Abstract:Inordertocarryouttheprotectionofredarchives,localauthorities havesuccessivelyissedrelevantprotection policies to provide guidanceand guaranteeforrelevantundertakings.Aiming at thethemeof“protection”rather than“protection andutilization”,thispaper explores theoptimizationofred archives protection,constructsa two-dimensionalredarchives protection policyanalysis framework of“policy tools-activitysubjects”from the perspective of policyanalysis,analyzs the policycontentbasedonthetwodimensions ofpolicytolsandactivitysubjects,caifes thepolicystatusquoandputsforward suggestions onthe formulationand improvementof policycontent in viewof theshortcomings of policy structure andcontent, aiming to make recommendations in thre aspects: strategic planning,rules and regulations,and subject behaviors.
Keywords:RedArchives;ProtectionofArchives;Policy tools;Policy analysis;ArchivalRegulations
紅色檔案保護作為紅色檔案建設的重要環節,是實現紅色檔案高質量開發和利用的基礎,其本質是保護好黨和人民在建設中國特色社會主義偉大事業過程中的精神源泉和光輝記憶。從政策發展的脈絡來看,自2015年以來,我國對紅色檔案保護工作的重視程度不斷提高;各省陸續出臺相關政策,為地方保護工作的開展提供了堅實保障和方向引導。
目前,學界對紅色檔案保護的專題研究稍顯匱乏,多傾向于將紅色檔案保護與傳承利用視作整體進行研究。在“紅色檔案保護”研究領域,學者也多聚焦于利用數字技術保護紅色檔案[1-]紅色檔案保護案例探析[3-5]不同類型紅色檔案保護措施[6-7]三方面,從政策分析角度研究紅色檔案保護還未有涉及。紅色檔案保護政策的制定和措施應用是否均衡,責任主體分配是否合理,應當從哪些角度對政策內容進行再優化以促進紅色檔案保護工作開展,仍是具有深入研究價值的問題。因此,本文立足于政策工具和活動主體兩個維度,以更全面的視角剖析梳理政策內容,提出更具針對性的政策優化建議,以期為進一步完善紅色檔案保護政策體系提供輔助參考,助力紅色檔案高質量發揮價值和效能。
1政策文本來源
為保證本文的研究效度,選取的政策文本均來自中華人民共和國國家檔案局官網、地方政府官網和北大法寶等具有權威性的官方網站,并以全文形式發布。截至2024年9月10日,以“紅色檔案保護”“紅色資源保護”“紅色文化保護”為關鍵詞在官方網站上進行檢索,共收集到22份與主題相關的省級政策文件,如表1所示。
2二維分析框架建立
