空域屬于國家所有的證立與展開

目次

一、空域應當屬于國家所有

二、空域屬于國家所有的雙重面向

三、空域國家所有權的內涵

四、空域國家所有制的構建

五、余論：空域屬于國家所有的法律實現

依托低空空域開展的低空經濟是當前國際社會關注的熱點問題，也是近年來我國著力發展的重要產業領域。低空經濟持續健康發展的前提是規范高效的低空空域管理，而這要以明確空域的法律屬性為前提。“針對低空飛行活動，民法領域尚未明確低空國家所有權（包括低空領域等自然資源）作為公共資源的屬性，也未提供國家行政機關為何能行使使用權的法理依據。”①對于中高空空域，由于近年來民航飛行流量快速增長等原因，可用空域資源不足以及結構性失衡等突出問題持續存在。空域資源開發利用根本上取決于對空域權屬等問題的清晰認識。盡管現行《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）規定“國家對空域實行統一管理”，但何為“統一管理”，由誰代表“國家”實行統一管理，行業監管與屬地監管之間的關系如何，都有待明確。

2024年12月12日中辦、國辦《關于加快建設統一開放的交通運輸市場的意見》提出“持續推進空管體制改革，深化低空空域管理改革”，要求“擴大空域資源供給，實施空域資源分類精細化管理”。開展空管體制和空域管理改革要在空域權屬結構明晰的法治框架下進行。近年來，在低空經濟廣受關注的背景下，有關低空經濟法治保障的成果增多，但對空域如何給予恰當的憲法定位這一“元問題”的討論還不夠充分。本文的目標是，立足《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）有關自然資源國家所有的規范立場，論證空域應當納人國家所有的自然資源的調整范圍，以此構建空域國家所有的權利和制度體系，從而為產業發展提供穩定有序的法治基礎。

一、空域應當屬于國家所有

空域屬于國家所有，這看起來是一個不言自明的結論。2004年原中國民用航空總局公布的《民用航空使用空域辦法》第3條明確“空域是國家資源”。2023年發布的《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《空域管理條例意見稿》）第3條第1款第1句指出：“空域是國家重要戰略資源，屬于國家所有。”但上述兩份立法文件的位階均為法律之下。憲法和法律尚未明確空域的規范性質，其作為國家所有的自然資源的正當性需要證成。

（一）空域的法律界定

1.空域的類型劃分

所謂空域，顧名思義，就是空氣所充斥的區域。在國際法上，空域是領土之上的空氣空間，本質上是領空，它是一個國家領土不可分割的組成部分。《民用航空法》第2條規定：“中華人民共和國的領陸和領水之上的空域為中華人民共和國領空。中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權。”不過，領空的上限高度目前在國際法上還沒有達成共識。

空域可以按照不同標準而分類。按照距離領土的高度差異，可以分為低空空域與中高空空域。2010年國務院、中央軍委《關于深化我國低空空域管理改革的意見》提出，“各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，可根據不同地區特點和實際需要，具體劃設低空空域高度范圍，報批后嚴格掌握執行”。按照該意見，真高1000米以下是判定低空空域的主要標準，但它目前并非一個法規范概念。其一，“真高”是一個地球物理學名詞，用以描述兩個物體之間的相對高度，其確切內涵有待規范確認。①其二，前述文件將1000 米作為劃分低空空域的主要標準，其合理性需要進一步論證。2023年國家空管委制定的《國家空域基礎分類方法》以標準氣壓高度6000米、平均海平面高度3000米、真高300米、真高120米等作為不同空域的區分標準。上述標準與真高1000米的低空空域相互嵌套，給實際飛行和監管帶來一定困難。

2.空域與其他區域的關系

領土之上的大氣空間雖然目前不能實現“空中樓閣”，但與地面和水面緊鄰的空間經常用以建筑樓宇或設施等有體物，它們必然占用一定高度的大氣空間。此外，有的建筑物還會占用地面或水面之下的空間。那么，這些空間是否也屬于空域特別是低空空域的范圍？

在民法學上，一些學者提出空間權的概念，認為這是一種物權，是權利人“利用土地地表上下一定范圍內的空間，并排斥他人干涉的權利”，而空間之所以能夠成為物權的客體，是因為“空間盡管不是一種有體物，但是它可以為人們所利用，體現了一定的經濟價值”。①民法上將空間納人建設用地使用權的范疇。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第345條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。”據此，地上或地下空間可以依法設立建設用地使用權。但是，地上或地下空間應當如何劃設和利用，現有法律法規尚未提供充分依據。《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第33條對城市地下空間的開發和利用提出了一般性要求，但未對地上空間作出規定。原國土資源部制定的《土地登記辦法》第5條規定，“土地以宗地為單位進行登記”“宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間”。此處的宗地不能理解為二維的平面，應當包含該地塊的上下空間，但上下的邊界是多少未予明確。

使用土地往往要持續占有地上空間。如果我們把空域使用權視為一種民事權利，那么在同一個地塊上就會形成建設用地使用權與空域使用權的競合。建設用地所占用的地上空間應當隨該建設用地許可一并申請和批準，此時該建筑物所占用的空間就不再屬于空域的使用范圍。建筑物包含空間要素，其實就是以實體形式對空域的長期占有和使用。建筑物對空間的使用是長期持續或永久性的，而航空器對空域的使用是短時連續的。該建筑物之上和四至之外的空間，依然屬于空域的范圍。如果不視為空域，會使建筑物占據過于寬闊的大氣空間，同時不利于城市空間的有效使用。因此，空域不僅包括建筑物的上部空間，而且包括環繞其四周的空間，可以說，建筑物的外部空間都可以認為屬于空域的范圍。但要注意的是，航空器在建筑物外圍飛行時，包括在樓宇間飛行時，不能損害建筑物本身的安全，也不能侵犯相關人員的隱私等權益。航空器應當與建筑物保持合理的距離，對建筑物及其附屬物負有避讓義務。

