大竹山島、小竹山島、千里巖等島嶼周?chē)Ｓ驗(yàn)楹Ｕ淦吩鲳B(yǎng)殖區(qū)，由省人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。”江蘇省2020年修正的《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“平山、達(dá)山和車(chē)牛山三個(gè)島嶼周?chē)暮＠锓秶鸀楹Ｕ淦繁Ｗo(hù)區(qū)，未經(jīng)省人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人均不得進(jìn)人該水域從事養(yǎng)殖和采捕。”就私人而言，部分權(quán)利人采取非規(guī)范的途徑主張自己的利益訴求，循環(huán)訴訟時(shí)有發(fā)生。

（四）邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制內(nèi)部行政化的成因分析

在行政法治發(fā)展的早期，關(guān)于行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，“管理論”承認(rèn)行政關(guān)系的單方性和行政優(yōu)先價(jià)值，視公民為管理的客體，對(duì)公民的獨(dú)立性和主體性保護(hù)不足。①\"管理論”形成國(guó)家優(yōu)位的理念，各種利益被行政利益所統(tǒng)合。國(guó)家優(yōu)位將差異化的個(gè)體利益保持一種平均主義意義上的平等關(guān)系，各利益間的差別被淡化、模糊化；②地方發(fā)展利益被置于行政權(quán)內(nèi)部體系，地方政府并無(wú)獨(dú)立的法律地位。

在《處理?xiàng)l例》出臺(tái)時(shí)期，內(nèi)部行政行為的理論研究尚不成熟。當(dāng)時(shí)，行政行為“雖已有內(nèi)部行政行為與外部行政行為”的二元?jiǎng)澐郑P(guān)于內(nèi)部行為的行為類(lèi)型與范圍，存在按照主體間關(guān)系或者內(nèi)容劃分的不同分類(lèi)，形成調(diào)整“行政機(jī)關(guān)與工作人員”間關(guān)系、“行政機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)對(duì)人員類(lèi) + 工作類(lèi)、人事類(lèi)”關(guān)系等諸多學(xué)說(shuō)。③內(nèi)部法的問(wèn)題是階層結(jié)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)的縱向和橫向關(guān)系，其因無(wú)關(guān)乎國(guó)民權(quán)利義務(wù)，原本屬于行政權(quán)事項(xiàng)，只要法律上沒(méi)有特殊規(guī)定，不宜由外部司法機(jī)關(guān)進(jìn)行干預(yù)。④甚至有學(xué)者認(rèn)為，政府間糾紛被認(rèn)為是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，非法律問(wèn)題；③內(nèi)部信息和過(guò)程信息一般不屬于政府信息公開(kāi)的范圍，難以對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。由此，內(nèi)部行政形成了系統(tǒng)內(nèi)自我決定、封閉運(yùn)行的特殊系統(tǒng)。內(nèi)部行政法不僅包括組織之間的關(guān)系，更包括組織之間糾紛解決機(jī)制。③行政區(qū)域界線(xiàn)的劃定，將直接導(dǎo)致下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使范圍的變更，是一種內(nèi)部行政行為。③

1989 年《行政訴訟法》關(guān)于“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”排除司法管轄的規(guī)定，折射出府際邊界爭(zhēng)議的屬性定位。③《處理?xiàng)l例》所做出的較為框架式的爭(zhēng)議處理流程，也體現(xiàn)了行政措施自我裁量性特征；邊界爭(zhēng)議處理的相關(guān)信息，正如內(nèi)部行政規(guī)定一樣，僅需以特定方式達(dá)成一個(gè)事實(shí)上的足夠知曉。①

二、邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制從內(nèi)部行政向外部行政的轉(zhuǎn)向

《處理?xiàng)l例》的實(shí)施已逾三十余年，其社會(huì)環(huán)境和法治需求已經(jīng)發(fā)生巨變。邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果對(duì)實(shí)體權(quán)利的影響，已使其法律效力躍出內(nèi)部行政，發(fā)生外部作用。為平衡行政效率與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)系，爭(zhēng)議處理機(jī)制應(yīng)向外部行政轉(zhuǎn)向。

（一）邊界爭(zhēng)議處理行為的外部行為屬性辨識(shí)

我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于內(nèi)部行政行為的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)素有爭(zhēng)論而未有定論。共識(shí)觀點(diǎn)認(rèn)為，行為的內(nèi)部性是內(nèi)部行政行為的核心。邊界爭(zhēng)議處理是否具有內(nèi)部性效果，應(yīng)從當(dāng)事人關(guān)系是否形成權(quán)力關(guān)系和行為是否對(duì)外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)兩個(gè)方面加以判斷。