紅色檔案保護是一個涉及多項內容規范和具體實踐應用的系統性工程,紅色檔案保護政策是指導保護工作進行的基礎指南。借助政策工具視角研究紅色檔案保護政策,把握政策手段的本質特征,精確辨識措施應用比例,助力進一步優化政策工具配置;通過分析活動主體占比構成,可以聚焦政策執行方,精準識別主體配置薄弱之處,激活執行者的實踐潛力。并且,通過分析政策工具與活動主體的匹配運用現狀,準確辨識搭配情況,尋找政策文本中可能存在的落實主體力量單一等問題,或執行主體職責未充分進行配置等不足,優化紅色檔案保護政策,為政策指引實踐提供保障。因此,為研究政策的結構表征,本文從政策工具與活動主體的雙重維度出發,構建“政策工具一活動主體”二維分析框架(見圖1),以此對我國地方出臺的紅色檔案保護政策文本進行量化分析??蚣苤蠿軸為政策工具維度,分為供給型、環境型、需求型3類;Y軸為活動主體維度,包括政府機構、文化服務機構和社會群體。
2.1X維度:政策工具
表1紅色檔案保護政策文本列表

而對各項活動采取約束、規范的一種手段,其本身有多種類型的分類方式。[8]在本文構建的政策工具維度中,采取Rothwellamp;Zegveld的供給型、環境政策工具是管理者為了實現高效、高質治理從型、需求型三大類經典政策工具。[9]該種分類方法在我國檔案相關政策的研究領域獲得了廣泛的認可和應用。在紅色檔案保護政策分析過程中,此分類方法可以清晰界定不同政策文本的制定目的和作用效能。在此分類基礎上,結合政策文本中的具體內容,將紅色檔案保護政策工具進一步細分為多個具體的基本政策工具。
圖1紅色檔案保護政策文本二維分析框架

供給型政策工具的核心在于配置基礎要素,為紅色檔案保護工作的開展提供必需資源。具體包括人才建設、資金投入、技術支持、建檔歸庫、基礎設施。環境型政策工具通過綜合運用行政、經濟、宣傳教育以及法律制定等多種手段,對紅色檔案保護的外部環境進行有效調節。具體可劃分為目標規劃、制度建設、監督檢查、策略措施。需求型政策工具是指根據紅色檔案保護工作開展過程中的實際需求,通過試點項目、表彰示范等形式,給予多方主體積極參與到紅色檔案保護工作中的途徑,并強化主體對此類行為的意識與需求,以減少保護過程中可能存在的障礙因素。主要包括館部聯動和社會參與。紅色檔案保護政策工具類型及其具體內涵如表2所示。
表2紅色檔案保護政策工具類型及其內涵

2.2Y維度:活動主體
《中華人民共和國檔案法》第五條明確規定:一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務。[10]蔣冠、楊瞳二位學者對紅色檔案資源治理進行分析時也提到紅色資源保護傳承需要多領域、多層次、多類型主體通力合作、深度參與?!竇因此本文借鑒現有的研究成果,結合法律規定,將紅色檔案保護的活動主體劃分為三類:政府機構、文化服務機構、社會群體。政府機構統籌領導紅色檔案保護工作,為檔案工作的開展提供規劃與支持,并引導、鼓勵社會群體積極參與到紅色檔案保護活動中。文化服務機構通過加強與外界的合作與交流,主動發揮教育等功能,為紅色檔案保護提供專業化的支撐。特別是檔案館積極與政府機構開展合作,精準對接目標解決對應需求;機構內的檔案工作者,以其專業能力支撐紅色檔案保護工作,運用專業知識發揮教育、培育功能,喚醒社會活力。社會群體則包括企業、公眾等群體,凝聚合力為政府機構和文化服務機構開展工作提供不可忽視的反饋和監督作用。三類主體在紅色檔案保護中的活動情況和作用影響如圖2所示。
3政策內容現狀分析
3.1信效度檢驗
經統計,對22份政策文本進行編碼后最終形成379個參考點(見表3)。利用自我審查方式[2]和Kappa一致性系數檢驗(見表4),證實編碼結果信效度良好。
圖2三類主體在紅色檔案保護中的活動情況和作用影響

3.2政策工具維度現狀分析