與土地類似，使用海域也涉及水面、水下或水上。根據《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），海域包括內水、領海的水面、水體、海床和底土。水上空間可能基于建筑設施而使用，如建設跨海大橋、燈塔、水面風力發電設備、漁業養殖裝備等。這種方式與建設用地使用空域的性質是一樣的，相關物體占用的水上空間也不再視為空域。作為海域的水上空間應當是緊貼水面且不能與水體或水面活動分離的區域。“水面上方斷層空間不應當劃歸海域使用權的空間范圍”，其原因在于，海域與土地上方的斷層空間“均是與地球表面不相連的大氣空間”②。

需要指出的是，地面或水面之上可以建設交通通道，通道上方應當保留必要的合理空間。此種空間并非某個特定的有體物固定持續占有，因而具有空域屬性，但航空器不可隨意進入，只能在不影響車輛或船只正常通行的前提下才能使用。

對于地下或水下空間，如地鐵通道、海底隧道，或諸如山洞、涵洞、橋梁隧道等地上物的內部空間，盡管航空器也有可能飛行，但基于目前尚顯單薄的應用場景，特別是此類空間天然具有實體界限，對山體、道路等物體具有從屬性，并且往往較為狹窄，因而不必納入空域的范疇。

（二）空域是自然資源

檢視當前有關空域法律屬性的認識，普遍的看法是，空域是一種重要的資源，但具體屬于何種資源定位不一。有學者認為：“空域屬于經濟資源，是航空活動的空間，具有經濟價值；空域也是非經濟資源，是空防斗爭的陣地，具有主權屬性。”①一些學者認為空域屬于自然資源，但也有觀點認為不可簡單歸屬于自然資源，如認為“低空空域屬于準公共物品”②。那么，空域是否屬于自然資源，進而是否適用憲法和民法上有關自然資源的規范呢？

自然資源首先是一個物理概念，其次是一個法規范用語。從語義上說，自然資源就是那些天然具有一定價值的自然物質。自然資源是“自然”的，是人們從自然界“發現”而非“發明”的，即某些物本來就存在于自然界，在生態環境系統中自行形成，無需人類介入或人為制作就已存在。當然，自然資源之于人類的價值，可能隨著人類需求的發展和利用技術的提高而呈現或消失。“在具備一定條件的情況下，自然界能夠帶來財富的一些自然條件和自然因素”③，就是自然資源。因此，土地、河流、海洋、野生動植物乃至風雨雷電、日月星辰、潮汐、極光，莫不可成為自然資源。自然資源未必是有體物，比如無線電頻譜。有學者認為：“自然資源的重要特征就是自然性…作為無線電波物理屬性（頻率）集合的頻譜，當然不是自然資源。”④但無線電波在自然界中本就存在，無線電頻譜是對無線電波的描述和分類，以無線電波的自然屬性為前提。與之不同的是，數據是基于人的活動而產生的擬制的資源，數據資源就不屬于自然資源。

從法規范上說，法律要確認某種自然物質具有法規范意義上的自然資源屬性，前提是該物質屬于物理上的自然資源，其次該資源有納入法規范調整的必要。這種必要的常見動因在于該資源的稀缺性或不可再生性，以免資源本身的不當滅失，根本動因則出于該資源使用的效率性或安全性，以免社會秩序的混亂。自然資源往往因為不可再生而具有經濟社會價值，但不可再生性并非界定自然資源的必要條件。《憲法》第9條和第10條列舉的國家所有的自然資源中，土地、礦藏以及本質上從屬于土地的山嶺、草原、荒地、灘涂等是使用后不可再生的，但是水流、森林并非使用后就無法再生，而是可以在較短時間內循環新生。實際上，山嶺、草原、荒地、灘涂就其外在表現來說也并非完全不可再生。某種物需要納入法規范上的自然資源范疇，核心是基于國家的統治基礎而需要由公權力對其進行控制和分配，以法律方式建立一種穩定的自然資源使用秩序。本質上說，法規范意義上的自然資源，體現了法律對基于該自然資源所聯結的社會關系的調整功能。因此，普通人偶爾的河中取水無需納入法規范的調整范疇，但開辦飲用水廠則需辦理取水許可。將無線電頻譜作為法規范上的自然資源，是因為該頻譜的分配和使用必然影響信息交流，有必要明確其所有權和使用規則。

空域應當屬于自然資源，并且是具有時空雙重維度的自然資源。一方面，從物理屬性上說，空域由空氣構成，空域是“自然”存在的。就此，空域與土地、礦藏等本質上一致，并且相較無線電頻譜更加符合自然性的外觀。另一方面，從法律屬性上說，空域的使用秩序需由國家統一建構，其使用方式具有獨特性。在航空器種類日漸多樣、功能日漸多元的情況下，空域使用需要國家提供統一的規則，“天空之城”需要遵循法律確立的運行秩序。此時，我們需要全面把握空域使用的特點。許多自然資源在使用方式上具有消耗性，一旦使用，其原有形態就告滅失。空域則可重復使用，幾乎不存在修復、更新的問題，也難以耗盡，整體上說“取之不盡、用之不竭”，屬于恒定資源。許多自然資源需要較高的技術能力才能開發使用。空域不必然以特定技術條件為前提，但技術發展有助于提高空域的使用效益。在現有條件下，除建筑物外，空域的主要使用方式就是航空器非持續性地占有某個空間。因此，空域的使用方式就是對特定空間排他性地即時占用，法律規制空域資源就是提供特定空間排他性即時占用的規則。