1.邊界爭(zhēng)議處理行為不屬于內(nèi)部行政行為

內(nèi)部法關(guān)系是指支撐科層制運(yùn)行的官職管轄關(guān)系。在韋伯看來(lái)，現(xiàn)代官僚制的主要特征之一是“存在著官職管轄權(quán)限的原則”①。并不是所有存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為或關(guān)系都具有這種內(nèi)部法效力。邊界爭(zhēng)議中的主體關(guān)系并未發(fā)生內(nèi)部行政的效果。

第一，邊界爭(zhēng)議呈現(xiàn)出地方政府間及其與上級(jí)政府間的分散性組織關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，組織性的法律關(guān)系具有行政法上的內(nèi)部性。因?yàn)楫?dāng)事人的相對(duì)立觀念沒(méi)有存在的余地，所以，組織體不存在法律上的爭(zhēng)訟。②但是，從宏觀上看，邊界爭(zhēng)議中的府際關(guān)系及其與上級(jí)政府的關(guān)系已經(jīng)從經(jīng)典科層制組織體系變?yōu)榉稚⑿徒M織關(guān)系。邊界爭(zhēng)議形式上為組織間糾紛，實(shí)質(zhì)上為獨(dú)立主體的利益爭(zhēng)議。正如學(xué)者所言，隨著我國(guó)地方自主權(quán)的擴(kuò)大，地方政府作為中央或上級(jí)政府在特定行政區(qū)的延伸或代表的融合性央地關(guān)系體制，正轉(zhuǎn)變?yōu)橐缆殭?quán)分工的分散性關(guān)系體制。③從微觀上看，邊界爭(zhēng)議處理不同于行政區(qū)劃變更的組織法行為，其目的是確認(rèn)法定邊界的應(yīng)然狀態(tài)，消除邊界法律上的模糊性；其依據(jù)是“明確已劃定或者核定的行政區(qū)域界線(xiàn)”。同時(shí)，邊界爭(zhēng)議處理行為是特殊的裁決行為。首先，邊界爭(zhēng)議裁決承載府際雙方獨(dú)立的“訴”的利益。地方政府獨(dú)立的發(fā)展利益和全民所有自然資源產(chǎn)權(quán)代表者利益使之具有實(shí)際當(dāng)事人的地位，地方政府相互間的利益關(guān)系除在公共性上的同質(zhì)關(guān)系，更具有競(jìng)爭(zhēng)性的獨(dú)立面向。其次，邊界爭(zhēng)議處理的科層關(guān)系僅為邊界爭(zhēng)議裁決權(quán)提供了組織法的依據(jù)。上級(jí)政府依據(jù)事實(shí)證據(jù)和目標(biāo)做出裁量，而非依行政權(quán)直接決定。邊界爭(zhēng)議處理的上級(jí)決定和備案，已經(jīng)體現(xiàn)出裁決者與訴請(qǐng)者之間存在相互獨(dú)立的程序支配關(guān)系。

第二，邊界協(xié)議的調(diào)整對(duì)象已超出內(nèi)部事項(xiàng)。邊界協(xié)議的拘束空間為爭(zhēng)議區(qū)域，這意味著其效力超越了單一的訂約主體，而對(duì)管轄區(qū)域之外發(fā)生作用。有學(xué)者認(rèn)為，“內(nèi)部行政協(xié)議的內(nèi)容都是行政主體內(nèi)部自己的行政事務(wù)，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律關(guān)系”④。邊界協(xié)議約定的事務(wù)對(duì)象包括本區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，也包括邊界確認(rèn)后的合作事務(wù)、共同管控邊界爭(zhēng)議等超越本區(qū)域的外部事務(wù)。此外，內(nèi)部關(guān)系的權(quán)力性不存在當(dāng)事人的自由選擇，而邊界爭(zhēng)議處理以府際協(xié)商為重要解決方式。行政法理論一般將內(nèi)部行政協(xié)議定位于“對(duì)等性公法契約”，而公法契約的主體間不具有支配權(quán)力，否則，難以形成契約的“對(duì)等性”。公法契約除了內(nèi)容的公共性之外，與行政機(jī)關(guān)和公民之間的行政協(xié)議在外部性上并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。①

2.邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果的外部效力表現(xiàn)