政策工具維度分析結果如表5所示。供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具在政策文本中均有使用,其應用頻次也略有差別。環境型政策工具的運用頻次最高,占比達到 40% ,供給型政策工具和需求型政策工具使用程度略低于環境型政策工具,占比均為 30% 。這表明,政策制定者更側重于使用環境型政策工具規范指導紅色檔案保護工作的展開,政策內容的結構出現了輕微的“強環境一弱供需”的不平衡現象。供給型、需求型政策工具的使用相對較少,說明政策中基礎要素的規定和按需定策等舉措有所欠缺,并且供給型政策工具和環境型政策工具中的內部子項也存在一定程度的結構分布不均衡現象。
(1)“智源技財”穩保,基礎建設欠缺
在使用供給型政策工具的過程中,政策制定者一是重視專業性的人才在保護工作中的地位,認識到專業人士的堅實基礎和在創新驅動等方面具有不可替代作用,并且要求建設保護人才隊伍以及開展保護、修復等相關業務的培訓,人才建設占到 26% 。二是積極整合紅色檔案的有關資源,加強對紅色檔案的征集、收購、調查和備案等,建檔歸庫的占比達到 29% ,有利于保證資源的完整性,為紅色檔案保護工作提供了堅實的基礎,有效減少紅色檔案在歷史長河中流失的問題。除此之外,政府意識到技術和資金在紅色檔案保護領域的重要性,占比分別為 21% 和 19% 。人才(智)資源(源)技術(技)和資金(財)這四類基礎要素在政策層面得到了相對充分的保障。不同于以上四類基礎供給要素,基礎設施作為紅色檔案保護的關鍵基礎要素,在政策文本中的體現并不多,僅占 5% 。只有《上海市紅色檔案資源管理辦法》提到要建設珍貴紅色檔案專用庫房,為紅色檔案的保存提供適宜環境。
(2)強制規定過度,鼓勵引導不足
在使用環境型政策工具的過程中,政策充分使用責任人機制,指出紅色檔案實行保護責任人制度,并且規定了保護責任人應履行的責任,但是依賴于健全的法律法規強制作用的措施使用力度存在調整優化空間,制度建設使用的占比為39% 。策略措施的合理使用有利于創設紅色檔案保護的整體生態環境,然而政策中策略措施的應用只有 13% ,《陜西革命文物保護條例》提到“縣級以上人民政府對在革命文物保護利用工作中作出突出貢獻的單位和個人,按照國家和本省有關規定給予表彰、獎勵”。策略措施應用的缺失,可能會導致激勵獎勵措施的效果難以充分發揮,在一定程度上會影響政策持續發揮良性的實施效能。監督檢查和目標規劃的使用比較合理,兩者頻次差別不大,分別占比為 23% 和 25% 。
表3紅色檔案保護政策文本編碼表(節選)

表4紅色檔案保護政策工具編碼信度

表5政策工具維度編碼統計表

(3)館部合作、社會群體平衡發力
在使用需求型政策工具的過程中,制定者清晰地認識到面對海量、異構、多源的紅色檔案,應加強各級政府和各類機構部門之間的聯動合作保護。《河北省檔案條例》規定“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當加強紅色檔案的征集、保管、保護,積極開展搶救、修復”?!墩憬〖t色資源保護傳承條例》指出“加強與長三角區域以及其他省份在紅色資源研究、文藝創作、館際交流、紅色旅游等方面的合作協作,促進紅色資源保護傳承協同發展”。同時,紅色檔案保護也離不開社會群體的通力支持,多數省市的政策要求工會、共青團、婦聯等群團組織發揮各自優勢,組織開展紅色資源保護和傳承相關工作。例如《吉林省紅色資源傳承保護條例》提到“工會、共青團、婦聯等群團組織應當結合工作實際,組織開展紅色資源保護傳承有關工作”。在需求型政策工具的內部,館部聯動和社會參與這兩方面的應用相對平衡,兩類措施手段各占 49% 和 51% 。
3.3活動主體維度現狀分析