（三）空域是國家所有的自然資源

空域屬于國家所有不僅具有客觀必要性，而且我國憲法和法律還為其提供了規范必要性。第一，憲法為空域是國家所有的自然資源提供了規范空間。早在“五四憲法”起草時就有空域國家所有的意見。盡管最終通過的“五四憲法”文本只將“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源”規定為全民所有，但在1954年全國政協組織的憲法草案座談會上，對于憲法是否須將領空規定為“國有的資源”，有人提出“領海、領空是否包括在資源之內”的疑問，有人建議“在第6條中應提出領海、領空”。①在1982年憲法修改的討論中，憲法修改委員會委員許德珩提出：“關于國有資源的規定，仍采用1954年憲法的寫法是不夠了。必須做補充，如：加上天空、水下等。” 年在《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）制定過程中，也有建議“應當在國家所有權中增加空域、島嶼的規定”③。

現行《憲法》第9條和第10條規定了屬于國家所有的自然資源，其中第9條第1款在列舉7種自然資源后使用了“等”字。該“等”應屬“等外等”，即還包括未列舉的應當屬于國家所有的其他自然資源。《憲法》對自然資源的列舉具有不完全性，因為是否作為法規范意義上的自然資源，取決于是否有必要由國家建構其使用秩序，而這直接取決于其經濟社會價值和開發利用的可能。過去不具有法規范意義的自然物質，可能由于時代發展而具有納人法定自然資源調整范圍的必要。比如海域、無居民海島未獲《憲法》規定，但《海域使用管理法》和《民法典》均規定“海域屬于國家所有”，《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）和《民法典》均規定“無居民海島屬于國家所有”。《民法典》規定屬于國家所有但未在《憲法》上列舉的還有野生動植物資源、無線電頻譜資源、文物、國防資產、鐵路等基礎設施等。空域具有公共性，未來其利用頻率將更高、利用方式將更多樣，應由全體人民共同享有而非完全任意使用，否則會產生稀缺或顯著的負外部性。空域作為“等自然資源”之一而屬于國家所有，能夠獲得憲法的支持。

第二，維護主權利益需要確認空域是國家所有的自然資源。空域本質上是領空，是國家主權的一部分。“在國際法上，國家所有權被轉化為主權，借以排除中華人民共和國以外的其他主體針對自然資源提出主張或者實施侵害行為。”①與土地、礦藏、水流等相比，空域的一個典型特點是，空域之間的邊界是無形的，不同國家的空域是緊密相連的。使用空域經常需要突破國界，并且跨界飛行的技術難度低、時效性高。在國家內部，不同地方的空域之間也是緊密相連的，跨區域飛行是常態。將空域確認為國家所有的自然資源，能夠為國家控制和規范本國空域的使用提供根本法保障，有助于維護國家的主權利益。對此，有學者提出空域權概念，認為它受憲法保障，是領土完整性的要求。②

作為國家主權事項，領空主權利益應以法律形式加以確認并建構基本的管理和使用規則。領空主權利益具有安全和發展的維度。空域的安全使用需要國家對空域統一監管，包括使用條件的設定、使用資格的授予、飛行的服務保障及監督等。同時，空域資源需要在國家安全和公共安全的前提下最大化使用，充分發揮空域對于經濟社會的促進功能，特別是為其他產業“賦能”。

第三，空域的合理利用需以國家所有作為根本法依據。《憲法》第9條第2款要求“國家保障自然資源的合理利用”。《民用航空使用空域辦法》要求空域“應當得到合理、充分和有效的利用”。空域的合理利用，需要充分認識其利益功能。在利益主體上，空域既涉及公共利益，通常由政府代表之，也涉及個人、組織等社會主體。國家行使空域管理權，其目標包括安全和發展兩個維度。社會主體享有合理利用空域開展活動的使用權，其中非營利性使用應屬空域使用自由權。營利性組織享有開發利用空域并獲得經濟利益的經濟權利。空域的合理利用需要分別構建作為公權力的管理權、作為私權利的使用權的構成要件、行使條件、監督救濟等各類規則。將空域納入國家所有的自然資源的調整范圍，從而為法律法規的制度展開提供根本法依據，是構建此類規則的必要前提。

可以作為對比的制度事例是，將氣候資源作為國家所有加以規范不具有必要性。有的地方性法規規定“氣候資源為國家所有”，意在建立氣象資源探測許可制度和探測數據匯交制度。然而，“無論是氣象數據科學性還是國家安全的角度等理由都不足以支持規定氣候資源探測許可，而氣候資源探測資料強制匯交制度容易讓氣象部門與探測企業之間產生利益沖突”③。試圖通過“國家所有”來回避《中華人民共和國行政許可法》等法律法規是對“國家所有”的誤用。盡管空域與氣候資源都屬于不會枯竭的恒定資源，但空域的管理主體、使用主體及其相關權能的特定化、規則化需要通過法律制度來完成，不予立法或依靠現有較低層級的立法已經不能適應空域管理體系化的需要，只有將其納入國家所有的法律框架才能保障其合理利用。

二、空域屬于國家所有的雙重面向

“空域屬于國家所有”是生產資料所有制的憲法表達，體現了空域這一生產資料所內在的社會主義本質。構建空域國家所有的規范內涵，需要將“國家所有”置于社會主義基本經濟制度的框架之內。

（一）“國家所有”作為基本經濟制度

目前有關《憲法》上“國家所有”內涵的學術觀點可謂紛呈，如民法所有權說、公權力說、規制說、雙階構造說、三層結構說、信托所有權說、公共財產說、所有制說、制度性保障說，等等。由于憲法與民法等部門法均規定了“國家所有”，對其內涵的理解就有分歧。一些觀點將憲法上的國家所有與法律上的國家所有簡單類比，有的使用“自然資源國家所有權”的表述，有的默認《憲法》規定了“國家所有權”，有的稱之為“國家所有制”。①“國家所有”不能簡單等同于“國家所有權”，因為《憲法》從未使用后種表述，甚至沒有使用“所有權”一詞。有學者指出，憲法上“國家所有權”是一個偽命題。②客觀來說，“國家所有權”是有憲法意義的，但它的確不是憲法文本用語，《物權法》和此后《民法典》所使用的“國家所有權”應當屬于法律權利。對于“國家所有制”和“國家所有權”，需從憲法和法律關系的層面來認識。“國家所有”是憲法規范，而“國家所有制”“國家所有權”是法律規范，是對憲法規范的具體化或部門法化。