組織法與行為法構(gòu)成行政法的二元結(jié)構(gòu)。組織法上的外部法律效果是指組織行為對(duì)內(nèi)部組織成員是否產(chǎn)生直接權(quán)益關(guān)系。行政行為的外部法律效果指“主體通過(guò)意志行為直接設(shè)定、變更、消滅或者確認(rèn)某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及所期望取得的法律保護(hù)”②。邊界爭(zhēng)議處理的府際關(guān)系均不適用上述理論框定的組織與成員、“公—私”主體關(guān)系，而屬于兩者的中間狀態(tài)。準(zhǔn)用變動(dòng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，邊界爭(zhēng)議處理處分了地方政府邊界空間的相關(guān)權(quán)力/權(quán)利，裁決行為應(yīng)視為對(duì)爭(zhēng)議地方政府發(fā)生了外部法律效果。誠(chéng)然，邊界爭(zhēng)議處理也會(huì)變動(dòng)內(nèi)部職權(quán)邊界，如果該種職權(quán)具有專(zhuān)屬性，變動(dòng)后的行政機(jī)關(guān)行使特定行政權(quán)產(chǎn)生越權(quán)無(wú)效的后果；如果職權(quán)具有非專(zhuān)屬性，按照職權(quán)承接原則，邊界爭(zhēng)議處理則僅在行政主體產(chǎn)生內(nèi)部效力。從行政主體關(guān)系上看，邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果的外部效力表現(xiàn)如下。

第一，邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果會(huì)產(chǎn)生地方政府行政管理權(quán)范圍的變化和全民所有自然資源資產(chǎn)代理權(quán)的收縮或擴(kuò)張。對(duì)相應(yīng)區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果會(huì)引起自然資源使用權(quán)的歸屬與設(shè)權(quán)范圍的變更。這些法律效果既有正向的利益增進(jìn)，也有反向的利益減損；其影響方式既有現(xiàn)實(shí)影響，也包括潛在影響。

第二，邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果具有確定性、不可爭(zhēng)議性地獲得司法上的證據(jù)能力。同時(shí)，處理結(jié)果作為公定性的先行決定也約束了法院的司法行為。《處理?xiàng)l例》第20條規(guī)定：“…違反本條例的規(guī)定越界侵權(quán)造成損害的，當(dāng)事一方可以向有管轄權(quán)的人民法院起訴。”在自然資源權(quán)屬相關(guān)爭(zhēng)議案件中，法院常引證處理結(jié)果作為裁決的依據(jù)。在“張 ×× 、廣東省東莞市人民政府土地行政登記再審申請(qǐng)案”中，受理再審申請(qǐng)的法院認(rèn)為，“根據(jù)廣東省人民政府批復(fù)同意的《深圳市人民政府與東莞市人民政府聯(lián)合勘定行政區(qū)域界線(xiàn)協(xié)議書(shū)》中有關(guān)深圳—東莞行政區(qū)域的界線(xiàn)以及東莞市民政局、深圳市民政局的一致意見(jiàn)，原審法院認(rèn)定263號(hào)土地所有權(quán)證所登記的案涉土地位于東莞市行政區(qū)域內(nèi)并無(wú)爭(zhēng)議”③。

第三，邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果具備外部效力的正當(dāng)化方式。《處理?xiàng)l例》第17條規(guī)定，“邊界爭(zhēng)議解決后，爭(zhēng)議雙方人民政府必須向有關(guān)地區(qū)的群眾公布正式劃定的行政區(qū)域界線(xiàn)”。盡管現(xiàn)行的公布程序尚不完善，但通過(guò)法定的方式外化內(nèi)部行政行為，仍可產(chǎn)生約束特定主體的程序效果。

（二）邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制外部行為轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)根據(jù)