據政策編碼結果,如表6所示,在紅色檔案保護政策的活動主體維度,各類執行主體的權責不同,參與群體的占比分布存在顯著差距。紅色檔案保護工作正處于初期發展階段,需要政府機構承擔起協調、統籌、財政支持等職責,筑牢保護工作基礎,確保紅色檔案保護工作順利進行。在政策內容層面,政府機構作為主導者,承擔起了紅色檔案保護工作的主要責任,占比達到了 48% ,在這種管理模式下,可能會出現紅色檔案保護工作的管理手段單一、創新發展動能不足等問題。并且多數政策僅提及公安、財政等政府機構要依規依法保護紅色檔案,不同政府部門的職責規定不夠明確,細化程度不足,可能難以有效激發各部門參與合作的積極性。文化服務機構作為紅色檔案保護的核心主體,近乎所有政策文件要求其承擔相應責任,但對機構中工作人員的細節要求并未充分體現,規劃細則的缺失使其在責任分配中的占比僅有 23% 。制定者也充分地意識到社會群體在此工作中擔任著不可忽視的角色,其被要求或者被鼓勵承擔起保護的義務,其占比達到了 29% 。
表6活動主體維度編碼統計表

3.4二維交叉維度
對于政策工具和活動主體的單維分析雖具分析意義,但從整體層面來看,對于系統把握政策內容仍有局限性,容易忽視政策工具與活動主體之間的協同效應,其分析結果會存在一定的片面性。在政策工具一活動主體的二維交叉維度視角下進行編碼分析,有助于明晰紅色檔案保護政策中執行主體與政策工具的搭配使用情況,厘清活動主體配用政策工具類型的現狀,為優化政策內容中措施與主體的配置,充分發揮兩個維度之間的互動效力提供量化支撐。
交叉維度分析結果如表7所示。據上文可知,政府機構總體上承擔了近半數的責任,但在基礎設施建設方面,文化服務機構中的檔案館承擔起了全部責任。除活動主體的劃分不合理外,在發布政策的19個省級政府中,只有上海市政策文本指出要規劃庫房安防系統、消防裝置等基礎設施。在人才建設層面,政策重視社會群體的參與,號召高等院校、科研機構等培養相關領域的人才,并且呼呼各類相關領域的專家參與到紅色檔案保護中來,也重點要求了各級政府加強紅色檔案資源保護人才的培養。然而政策文本輕視了文化服務機構中檔案工作者在人才建設方面應發揮的專業人才基礎知識和實踐培養的獨特作用,可能會導致人才隊伍建設偏離實際,出現“重理論、輕實踐”的現象,降低人才培育效率。在資金投入、監督檢查和目標規劃層面,存在結構失衡的問題。從資金投入方面來看,上海市出臺的《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》提到鼓勵利用市場機制,引導各類市場主體利用紅色資源開發文化創意產品,并將取得的收入用于加強紅色資源傳承弘揚和保護利用中,但是多數政策將財政投入的希望過多地寄予在政府機構上,忽視資金鏈上紅色檔案保護與開發利用這項文化事業,不利于文化產業市場的激活與反向利用。過于依賴政府的監督檢查和目標規劃,可能會降低其他主體對象的積極性與主動性,不足以發揮多元主體的保護力量,降低多元主體在保護工作中的凝聚力,并且目標指示的缺位容易出現方向導向有誤和活動展開偏離主題等問題。
表7X-Y二維交叉統計表

總之,結合上述編碼結果,現有的政策文本主要存在以下不足:其一,從政策工具維度來看,政策工具的應用存在使用比例失衡的問題,偏重于使用環境型政策工具。政策工具內部的結構存在較為不均衡的狀況,如環境型政策工具中,以激勵、獎勵為主要手段的策略措施應用不充分;圍繞紅色檔案保護建設基礎設施在供給型政策工具中的強調性不突出。其二,從活動主體維度來看,保護工作過于依賴政府,主體責任配置略有失衡,不利于多元主體共同參與,可能會降低其他主體的參與動能。其三,基于“政策工具一活動主體”二維交叉分析可知,凝聚群眾力量對保護工作進行監督的這一手段的應用較少;人才隊伍建設中,未體現出文化服務機構中的檔案工作者“理論聯系實踐”的培養作用;針對文化服務機構和社會群體的頂層目標規劃存在不足;在資金投入中,通過激活文化市場,拓展紅色檔案保護資金來源的方法有所缺失。
4政策建議
基于“政策工具一活動主體”框架,在單維和交叉維度解讀了當前政策在結構和措施內容方面存在的問題,為后續對紅色檔案保護政策的優化研究提供了量化的數據支撐?;谏鲜龇治鼋Y果,依循政策內容中宏觀、中觀和微觀視域范疇,即紅色檔案保護的目標理念和戰略體系,實現紅色檔案宏觀層次的制度設計,個體或單個實體的行為或態度,以戰略規劃、規章制度和主體行為三類向度為基點,對政策內容的制定和完善提出下述優化建議。