《憲法》規定的“國家所有”是社會主義基本經濟制度的一部分。從文本看，《憲法》第9條和第10條規定了自然資源與城市土地的“國家所有”，它們位列第一章總綱的經濟制度部分。總綱有關經濟制度的規定集中在第6條至第18條。從體系結構上說，第6條至第13條構成邏輯上的“總—分”關系，第6條是統領，其余為經濟制度的具體展開。而第7條至第13條又構成兩組對應關系。一是第7條至第10條為公有制經濟，與第11條非公有制經濟形成對應。二是第12條與第13條為公共財產與私有財產的對應。可見，“國家所有”是公有制經濟的必然要求。此外，公有制經濟與公共財產關系密切，因此第9條和第10條的國家所有條款與第12條的公共財產條款可以互為解釋依據，自然資源可以通過公共財產條款而得以開發利用并保持社會主義公有制的本質。當然，國家所有條款未必就是公共財產條款的特殊條款。國家所有的自然資源可以經由法律方式成為私有財產權的保護對象，如水資源的有償使用。反之，有的公共財產雖然不屬于自然資源，但具有國家控制的必要性。有學者就認為，公共數據不屬于自然資源但屬于公共財產，適用國家所有制度。③

作為基本經濟制度的一個方面，《憲法》上的“國家所有”從屬于公有制。有學者認為：“‘國家所有’在憲法上意指公有制的一種特定形式，即國家所有制或全民所有制，應該是毋庸置疑的。”④此處所謂國家所有制是一種廣義上的理解。學理上，國家所有制可以分為廣義和狹義兩個層面。廣義的國家所有制是生產關系的體現，是一種生產資料所有制，是公有制的一種形式。此種國家所有制是有關國家所有的組織與活動的各種制度，屬于基本經濟制度的組成部分。國家所有權是廣義的國家所有制的法律表現，它在語義上既可以理解為權利，也可以理解為權力，兩種屬性與其說涇渭分明，不如說常常交叉融合在一起，其實質是基于所有權而進行的管理。其中，作為權利的國家所有權具有民法意義，實際上是“公共所有權”。①自然資源國家所有權的設定、行使、收益、分配等制度就屬于這一范疇。狹義上，國家所有制是那些經由權力行為來保障公有制目標實現的監督管理制度體系，包括自然資源的保護利用、自然資源資產保值增值的考核監督等制度。因此，廣義的國家所有制是“國家所有”的另一種表達，它既統領國家所有權，也統領狹義的國家所有制。

自然資源“國家所有”的實現，既要創設權利也要創設權力，可分別稱為權利面向和權力面向，二者與國家所有權和狹義國家所有制形成對應。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”，實際上就對應著權利與權力的雙重面向。習近平總書記指出：“國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。”②在權利面向上，“經濟權利作為所有制實現的法律形式”③，實現了由基本經濟制度到經濟權利的具體化。在古典自然法學權利觀看來，自然資源國家所有權體現的是“國家共同體的公共意志和共同力量”，它是對個體之于自然資源特定權利的認可和保障。④基于公有制的公共性，有觀點認為，“將自然資源設定為國家所有是國家對自然資源的產權管制，自然資源國家所有權是國家對自然資源的產權管制權，這是一種直接干預自然資源市場配置機制的權力”③。這一看法把握了自然資源國家所有的權力特征，同時必須強調，“國家所有”的實現不僅包括權力方式，也包括雖有權力因素，但也有民事法律效果的權利方式，如訂立資源使用協議、收取資源出讓金或使用費。在權力面向上，則體現為通過設立機構、明確職責、制定政策等公法方式而建立監管制度體系。

（二）空域國家所有的權利與權力面向

如同自然資源國家所有的雙重面向一樣，空域國家所有可以生發出包括財產權在內的經濟權利，其中財產權包括公共財產和市場經濟環境下的私有財產兩類規范對象，也可以生發出組織機構和監管制度。

在權利面向上，空域國家所有指向“國家所有權”，它要求國家作為權利主體參與空域資源合理利用的經濟社會活動。國家對空域資源的控制需要利用市場機制，與各類主體達成合意和交易。國家要作為民事主體行使對空域資源的民事權能，就需要經由民法等部門法的確認或中介，將憲法上的利益主張轉化為民法上的法定權利。《民法典》作為民事基本法律，其基本功能是界定權利并維護交易秩序。在《民法典》明確規定“國家所有權”的情形下，如果反對國家所有權是一項民法權利或認為不具有民事意義，除非將其從法律中刪除或視而不見。這顯然不是規范主義的立場。《民法典》有關國家所有的條款規定于第五章，該章名為“國家所有權和集體所有權、私人所有權”，并且第246條第2款明確“國有財產由國務院代表國家行使所有權”，這都是對民事權利的確認。可以說，“《民法典》第247條是自然資源憲法上所有權轉化為民法上所有權的制度依據”“并可在適當之時將其派生給自然資源用益物權，為私人在民法層面對自然資源的使用提供母權基礎”①。因此，當“空域屬于國家所有”寫入法律文本時，就實現了從憲法意義上的基本經濟制度到法律上的國家所有權的轉換和具體化。

