《電子檔案管理辦法》的效能困境與實施優化

Abstract： The promulgation of the Measures for the Management of Electronic Archives has changed the previous fragmentedandmutualyisolatedsituationofvarious norms inthe managementofelectronicarchives.However，thetextof its provisions isstillfced withsuch problems as theambiguityoftheconnotationofelectronic archivesandthe narrowscopeof its extension，thesemanticdefectsofsomeofitsprovisions，thenegligenceofcopyrightrisks，andthelack ofprovisios onthe responsiblityforsupervisionandinspection.Basedonthebackgroundofthedigitaltransformationofarchivalundertakings， the Measures should be implemented andoptimizedfrom the perspective ofclarifying theconnotation and expanding the scope of electronicarchives，optimizing thecontentofthe provisions，strengtheningthe Measures'emphasis ontheriskofcopyright infringement，andclarifyngtheatitudeofactivelyensuringaccountabilityforviolatingtheprovisionsoftheMeasuresin ordertoactivelypromote the implementationandoptimizationof the Measures，andthus improve thequalityand effciencyof electronic archives management.

Keywords：ElectronicArchives Management; PriorityApplication;CopyrightProtection;LiabilityProvisions;Supervision and Inspection

隨著信息技術革命的深人開展，人類逐步進入數字時代，數字化已然成為時代發展的新理念、新特征和新動能。[]以大數據、云計算、人工智能等為代表的新興信息技術深人各行各業，積極推動各行業傳統線下業務向線上化、移動化演進。無紙化、電子化已融入社會日常工作、學習和生活，電子文件大量產生，如何做到電子文件“應歸盡歸”電子檔案“應收盡收”成為各單位尤其是檔案部門的必答題。［2]2024年11月1日，國家檔案局制定的《電子檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。《辦法》與其他檔案法律規范、標準共同構建起更為完善的電子檔案管理規范體系，使電子檔案管理工作有法可依，對促進各類檔案機構與組織規范電子檔案管理、提升檔案工作信息化水平，推動檔案事業數字化轉型和高質量發展具有重要意義。

從最終施行的文本來看，《辦法》共分為七章三十八條，具體包括第一章總則（第一條到第八條）第二章機構及其職責（第九條到第十三條）第三章電子文件整理與歸檔（第十四條到第十九條）第四章電子檔案移交與接收（第二十條到第二十三條）第五章電子檔案保管與處置（第二十四條到第三十條）第六章電子檔案開放與利用（第三十一條到第三十六條）第七章附則（第三十七條到第三十八條）。《辦法》雖系統規定了電子檔案從生成、利用到銷毀的全流程的操作指引，但從其位階形式、具體內容以及與其他檔案法律規范的協調關系來看，仍存在部分定義不統一、表述不清晰、著作權風險忽視以及監督檢查責任條款缺失等規范性和技術性問題，這些問題與新形勢下檔案事業數字化轉型的要求存在不契合之處。目前，《辦法》頒布施行不久，相關研究成果較少。已有學術期刊文章和網絡文獻多集中于對《辦法》的解讀[3，較少從實施優化角度對其具體內容進行檢視性研究。雖有學者曾以《電子檔案管理辦法（征求意見稿）》為對象開展了較為詳細的文本內容評析[4，但因《辦法》最終施行文本與征求意見稿存在差異，加之該研究的視角也未聚焦于《辦法》的實施優化，《辦法》中的部分問題未能得到充分探討和妥善解決。誠如馬克思所言，立法者“僅僅是用有意識的實在法把精神關系的內在規律表現出來”5，這一過程不可避免地會產生偏差，亟待進行評價和完善。鑒于此，本文從《辦法》的體系定位入手，明確其功能價值，具體探討《辦法》現行文本存在的效能困境，并針對性地提出相應優化策略，以期助推檔案工作的數字化轉型。