1.控權(quán)一保權(quán)平衡理念的確立

正如相關(guān)立法者所言，“邊界爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是爭(zhēng)奪自然資源權(quán)屬，只有處理好行政區(qū)域界線(xiàn)與自然資源權(quán)屬的關(guān)系，才能順利勘界，才能保持已勘定的邊界線(xiàn)的穩(wěn)定”④。隨著行政法治的發(fā)展，行政法的目標(biāo)已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政權(quán)優(yōu)位，轉(zhuǎn)向構(gòu)建行政權(quán)與公民權(quán)的平衡機(jī)制。在技術(shù)路線(xiàn)上，學(xué)界“控權(quán)論”“平衡論”等觀點(diǎn)均圍繞著平衡效率與民主、行政權(quán)運(yùn)行與人民權(quán)利保護(hù)雙重目標(biāo)展開(kāi)其內(nèi)在邏輯。雖然觀點(diǎn)有所不同，但共同指向行政權(quán)行使應(yīng)如何保護(hù)社會(huì)主體的私權(quán)。邊界爭(zhēng)議處理機(jī)制從行政權(quán)優(yōu)先轉(zhuǎn)向控權(quán)—保權(quán)平衡的根據(jù)在于：其一是促進(jìn)多元利益的均衡。改革開(kāi)放后，“群眾”裂變?yōu)榫哂刑囟▋r(jià)值判斷、利益代表、情感認(rèn)同的個(gè)人。①央地之間關(guān)系從科層制管控轉(zhuǎn)向參與協(xié)作式的利益協(xié)調(diào)。其二是從長(zhǎng)期效果上，行政效率和權(quán)利保護(hù)之間是和諧共進(jìn)的。通過(guò)程序機(jī)制，雖然暫時(shí)犧牲了效率，但能提升處理結(jié)果的執(zhí)行效果，預(yù)防邊界爭(zhēng)議的衍生爭(zhēng)議，達(dá)成邊界秩序的長(zhǎng)治久安。

2.行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解目標(biāo)的推動(dòng)

2021年8月中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，將“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”作為健全社會(huì)治理的重要目標(biāo)。邊界爭(zhēng)議除了引起府際管理權(quán)之爭(zhēng)，還是區(qū)域內(nèi)實(shí)體權(quán)利糾紛訴源之一。筆者以“勘界協(xié)議”“行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例”為關(guān)鍵詞，檢索北大法寶案例庫(kù)發(fā)現(xiàn)，自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，截至2025年3月，因邊界爭(zhēng)議發(fā)生的民事權(quán)利糾紛案件有190件；以《處理?xiàng)l例》為關(guān)鍵詞檢索，獲得案件77件。案由包括涉及行政因素的確權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛等，爭(zhēng)議內(nèi)容涵蓋所有權(quán)糾紛、用益物權(quán)糾紛、他項(xiàng)權(quán)利糾紛多個(gè)類(lèi)型，“一案多訴”的爭(zhēng)訟循環(huán)是其典型特征。內(nèi)部行政是邊界爭(zhēng)議衍生訴訟的制度根源。按照傳統(tǒng)行政裁決的當(dāng)事人理論，適格的行政當(dāng)事人主要指向爭(zhēng)議法律關(guān)系的直接主體，限于其中主觀權(quán)利和法定權(quán)利的享有者，訴的利益未被納入裁決要件。②《處理?xiàng)l例》僅關(guān)注邊界裁決結(jié)果的執(zhí)行效果，裁決過(guò)程的開(kāi)放性被內(nèi)部程序所封禁。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解要求考察“原告合法權(quán)益是否獲得實(shí)質(zhì)救濟(jì)”及“程序是否實(shí)質(zhì)終結(jié)”。③邊界爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決要求強(qiáng)化邊界決策的民主性和利益回應(yīng)性，將爭(zhēng)議解決程序從裁決結(jié)果向前端延伸，這就意味著拓展利害關(guān)系人在裁決中的過(guò)程性權(quán)利。由此，內(nèi)部行政必然轉(zhuǎn)向外部性，以保障“止?fàn)帯迸c“定分”相互貫通。

三、優(yōu)化邊界爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)想

為實(shí)現(xiàn)區(qū)域邊界的依法之治，爭(zhēng)議處理機(jī)制不僅要界分“空間、權(quán)力、權(quán)利”多重邊界，還應(yīng)保障處理結(jié)果的有效執(zhí)行。因此，應(yīng)以整體化的思維，健全爭(zhēng)議處理的具體規(guī)范。