在權力面向上，空域國家所有指向“國家所有制”，它課予國家保護和合理開發利用空域資源的憲法義務，強調國家對空域資源的規劃、管理和保護責任，要求建立體系化的監管制度。“憲法上的‘國家所有’并不強調‘擁有’，而是強調‘控制’，即強調對國有財產的保護、對其用途的合理安排以及對使用權的公平合理配置。”②其一，國家要創設維護空域資源永續性的組織機構，制定符合“合理利用”要求的監管規則。政府在代表國家履行空域資源行政監管職責時，應當綜合采用多種規制手段。其二，國家所有的空域資源具有強烈的公共性，并非完全意思自治的領域，政府應當為了維護公共利益而開展監管。空域國家所有的本質是增進全體人民的共同利益，而非國家從中排他性地獲取經濟利益。“認定空域資源歸國家所有，并不能邏輯地推導出公權力即可對空域資源實現獨占”“制度背后的考慮應當是促進私主體對空域資源的有序利用，而并非是禁止公民利用空域資源”③。其三，空域資源開發利用的民事活動盡管適用意思自治原則，但政府有權力和責任維護良好的市場秩序，促進各方的合理使用和公共收益。“國家必須在充分發揮市場調節的基礎下，通過使用負責任的規制手段，包括以建立國家所有權防止私人或行政壟斷為核心的措施，以確保社會成員持續性共享自然資源。”④其四，國家要創設空域資源合理利用的監督問責制度，經常性接受民主監督，以確保憲法義務得到切實履行。實踐中，政府向人大報告國有自然資源資產管理情況就是接受監督的具體方式。

三、空域國家所有權的內涵

空域國家所有權是將空域資源以民法權利形式加以控制、利用和收益，其規范目標在于經由國家的控制和安排使用，體現公有制的社會主義本質要求。

（一）空域國家所有權的性質

空域國家所有權體現的是特定歷史條件下的經濟社會關系，其內核在于公有性權能，同時是一項民法意義上的所有權。民法的核心價值是平等主體之間意思自治，但民法也有憲法功能。國家參與民事活動，享有權利、承擔義務，并不意味著國家等同于私人，更不意味著國家所有權等同于私人所有權。否則，《民法典》就沒必要分別規定國家、集體、私人等三類主體的所有權了。同時，國家進人民事活動后不能再以監管者身份“發號施令”，而是要遵循民事行為的基本規則，在相對平等的前提下通過協商合意的方式實現對自然資源的合理利用。為此，要著眼于憲法與民

法關系來構建空域國家所有權的多層次內容。

空域資源的權利創設需要充分考慮其物理特性。空域是一種時間與空間相結合的自然資源，它能夠成為所有權乃至物權的客體。鑒于空域的“物”之屬性，空域國家所有權是空域物權的首要內容。有學者認為空域不能成為物權客體，因為它“無法通過設置公眾所熟知的標記以公示權利，也不似物權空間那樣存在地表或建筑物的參照物做標記”①。這其實是不成立的，因為權利公示不一定必須目視可得，虛擬的物同樣可以成為物權客體。并且，空域資源的使用還具有顯著的競爭性。就公共運輸來說，表面上看航班時刻受到機場服務的約束，然而本質上取決于空域供給是否充分。就低空空域而言，空域資源的競爭性可能比公共運輸的航線競爭更為復雜。當低空飛行逐漸普及之后，通用航空機場將會增加，飛行時間與機場服務時間將會更加豐富，甚至可能出現機場服務供過于求的現象，此時有沒有“天空”就成為根本問題。

（二）空域國家所有權的內容層次

民法上的物權包括所有權、用益物權和擔保物權。基于空域資源的本質屬性和經濟社會發展的現實需要，以所有權為基礎，可以創設空域使用權、經營權等用益物權和擔保物權，由此形成空域三層權利結構。創設空域用益物權和擔保物權并不會造成國家所有權的分離、分割或消滅，而只是將國家所有權的部分權能或要素提煉出來加以合理利用，統一的空域國家所有權依然是穩定的。

第一層權利為空域國家所有權，這是底層權利。空域資源由國家占有，這是不能改變的。而國家所有權的代行人代表國家行使占有的權利。此種占有是一種法律狀態，也是事實狀態。代行人占有空域資源的目的是使用、收益和處分，但它不能為自己使用、收益和處分，而應當為國家或全民即公共利益。代行人要向人民代表大會報告空域資源的使用、收益和處分情況。為促進空域資源的有效利用，可以進一步設立用益物權。

第二層權利為空域使用權。作為用益物權，使用權派生自所有權，但其成立后就具有一定的獨立性，所有權人需要尊重使用權人的正當利益。“用益物權盡管派生于所有權，但為實現其目的及功能，它們的法律效力必須在一定范圍內抑制著所有權的效力。”②《民法典》在“用益物權”分編第329條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”這表明了探礦權、采礦權等的物權性質，對保護權利人的合法權益具有重要意義。借鑒上述制度，空域國家所有權的代行人在平等、公開、有償等原則之下，可以依法出讓或設立空域使用權。為促進資源的有效利用和適度競爭，公有制與非公有制經濟形式在獲取空域使用權時應當得到平等對待，依法受到平等保護。國家要遵循經濟利益最大化邏輯和平等原則創設該權利，保障私人獲取自然資源用益物權的平等機會。③空域使用權可以通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，也可以通過協議出讓或其他方式設立。空域使用權一般應當有償取得，使用權人應當繳納合理的空域資源使用費，該收益應當直接上繳中央財政。對于應急救援等公共利益而使用空域，因為屬于非市場化使用，從而可以無償使用，但由于未來空域資源可能具有的競爭性，仍應將其納入空域使用權的范疇。就低空空域而言，為促進產業發展，初期不宜直接以強競爭性的方式出讓低空空域使用權，可以設置一個周期，采用登記備案或其他方式明確使用權人，同時可以減免使用費。

第三層權利為空域經營權。“空域合理利用的核心內涵不是強調對‘物’的占用和支配，而是在于確保國家所有前提下的‘物盡其用’。”①為有效利用空域資源，通過市場化方式獲得空域使用權的主體，可以自主經營該空域，也可以依法自主決定采取轉讓、互換、出資、贈與、出租、入股或其他方式將該空域資源交由他人經營。就此，有必要建立空域使用權交易制度。同時，空域使用權人可以依法抵押該使用權。當然，任何方式的經營或交易、抵押都要符合監管機關有關空域使用的基本條件和標準，并在經營過程中接受即時監管。