4.1宏觀視野:統籌紅色檔案保護戰略規劃
首先,以確切清晰的頂層設計為“盾”。迄今為止,國家層面尚未頒布紅色檔案保護的單行法,缺乏一份總領性的行動指南。政策內容中,要豐富和發展紅色檔案保護理念,建立以“收好、管好、存好”為目標的整體性紅色檔案保護政策體系,以國家戰略要求為基礎,社會公眾需求為導向,檔案安全保護原則為底線,逐步確立并構建紅色檔案保護的宏觀戰略體系,把握好戰略的方向性、操作性和實踐性。并且要盡快確定紅色檔案保護相關定義,界定紅色檔案保護核心概念,為多方探索紅色檔案保護的領域劃定清晰界限。
其次,要以層次分明邏輯填密的目標為“矛”。政府擔責過多、大包大攬并不是長久之計,因此,政策要規劃好文化服務機構和社會群體的目標方向,以統一化系統性的目標為導向,明確各主體的關鍵性任務,助力紅色檔案保護工作有序高效進行。雖然環境型政策工具可以為紅色檔案保護營造良好的政策環境,但是每種政策工具都有其優缺點,并非全優,所以要充分衡量三種政策工具,使三種政策工具的分布結構合理化,按照政策的可行性、有效性、動態性原則以及政策工具的階段性作用差異,確定三種政策工具的使用比例,強化三種政策工具的有機結合,力求形成政策合力。
最后,政策中還需增加全面系統科學的紅色檔案保護評估體系內容。一是要明確指出多元評估主體,包括紅色檔案保護工作規劃機構、制度制定機構和實際執行機構的多方自主性評估主體,以及紅色檔案保護專業人士、公眾監督群體等社會中各類人士的他主性評估主體,有利于保障后續紅色檔案保護戰略理念、體系規劃改進的客觀性、公正性、權威性和全面性。二是要制定客觀、適宜的評價指標,并且允許中觀層的制度可以根據機構自身特色在一定程度上增加或刪減指標,維護評估對象的多元特色,確保評價指標的適應性,引導中觀層的保護細則規范、保護布局建設、保護資金安排等制度制定與更新。三是要體現合理設計的評估程序,保證紅色檔案保護評估工作能夠根據政策中評估體系內容的引導高效開展,力求從評估初期的資料收集到評估結果的總結、分析與反饋等程序都能取得有序有效的成果。在政策中詮釋頂層目標規劃、價值理念和系統體系,以保證紅色檔案保護工作的全面鋪開,提升紅色檔案保護工作開展的整體效果,提高紅色檔案保護工作進行的各方質量。
4.2中觀視角:拓展紅色檔案保護規章制度
持續充實紅色檔案保護相關規章制度,加緊填補拓展策略型措施、基礎設施全面建設和資金投入等紅色檔案保護相關制度“空白”部分,推動紅色檔案保護制度的持續優化和完善。
強調基礎設施建設。在檔案領域,雖然有檔案館建設、庫房建設和檔案保護規范等一些相關的基礎設施建設規定,但是在政策制度中仍需再次強調,確保紅色檔案保管機構的庫房、監管系統、修復設備等供應完備。對于設備不夠健全的保管機構,可以借用其他機構的設施,充分利用好檔案保護技術用房共享中心,加強協作,發揮好共建機制的作用。與此同時,也要充分考慮不同類型紅色檔案的特點,在規章制度中體現出因類施策的原則,比如紙質檔案更依賴傳統的檔案保存設施,而電子檔案更需要考慮存儲空間、安全保障等新型保存基礎設施。
明晰資金投入規劃。合理充足的資金投人是滿足紅色檔案保護工作必備需求的重要來源,紅色檔案保護長期穩定進行的有力保障。規章制度制定時,應以檔案相關部門紅色檔案保護工作之需為導向,制定合理的財政撥款規劃,將紅色檔案保護作為開展“五史”教育等黨政工作的重要一環進行規劃,借以提高對紅色檔案保護重要性的公眾認知程度,既完成紅色檔案的教育作用,又刺激教育、文化市場需求,激發市場的經濟活力,激活市場的創新動力,反向拉動保護工作的資金投入,拓寬紅色檔案保護事業資金來源。并且政策的規則制度要注重資金投人目標的精準性,力求各項資金投人充分發揮其作用。