（一）完善邊界爭(zhēng)議解決的程序機(jī)制

1.外部程序進(jìn)路的選擇

域外部分國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議采用行政訴訟進(jìn)路予以化解，但這一進(jìn)路并不適合我國(guó)。在德國(guó)，《聯(lián)邦行政法院法》第50條第1款規(guī)定，聯(lián)邦行政法院作為第一審級(jí)及終審法院可以審理以下?tīng)?zhēng)議：…，聯(lián)邦與各州、各州之間的非憲法性質(zhì)的公法爭(zhēng)議。④日本地方公共團(tuán)體間的爭(zhēng)議可由首長(zhǎng)提起機(jī)關(guān)訴訟。日本《行政訴訟法》第6條規(guī)定的機(jī)關(guān)訴訟是指，“國(guó)家或公共團(tuán)體相互之間關(guān)于是否存在權(quán)限以及其行使紛爭(zhēng)的訴訟”③。有關(guān)機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議一般解釋為包括國(guó)家機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體的紛爭(zhēng)。①日本《地方自治法》第9條規(guī)定了關(guān)于市町村間境界的訴訟程序。②我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施初期，學(xué)者曾建議將府際爭(zhēng)議納入行政復(fù)議、行政訴訟的法律框架。③但是，將邊界爭(zhēng)議納人司法機(jī)制存在局限：一方面，司法審查具有事后性和偶然性，司法監(jiān)督不能實(shí)現(xiàn)行政行為過(guò)程控制。另一方面，我國(guó)并不具備對(duì)此類(lèi)爭(zhēng)議進(jìn)行司法救濟(jì)的制度基礎(chǔ)。首先，行政訴訟的法定受案范圍僅限于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。其次，在橫向國(guó)家權(quán)力配置中，人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院一委”政治體制無(wú)法構(gòu)建起法院裁斷行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議的權(quán)力結(jié)構(gòu)。最后，《處理?xiàng)l例》設(shè)定了上級(jí)決定的終局結(jié)果，相當(dāng)程度地體現(xiàn)了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。

正當(dāng)程序則是介于內(nèi)部控制和司法監(jiān)督之間的中間性模式。對(duì)此，德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，程序法治作用是介于“外部”與“內(nèi)部”模式之間、相對(duì)化的需要被填充的地帶。④美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，程序是“政府權(quán)力控制在法規(guī)定的范圍內(nèi)并確保一種最低程度的形式正義”③。在內(nèi)部組織關(guān)系中嵌入外部參與機(jī)制，以外部程序介入行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，能促使?fàn)幾h化解機(jī)制的開(kāi)放性，為受爭(zhēng)議影響的各方主體提供參與爭(zhēng)議化解的機(jī)會(huì)，通過(guò)正當(dāng)程序的引入增強(qiáng)爭(zhēng)議化解結(jié)果的認(rèn)同度，實(shí)現(xiàn)邊界劃定的長(zhǎng)治久安。

正當(dāng)程序也是我國(guó)處理行政行為與外部利益沖突的經(jīng)驗(yàn)之道。2012年實(shí)行的《山東省行政程序規(guī)定》、2022年修正的《湖南省行政程序規(guī)定》均規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行的程序規(guī)則。正當(dāng)化邊界爭(zhēng)議處理程序能夠達(dá)成消解實(shí)體利益沖突的目的。一方面，程序正義多數(shù)情況下可以達(dá)成實(shí)體正義。程序的角色安排、理性的交涉等設(shè)置本身即意味著對(duì)實(shí)體結(jié)構(gòu)的安排；通過(guò)程序正義可以補(bǔ)救實(shí)體正義缺憾，通過(guò)滿(mǎn)足程序的形式要件而達(dá)成實(shí)質(zhì)性的共識(shí)。③另一方面，爭(zhēng)議區(qū)域財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的實(shí)體權(quán)益與府際邊界爭(zhēng)議不屬于同一法律關(guān)系，具有反射性利益的特點(diǎn)。按現(xiàn)行法，反射性利益受到侵害，利害關(guān)系人無(wú)權(quán)以此為由請(qǐng)求法律救濟(jì)。通過(guò)參與程序吸收反射性利益，可保護(hù)相關(guān)主體的合法利益。

2.邊界爭(zhēng)議裁決程序的完善

邊界爭(zhēng)議處理機(jī)制發(fā)揮其裁決功能，有賴(lài)于以正當(dāng)程序承載、運(yùn)行程序權(quán)利，表達(dá)實(shí)體利益。解決現(xiàn)行處理機(jī)制以框架流程代替程序規(guī)范問(wèn)題，應(yīng)圍繞協(xié)調(diào)權(quán)益和控制裁決權(quán)，構(gòu)建邊界爭(zhēng)議處理程序規(guī)則。