空域使用權和經營權并非孤立存在。使用和經營空域需要搜索和收集相應空域和地面的信息，也可能涉及不同空域之間、空域與地面或海面之間的相鄰關系，因此需要協同構建相關的權利內容，明確低空與中高空空域的使用權和經營權、空域與土地及海域的使用權之間的銜接關系，特別是空域權與空間權的關系。同時，使用和經營空域時可能損害他人利益，如他人的生活安寧和隱私、營業自由以及生態環境利益。因此，空域的權利體系不僅需要建構物權法則，還要完善侵權法則，明確使用權人、經營權人與其他主體的權利沖突規則。

（三）空域國家所有權的代表行使

從國家所有權的稱謂上看，這一權利的主體就是“國家”。國家是擬制主體，在法人格上需要由具體的組織機構作為其權利義務的承受者。那么，誰來代表“國家”？

從國家所有即全民所有的邏輯上說，代表全體人民的全國人大應當是國家所有權的代表人。但全國人大的組織活動形式使其不便直接行使國家所有權，因而行使人就交由它產生的最高國家行政機關。1996年《中華人民共和國礦產資源法》修改后，首次在“國家所有”之后出現了“由國務院行使國家對礦產資源的所有權”的法律規定。《物權法》制定時，關于國家所有權的行使問題，立法者指出：“全國人民代表大會代表全國人民行使國家權力，體現在依法就關系國家全局的重大問題作出決定，而具體執行機關是國務院。因此，具體行使國家所有權的是政府，而不是人大。全國人民代表大會通過立法授權國務院代表國家行使國家所有權，體現了全國人民代表大會的性質及其行使職權的特點。政府行使國家所有權，應當依法對人大負責，受人大監督。”②這一理念表明國家所有權系由國務院代表國家行使，已成為立法通例。《民法典》第246條第2款規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定。”《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《海域使用管理法》《海島保護法》均采用了“所有權由國務院代表國家行使”或“由國務院代表國家行使所有權”的類似表述。只有《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國無線電管理條例》規定了“國家所有”但未明確由哪個機關行使所有權。

空域資源應當明確國家所有權的代表行使人。《空域管理條例意見稿》第3條第1款第2句規定：“空域資源所有權由國家空中交通管理領導機構代表國家行使。”①該條將國家空中交通管理領導機構作為空域國家所有權的代表行使人，而非常見的國務院。這有其歷史和傳統的合理性，同時要納入國家所有的法治框架。從法理邏輯上說，所有權代行人應由所有權人選定。就國家機構而言，基于人民民主和全民所有，國家所有權的代行人應由全國人大產生，對其負責，受其監督。在國家所有權代行人的性質上，既往法律普遍規定的國務院屬于最高國家行政機關。從法理上說，代行人的機關性質未必只能是一種，但應為“最高國家權力機關的執行機關”。基于自然資源為全民所有，代行人應當能夠代表全體人民行使所有權，因此它應當是統一的和唯一的，分級選定代行人不符合法理邏輯。代行人可以指派其所屬機構從事具體經營管理活動，但所屬機構必須直接對代行人負責，不能層層轉代。因此，空域資源國家所有權的代行人應當是由全國人大直接產生的國家機關，能夠對全國人大負責并受其監督，其在組織法上具有常設性和唯一性，機構名稱應當是確定的。代行人的統一和唯一性有助于防范國家所有權的濫用，“限制國家所有權行使主體濫用對公共財產的實際支配地位、形成小集團私益”②，以保障國家所有權的公共性。在統一代行人的基礎上，為促進低空經濟的創新發展，代行人可以指定或委托其部門或下級政府在一定期限和范圍內代理行使低空空域所有權。

需要指出的是，國家所有權的代行人與國家所有制度中的監管機關應為不同主體，即“將政府對自然資源的經營管理行為與政府對自然資源的行政管理行為分開”③。前者是民事活動的主體，能夠開展經營管理活動，代表國家履行出資人職責，行使所有者權利，享有所有者權益。后者則是具有管理經濟社會職能的機關，能夠通過行政或其他方式依法對公民、法人或其他組織實施管理，行使監管者權力。前者應當全國為一個整體，后者則可以根據行業和地域設置監管機關。將權利代行人與權力監管者區分為兩個不同主體，目的是避免既是運動員又是裁判員的角色混同。

四、空域國家所有制的構建

此處所謂國家所有制是狹義的。空域國家所有制是以權力為主導的監管制度體系。維護公共利益是構建各項制度的基本目標，有關監管主體和對象方面的制度需要通過單行法律法規加以創設，有關責任和監督方面的制度則可納入既有自然資源管理制度之中。

（一）公共利益作為監管目標

1.安全價值為首要目標

公共利益優先是國家所有制的必然要求。空域監管的一個突出特點在于，安全價值應當排在各項公益目標中的首位。空域管理屬于主權事項，維護國家主權、安全、發展利益是所有監管舉措的基礎。在戰爭時期，空域監管必須以主權安全作為絕對的價值追求。在和平時期，對空域資源使用效益的追求，要以尊重和持續實現國家安全、公共安全、生態安全和個人安全為前提。其中，個人安全的重要性應當得到足夠重視。有人駕駛航空器和載人航空器可能會對駕乘人員帶來風險，而低空特別是超低空飛行的航空器可能會對地面人員的身體、財產、隱私等利益帶來侵害，“低空安全風險在很大程度是一種新型新質安全風險”①。以安全價值為首要目標，意味著空域監管必須做到信息及時統一、指令明確清晰、飛行服務穩定等要求。