善用非強制性激勵。在規章制度中增添策略型措施政策工具內容,凸顯對主動參與保護工作的機構的激勵與保障制度,圍繞紅色檔案保護專題,突出對機構或人才在獎勵評優等方面的特異性,有效調動機構或人才加入的積極性。檔案保管機構的基礎設施建設是保障檔案安全、完整和長期存儲利用的關鍵。
4.3微觀視點:錨定紅色檔案保護主體行為
聚焦紅色檔案保護主體,發揮多元主體優勢,細化政策內容中各方力量的行為行動的規劃,為集中力量保護紅色檔案提供精準助力。
指明構造建設專業人才隊伍。紅色檔案保護專業人才是紅色檔案保護事業發展的前提,而紅色檔案保護政策在人才隊伍建設上起到重要導向作用。培養修復、管理、鑒定等方面的專業檔案人員,打造專業的人才隊伍,對紅色檔案保護來說至關重要。第一,政策需要展現出對具有業務能力和創新水平的高素質復合型人才的培養要求,例如既要牢固掌握專業領域知識,也要擁有數字技術等領域的相關知識等要求。第二,在政策內容中具化人才培育工作內容。可以從分析紅色檔案的載體、類別等內容人手,合理利用人工智能,積極探尋修復、保管、保密和著錄方式數字化等技術,充盈紅色檔案保護人才隊伍建設方向,為實體紅色檔案和數字紅色檔案的保護提供針對性的技術支持,減少保護成本,提高保護效率;響應政校企行、產教研學融合的新模式,定期開展專題培訓、講座等活動,積極開展檔案界內部以紅色檔案保護為專題的專家型、實踐型和技術型的研討會議,促進館際經驗交流與合作。第三,政策也可明確指出在某地區設立紅色檔案保護研究中心,實行紅色檔案保護人才的“總分管制”,統一培訓、管理人才,提高檔案工作人員的紅色檔案保護水平。
點明營造增強良好社會氛圍。紅色檔案保護政策對于引導公眾堅定正確思想信念有著不可忽視的作用,在制定政策時,仍需重視強調利用教育、平臺、技術等手段營造紅色檔案保護良好社會氛圍的措施內容。一是要在政策中強調宣傳教育,在利用紅色檔案價值舉辦展覽進行紅色教育時,也要著重闡述保護的重要作用;二是要在政策中體現出利用好游戲、短視頻等媒體平臺或文化產業進行宣傳等內容,提高公眾對紅色檔案保護的認知度;三是要在政策中表現出運用好現代技術做好宣傳教育的手段,采用AR、VR等數字技術,讓公眾沉浸式體驗紅色檔案修復、鑒定等保護工作,加強公眾對紅色檔案保護的了解度,牢固樹立全社會紅色檔案保護的意識信念。紅色檔案保護的宣傳教育在政策中應當給予重視。政策內容中要加大對社會群體的號召,召集公眾加入紅色檔案保護參與和監督的工作中。在政策中提倡建立紅色檔案保護志愿者隊伍,積極鼓勵公眾參與到紅色檔案的整理、修復工作中,同時也可以利用好文化云平臺,發揮好云平臺除資源利用服務外的反饋監督作用,喚醒公眾監督活力。
5結語
紅色檔案保護政策是守護黨的初心使命、確保紅色記憶永傳的關鍵保障。立足于“政策工具一活動主體”二維分析框架,對紅色檔案保護政策量化分析后發現,現行政策存在環境型政策工具使用率略高且細化度不足,紅色檔案專屬庫房等基礎建設內容的強調力度、多元活動主體參與的調動力度缺乏,群眾發揮監督作用、機構專業人員承擔教育和培養人才責任仍需加強等問題。根據量化編碼結果,提出從統籌紅色檔案保護戰略規劃、拓展紅色檔案保護規章制度、錨定紅色檔案保護主體行為三方面優化政策文本內容,具體包括:盡快頒布總領性的行動指南,增加系統科學的紅色檔案保護評估體系內容;加緊拓充策略型措施、基礎設施全面建設和資金投人等“空白”內容;提出構建政府機構主導、文化服務機構及人員支撐、社會群體參與的紅色檔案保護共同體等建議。未來對于紅色檔案保護政策的分析,可以結合政策效力以及發布政策的地域背景做出更細致、準確的研究,力求實現以全面周到、具體可行的紅色檔案保護政策引導、助推紅色檔案保護工作發展。
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(責任編輯:陳騫)