第一，應(yīng)明確地方政府對(duì)爭(zhēng)議邊界的確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)。按照《處理?xiàng)l例》“及時(shí)處理”的規(guī)定，當(dāng)事政府應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)行使邊界確認(rèn)的程序請(qǐng)求權(quán)。第二，細(xì)化當(dāng)事政府的平等協(xié)商程序，上級(jí)政府在邊界協(xié)商的組織、協(xié)調(diào)過(guò)程中應(yīng)秉持中立的身份。第三，增加規(guī)定上級(jí)機(jī)關(guān)做出邊界處理決定的具體程序規(guī)則。要構(gòu)建一套“使幾乎每個(gè)人認(rèn)為服從這一程序符合自己的利益”的程序規(guī)則。①一方面，細(xì)化上級(jí)政府對(duì)邊界爭(zhēng)議的裁決權(quán)，包括爭(zhēng)議受理權(quán)、程序指揮權(quán)、調(diào)解權(quán)，使程序行為可預(yù)期；應(yīng)規(guī)定當(dāng)事政府達(dá)成協(xié)議的時(shí)限，以便上級(jí)政府依照時(shí)限作出決定；另一方面，應(yīng)全面規(guī)定各處理階段的程序和步驟，保障當(dāng)事政府充分主張權(quán)利、表達(dá)意愿、理性交涉。

3.賦予社會(huì)個(gè)體階段性程序參與權(quán)

過(guò)程參與是體現(xiàn)分散的個(gè)體利益，集合、過(guò)濾其為正當(dāng)利益的有效形式。社會(huì)個(gè)體的參與權(quán)發(fā)生在當(dāng)事政府爭(zhēng)議邊界處理意愿的初步形成階段、邊界爭(zhēng)議裁決階段和邊界協(xié)同立法的執(zhí)行階段。參與權(quán)的制度構(gòu)建能激發(fā)程序的爭(zhēng)議預(yù)防功能、公開(kāi)功能和認(rèn)同功能，促進(jìn)邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果的執(zhí)行。

第一，建立當(dāng)事政府爭(zhēng)議邊界處理意愿初步形成階段的參與程序。當(dāng)事政府對(duì)邊界的意愿關(guān)涉爭(zhēng)議地區(qū)公眾的重大利益。參照適用重大行政事項(xiàng)決策公眾參與程序，能夠事前消除爭(zhēng)議、聽(tīng)取不同意見(jiàn)、吸收利益訴求，發(fā)揮訴爭(zhēng)預(yù)防功能。在邊界主張的決策過(guò)程中，處理程序應(yīng)增加當(dāng)事政府發(fā)起的內(nèi)部協(xié)商、征詢(xún)外部公眾意見(jiàn)、反饋等參與權(quán)的規(guī)定。參與權(quán)內(nèi)容至少應(yīng)包括三方面：地方政府為利害關(guān)系人提供的表達(dá)意愿的法定公開(kāi)渠道；利害關(guān)系人行使參與權(quán)的程序途徑;在最低限度上，保障利害關(guān)系人接受邊界確認(rèn)的結(jié)果。參與權(quán)行使的方式應(yīng)采用直接參與方式。值得注意的是，分散的利益?zhèn)€體有必要借助組織化的力量表達(dá)其利益訴求。

第二，構(gòu)建邊界爭(zhēng)議處理過(guò)程中的聽(tīng)證程序。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)程序的引人，非程序當(dāng)事人能夠作為實(shí)質(zhì)的利害關(guān)系人從幕后走向前臺(tái)，實(shí)質(zhì)參與邊界爭(zhēng)議的處理；能夠建立“看得見(jiàn)的”政府與社會(huì)個(gè)體權(quán)利人的協(xié)商性機(jī)制。在邊界裁決實(shí)踐中，裁決機(jī)構(gòu)往往組織基層組織、群眾代表、各政府部門(mén)代表以座談會(huì)形式進(jìn)行非正式的聽(tīng)證。鑒于邊界爭(zhēng)議處理行政裁決的屬性，聽(tīng)證應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)的正式方式。為保障效率，啟動(dòng)聽(tīng)證程序應(yīng)限于已經(jīng)出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)自然資源權(quán)益爭(zhēng)議的情形。

第三，構(gòu)建公眾在當(dāng)事政府協(xié)同立法中的參與程序。作為“立法消費(fèi)者”和邊界管理秩序的構(gòu)成原子，保障公眾的立法參與權(quán)是邊界立法有效執(zhí)行的關(guān)鍵。協(xié)同立法中的參與權(quán)是立法程序自然公正原則的體現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)公眾意見(jiàn)予以充分研究，使制定執(zhí)行規(guī)范體現(xiàn)公平正義。因?yàn)檫吔珀P(guān)系中的個(gè)體權(quán)利人處于非當(dāng)事人的“他者”地位，只有充分、高效地參與邊界處理決定的立法過(guò)程，才能使分散的利益形成組織性的歸集，以集體力量制約公權(quán)力，而集體效能的強(qiáng)度取決于成員的參與度。為應(yīng)對(duì)邊界的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性等疑難問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)可以委托區(qū)域的社會(huì)組織或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)進(jìn)行論證，提升社會(huì)參與的質(zhì)量。