當然，任何事物都不可能做到“風險真空”，追求安全要區分場景。一是以區域和任務劃分安全強度。就低空空域來說，對地面人財物的損害是最大的潛在風險，而不同地面的功能各不相同。摩肩接踵的都市的安全要求顯然高于地廣人稀的沙漠，載人飛行觀光的安全要求也高于在農場上空施肥灑藥。二是設計多層級的安全舉措。對于安全強度要求高的場景，適宜采用最小風險原則，即將可能有損安全的風險控制在盡可能小的范圍之內，當用多種手段都有助于促進發展時，要優先選擇安全性最高、風險性最小的方式。對于安全強度要求適中的場景，則可以采用風險均衡原則，妥當平衡安全利益與發展利益的關系。

2.使用開放和收益共享

空域資源的開發利用能夠帶來經濟社會發展的增益。這種增益要以收益共享為指向，不能形成壟斷性分配。資源是具有立體價值的公有物，需要避免過度行政化和過度市場化的弊端。一是避免過度行政化，以合理利用為指向，引人包括市場方式在內的多種資源利用方式，發揮空域資源的經濟社會價值。空域利用應當具有適度開放性，不宜抱守絕對化控制或完全自行利用，警惕國家機關“憑借其政治上的優勢導致市場競爭的異化以及經濟系統自主性的受損，進而形成新的市場壟斷”②。二是避免過度市場化，將空域利用納人公共任務范疇，維護“國家所有”的公共目的。國家機關要采取適當的監管措施，防止任何組織和個人對空域的任意開發利用、壟斷性經營或超額盈利，維護空域資源利用秩序的開放性、規范性和公共性。

（二）監管主體和對象的統一

飛行活動往往是跨地域的。空域的監管制度應當體系化，完善統一的監管主體和監管對象，既要避免因為機構和行業差異等原因而過度限制空域使用，又要維護空域使用秩序的安全穩定。

1．監管主體的統一

實現監管主體的統一是持續推進空管體制改革的重要方面。2000年國務院、中央軍委制定的《中華人民共和國飛行基本規則》（以下簡稱《飛行基本規則》）規定，“中華人民共和國境內的飛行管制，由中國人民解放軍空軍統一組織實施，各有關飛行管制部門按照各自的職責分工提供空中交通管制服務”。據此，空域管理的主體是空軍。空軍負責具體劃定各種空域的范圍，負責全國范圍內的飛行管制。軍用飛機由空軍和海軍航空兵指揮，可以在任何空域飛行。民航行政機關負責航路航線區域及民用機場區域的空中交通管制。民航飛機按照空軍規定的航線、航路在規定的區域內飛行。這一空域管理體制來自革命戰爭時期的傳統，并伴隨民用航空的發展而有所調整。

在空域逐漸成為新質生產力發展必備資源的情形下，應當系統反思和優化我國空域監管體制。“從本質上講，我國空域管理體制屬于‘條塊分割、計劃管理、靜態控制、固定使用’的管理模式”“由于我國的空域管理存在管理部門多、權限交叉等特點，空域變為一種稀缺資源，各類尋租活動就必然產生，空域使用者游說管理者的現象較為普遍”①。空域監管體制應當統籌戰時與平時、軍用與民用、安全與發展等不同維度，實現監管主體的統一化。整體上看，空域監管要以軍民融合為方向。對于國防軍事需求高的空域，如沿海、陸地邊境等防空識別區相近的區域，主要由軍事機關監管。其他國防軍事需求相對較低的空域，則主要由民航行政機關監管。除軍事秘密等事項外，軍事機關和民航行政機關要實現監管信息和舉措的互通。按照全國空域資源統一管理的基本要求，除軍事機關和民航行政機關外，有必要按照空域的類型和使用場景，分類分層賦予發展改革、自然資源和規劃、交通運輸、工信、住房和城鄉建設、網絡安全和信息化、數據、公安、市場監管、生態環境、農業農村、文旅、教育科技、人力資源和社會保障、應急管理、國有資產監管等部門以相應的行政管理職責。為進一步發揮地方在促進低空經濟發展中的主動性和積極性，在民航行政機關統籌負責低空空域監管和服務保障的前提下，可以賦予地方政府作出低空空域使用許可、監管本行政區域內的低空飛行活動的職權。在將600米以下低空空域授權部分地方政府監管的基礎上，未來可以進一步提高該授權的真高上限。

需要指出的是，和平時期的空域監管是對經濟社會的管理活動。空域監管機關行使管理權、作出法律行為，要適用行政許可、行政處罰、行政強制、行政獎勵、行政協議以及政府信息公開等制度。如果相對人與該機關就空域使用等問題產生爭議，應當給予行政救濟。

2.監管對象的統一

第一，空域自身的立體監管。一是低空空域與中高空空域的一體監管。低空與中高空天然聯系在一起，其區分是基于人為劃分的高度。應當從整體上看待不同高度的空域，對空域進行類型劃分，并明確不同空域的調整規則。在真高的設定上，可以建立公開的動態調整機制，從而隨著科技發展和社會需要而優化不同空域的范圍。此外，對距地更高的“臨近空間”（Near Space）也有納入立體監管的必要。二是基于空域應用場景的分類監管。例如就低空空域的使用，可以基于使用主體而分為可市場化與非市場化方式。前者如文旅觀光、交通出行、物流運輸、農林植保、電力巡檢、建筑維保、醫療救助等，后者如公安巡邏、城市管理、應急救援、氣象探測、海洋監測、科學實驗、遙感測繪等。還可以基于使用范圍而分為固定空域與非固定空域方式。多數情形下，低空活動在相對固定空域內開展，這要明確低空空域與地理轄區的關系，固定空域可以交由地方政府實施監管，跨地理轄區的空域則需實現監管機構的銜接統一。三是保留私人自行利用空域的自然權利。空域國家所有并不排斥私人的非經營性使用。在特定區域之外放風箏、升氣球、飛航模，如同河中取水、林中采菇、山間露營一樣應當得到法律準允。“空域具有公共屬性，在不對國家、社會、公民造成風險時，其進人空域的權利不受限制。”②當然，有的私人飛行活動完全無需監管介入，有的也可設定較為寬松的監管規則。

第二，空域與其他資源的協調監管。一是空域與土地資源的協調監管。空域尤其是低空空域的范圍與建筑物的高度和屬性直接相關。應當以促進空域合理利用為方向，完善《土地管理法》《城鄉規劃法》有關土地用途管制、城鄉規劃及規劃區內建設管理制度。在制定、實施和修改城鄉規劃時，有必要納入空域劃設和使用的維度。同時，通航機場及其他低空飛行設施也要納入《土地管理法》有關建設用地和《城鄉規劃法》第35條列舉的公共服務設施用地一并考慮。二是空域與生態環境資源的協調監管。航空飛行可能產生噪音、廢氣等環境污染，可能影響鳥類等生態系統。飛行設施的建設運行也可能產生環境風險。《中華人民共和國環境保護法》第6條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”空域監管需要統籌處理空域資源使用與生態環境監管的關系，明確監管機關及其職責和監管標準，并可探索建立空域使用及飛行設施建設運行的生態環境補償制度。

（三）責任和監督制度的完善

國家所有制應當體現人民民主的社會主義本質要求，“防止自然資源利用背離全體人民的共同意志和利益”①。空域資源監管要構建對人民負責、受人民監督的規則。一是全過程的信息公開，即在空域劃設和空域資源分配、使用、收益、處分等環節，在合理期間內向國家權力機關和社會公開相關信息。有關空域使用規劃和相關政策屬于應當主動公開的政府信息。對于經營性的空域使用，一般應當采取公開競價的方式出讓。二是經常性的報告工作，即向人大及其常委會報告空域資源的利用情況。根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，人大常委會應當對國有資產管理情況進行監督，建立健全國有資產管理情況報告制度。2020年《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》規定，全國人大常委會重點監督的內容之一是“國有自然資源資產支持經濟社會發展和改善生態環境質量，落實自然資源保護與有效利用、保護生態環境、節能減排等約束性指標等情況”。就空域來說，空域監管機關應當向人大及其常委會報告空域面積、空域規劃編制情況、空域資源資產管理制度體系等內容。

五、余論：空域屬于國家所有的法律實現

“空域屬于國家所有”涉及基本經濟制度，具有憲法位階，應當遵循法律保留原則，由全國人大及其常委會以法律形式作出基本規定，并由單行法律和行政法規作出具體規定。目前規范空域的法律只有《民用航空法》，其從主權層面規定了空域屬于領空，沒有直接明確空域的自然資源屬性及其國家所有問題。《民用航空法》將空域管理具體辦法的制定權交給了國務院和中央軍委。《空域管理條例意見稿》屬于涉及軍事內容的行政法規，立法層級相對不足，內容也有所欠缺。而現有的行政法規，如《通用航空飛行管制條例》《飛行基本規則》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等都只是對某個方面制度的規定，不宜直接調整空域的基本法律屬性。

在立法實現上，除有必要在《民法典》修改時寫人空域資源國家所有權外，當前可在《民用航空法》規定領空主權條款的同時，增加“空域屬于國家所有”條款。但要注意的是，《民用航空法》主要為了保障民用航空活動的安全有序，調整的是“除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器”，難以規定空域監管中的軍民融合問題，也不能全面規定空域國家所有的各方面制度。為此可以考慮三步策略。一是整理現有的空域監管制度，按照安全優先、包容審慎、職權法定、權責統一等理念，將現有制度納入“空域國家所有制”體系，逐步建立全國空域資源統一管理制度。就此，應當完善有關空域國家所有具體制度的單行法律法規，如制定“空域使用管理法”“空中交通法”等。二是優先明確低空空域的國家所有制度體系。相對于中高空域來說，低空空域及其使用具有顯著的特殊性。低空空域利用在產生經濟收益的同時也更可能帶來安全風險，低空飛行更加頻繁從而對空域資源調配能力提出更高要求，可以涵蓋公共運輸和通用航空等多樣的應用場景，對數字智能等新興技術更為依賴也更能迭代發展。可以通過單行法律和行政法規的形式設定低空空域資源合理利用的權利體系和監管制度，落實低空空域使用權、經營權等權利規則和低空空域使用許可等監管制度。三是未來制定統一的“航空法”，將民用航空和軍用航空一并納入調整范圍，為空域國家所有提供系統全面的基本法律依據。

Abstract： To develop the low-altitude economy， it is necessary to deepen the reform of airspace management，which requires clarifying the legal atributes of airspace. From the perspective of the Constitution's stance on the state ownership of natural resources，airspace should belong to the state.The“state ownership”in the Constitution encompasses two aspects：rights and powers，which are respectively realized through the state ownership in civil law and the state ownership supervision system in public law.Therefore， it is necessary to establish rules at two levels for airspace resources ： state ownership and the state ownership system.The core of the state ownership of airspace lies in the public property rights function.Meanwhile，it is an ownership inthe sense of civil law.Based on this，usufructuary rights in airspace and security rights in airspace can be created，and a permanent and unique agent for the ownership should be specified.The state ownership system of airspace requires the establishment of a power-led institutional system，with the priority of public interests as the supervision objective，a clear unified regulatory subject and object，and a sound system of responsibilities and supervision.The state ownership of airspace involves the basic economic system and is at the constitutional level.It should follow the principle of legal reservation and be regulated by the National People's Congress and its Standing Committee in the form of laws. Currently，the existing regulatory system can be sorted out and incorporated into the state ownership system of airspace，and the state ownership system of low-altitude airspace should be prioritized for clarification.In the future，a unified“Aviation Law” can be formulated.

Key Words： Low-altitude Economy； Airspace； Natural Resources； State Ownership； State Owner-ship System

（責任編輯：張航）