（二）構(gòu)建邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果的執(zhí)行機(jī)制

1.以協(xié)同立法直接實(shí)現(xiàn)規(guī)制

邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果僅發(fā)生間接的規(guī)制效果。《處理?xiàng)l例》未授權(quán)第三方或者當(dāng)事政府設(shè)置邊界管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)制。邊界協(xié)同立法是邊界處理結(jié)果轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制“規(guī)定”的有效途徑。其一，邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果因其普遍的適用效力，具有準(zhǔn)法規(guī)范的性質(zhì)。其二，地方人大有權(quán)根據(jù)地方立法權(quán)限在本行政區(qū)域內(nèi)行使執(zhí)行新邊界協(xié)同立法權(quán)，可在邊界協(xié)議文義解釋、立法目的范圍內(nèi)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)邊界管理的具體事項(xiàng)作出實(shí)施性規(guī)定。邊界協(xié)同立法的內(nèi)容主要包括區(qū)域內(nèi)行為規(guī)則和跨區(qū)域銜接規(guī)則兩方面。針對(duì)前者，地方立法應(yīng)規(guī)定邊界區(qū)域內(nèi)地方政府行政權(quán)行使規(guī)則、社會(huì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界管理規(guī)則，邊界爭(zhēng)議線(xiàn)或者緩沖地帶事實(shí)權(quán)益的處置規(guī)則。針對(duì)后者，應(yīng)規(guī)定發(fā)生邊界協(xié)議履行糾紛時(shí)，雙方政府應(yīng)采取的有序預(yù)防措施、應(yīng)急措施和凍結(jié)爭(zhēng)議的規(guī)則。邊界協(xié)同性立法與同級(jí)政府規(guī)章發(fā)生沖突時(shí)，按照《中華人民共和國(guó)立法法》第100條的規(guī)定，應(yīng)具有優(yōu)先執(zhí)行的效力。

2.將邊界處理結(jié)果納入地方政府全民所有自然資源資產(chǎn)行權(quán)監(jiān)管體系

根據(jù)全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)“委托代理”改革意旨，空間邊界是界分地方政府自然資源代理權(quán)的依據(jù)。將邊界處理結(jié)果納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，可公開(kāi)地方政府行政管理權(quán)和代行資產(chǎn)所有權(quán)的空間范圍，構(gòu)建管理空間、行權(quán)空間和個(gè)體權(quán)利空間的嵌套關(guān)系。

第一，為規(guī)范邊界處理結(jié)果的公示程序，應(yīng)將邊界處理結(jié)果納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。基于登記結(jié)果的社會(huì)公開(kāi)性和登記的公信力，統(tǒng)一確權(quán)登記能夠向公眾提供地方政府代行全民所有資源權(quán)利變化的信息，便于社會(huì)公眾監(jiān)督當(dāng)事政府邊界職責(zé)的履行。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目的是劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，推進(jìn)建立權(quán)責(zé)明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)體系。邊界爭(zhēng)議處理結(jié)果納入統(tǒng)一登記，便于地方政府行使主張全民所有自然資源代理權(quán)和承擔(dān)保護(hù)義務(wù)；也便于地方政府將全民所有自然資源資產(chǎn)管理情況列人專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府邊界管理和國(guó)有資產(chǎn)行權(quán)的監(jiān)督。

第二，利害關(guān)系人可以依據(jù)邊界確認(rèn)后的“地籍”，行使具體自然資源物權(quán)的登記變更申請(qǐng)權(quán)。邊界爭(zhēng)議處理后，相關(guān)政府應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)變更登記程序，將邊界確認(rèn)的全部法律文件統(tǒng)合于自然資源權(quán)屬登記信息之中，由此，實(shí)現(xiàn)行政管理權(quán)套合區(qū)域空間，消除跨行政邊界的林權(quán)、礦權(quán)等“管理斷裂”問(wèn)題。

3.建立邊界確認(rèn)后的行政銜接機(jī)制

行政銜接不僅涉及邊界確認(rèn)后的橫向管理秩序，也是保護(hù)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的“最后一公里”。行政銜接機(jī)制應(yīng)聚集如下關(guān)鍵內(nèi)容。

第一，以職務(wù)協(xié)助實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部職權(quán)劃轉(zhuǎn)的無(wú)縫對(duì)接。為提高政府服務(wù)和管理效率，應(yīng)建立爭(zhēng)議區(qū)域的府際行政協(xié)助機(jī)制，由新管理機(jī)關(guān)請(qǐng)求原行政機(jī)關(guān)實(shí)行檔案管理、戶(hù)籍管理等職務(wù)協(xié)助，并明確協(xié)助單位的協(xié)助義務(wù)和履行時(shí)限。

第二，建立地方政府間全民所有自然資源代理權(quán)變動(dòng)和收益權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)則。按照“統(tǒng)一委托、分級(jí)行權(quán)”的代理權(quán)配置原則，由上級(jí)政府對(duì)承接地的地方政府進(jìn)行委托授權(quán)、監(jiān)督收益劃轉(zhuǎn)工作。

第三，設(shè)置邊界爭(zhēng)議處理的過(guò)渡工作機(jī)制。爭(zhēng)議地區(qū)共同的上級(jí)政府可成立專(zhuān)門(mén)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理歷史遺留問(wèn)題，協(xié)調(diào)職權(quán)承繼單位完成階段性行政行為。上述措施宜通過(guò)邊界執(zhí)行的協(xié)同立法和工作細(xì)則做出明確的規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

邊界爭(zhēng)議的本質(zhì)是多維利益之爭(zhēng)。現(xiàn)行邊界爭(zhēng)議處理機(jī)制采用內(nèi)部行政行為路徑，以界分區(qū)域行政權(quán)為優(yōu)先目標(biāo)，設(shè)置科層決定的封閉程序，最終擱置了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的目標(biāo)，利害關(guān)系人缺失表達(dá)利益的渠道，爭(zhēng)議處理的拘束力失靈，執(zhí)行受阻。維護(hù)行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡是法治時(shí)代的主題。具有獨(dú)立主體地位的地方政府之間產(chǎn)生的府際邊界爭(zhēng)議的處理，不符合內(nèi)部行政行為的特點(diǎn)，處理結(jié)果因具有對(duì)法院的拘束力、對(duì)區(qū)域公眾的拘束力和正當(dāng)化的外部方式而體現(xiàn)出外部效力。優(yōu)化現(xiàn)行邊界爭(zhēng)議處理機(jī)制包括：首先，應(yīng)選擇正當(dāng)程序進(jìn)路完善邊界爭(zhēng)議的處理步驟，保障地方政府在處理程序中的平等協(xié)商、交涉權(quán)，賦予個(gè)體權(quán)利人在政府邊界意思形成、邊界爭(zhēng)議裁決、協(xié)同立法階段的參與權(quán)；其次，地方政府邊界范圍的全民所有自然資源資產(chǎn)代理權(quán)應(yīng)納入統(tǒng)一行權(quán)的國(guó)有自然資源監(jiān)管體系；最后，應(yīng)按照府際關(guān)系的內(nèi)外不同效力，分類(lèi)明確邊界確認(rèn)后的職權(quán)承接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)職權(quán)劃轉(zhuǎn)、權(quán)利保護(hù)的有效銜接。

Abstract： Administrative boundary disputes involve not only spatial demarcation but also conflicts of interests.The resolution of boundary disputes constitutes an act of confirming existing legal boundaries. However，the current mechanism for resolving administrative boundary disputes is characterized by strong internal administrative features，prioritizing the demarcation of regional administrative powers while subordinating property rights protection.This has led to numerous implementation dilemmas.Key contributing factors include the underdeveloped administrative rule of law during the early reform period，flawed theoretical understandings of internal administration，and the doctrine of administrative primacy under the administrative managementtheory.To achieve long-termorder in legal governanceof boundary regions，it is necessary to balance administrative powers and property rights; clarify the external legal effect of boundary dispute resolution acts；optimize the overall dispute resolution mechanism through procedural approaches to refine rules；safeguard individual substantive interests through participatory rights；and ensure effctive implementation of dispute resolution outcomes via local collaborative legislation and strengthened oversight of stateowned resource management by local governments.

Key Words：Boundary Disputes；Internal Administration；External Legal Effects；Substantive Interests；Administrative Adjudication

（責(zé)任編輯：王萬(wàn)華）