1《辦法》的體系定位

《辦法》的體系定位即其在電子檔案法律法規中的特性與效力位階，明確《辦法》的特性與效力位階有助于理解《辦法》與其他現有法律規范的關系，同時也為其具體條款的內容探討和評價提供了前提與依據。

1.1《辦法》是具有管制性、普適性的部門規章

第一，《辦法》是電子檔案管理領域的部門規章。“辦法”這一稱謂僅用于行政法規、地方性法規、規章（地方政府規章和部門規章）規范性文件以及組織內部文件的名稱中。［6］由于《辦法》對電子檔案管理的內容規范超出了單一組織內部的范圍，因此其具有普遍約束力，不屬于組織內部文件的范疇。根據最新修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第七十二條、第八十條以及第九十三條的規定，行政法規的制定主體是國務院，地方性法規的制定主體是地方人大及其常委會，地方政府規章的制定主體是地方各級人民政府。而《辦法》的制定主體是國家檔案局，顯然不屬于上述三類法規規章的制定主體范圍。另外，有學者認為，按照國務院組織機構的現行劃分，國家檔案局與中央檔案館是一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構序列，國家檔案局并不屬于《立法法》第九十一條規定的制定部門規章的國務院直屬機構，因此《辦法》并不是部門規章，而是規范性文件。這一觀點其實是忽略了部門規章制定主體的法律授權類型以及表現形式，根據《立法法》第九十一條的規定，法律規定的機構可以制定部門規章。國家檔案局是《檔案法》第八條第一款和第三十七條以及《實施條例》第十一條明確授權制定電子檔案管理辦法的國家檔案主管部門，符合部門規章的制定主體要求。《辦法》的名稱與其“國家檔案局令第22號”的部令公布形式，均符合部門規章制定的形式規范。因此，《辦法》是電子檔案管理領域的部門規章。

第二，《辦法》是針對電子檔案管理工作的管制性規范。政策性規范與管制性規范是我國制定規范的兩種主要模式，前者一般傾向于對相關問題的解決提出原則性規定和政策導向，后者往往在前者的基礎上對相關問題提出更具針對性和操作性的解決措施。在電子檔案管理領域，《檔案法》對電子檔案管理工作作出了較為宏觀的授權性和義務性規范，它以各級政府和各級各類主管機關、團體、企事業單位等為規范對象，在內容上并不能明確地為電子檔案管理工作提供具體實踐指引，因此《檔案法》屬于政策性規范。《辦法》通過對電子檔案從產生到銷毀的全業務流程進行規范，細化了《檔案法》規定的各主管部門職責，其內容具有針對性和強制約束力，應屬管制性規范。明確電子檔案管理工作中的政策性規范和管制性規范，強調管制性規范必須以政策性規范為基準，有利于電子檔案管理工作兼顧政策導向和工作實踐，推動電子檔案管理工作的規范化開展。

第三，《辦法》是加強電子檔案管理工作的普適性和權威性規范。在《辦法》之外仍有各級各類涉及電子檔案管理工作的國家或地方性法律規范和標準，包括行政法規（如《中華人民共和國檔案法實施條例》，以下簡稱《條例》）地方性法規（如《上海市檔案條例》，以下簡稱《上海條例》）地方政府規章（如《長春市電子檔案遠程利用管理暫行辦法》，以下簡稱《長春暫行辦法》）部門規章（如《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》，以下簡稱《管理辦法》）規范性文件（如《電子檔案移交與接收辦法》以下簡稱《接收辦法》）標準（如《電子檔案管理系統通用功能要求》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》，以下分別簡稱《要求》《規范》）等，這些文件大多僅對電子檔案管理工作的部分內容進行了規定，且相互之間存在一些沖突，如各文件對電子檔案和電子文件的定義存在差異。然而，《辦法》的出現改變了電子檔案管理工作各規范內容零散化的局面，其對電子檔案的全生命周期管理進行了詳細的規定，應被視為電子檔案管理領域具有普適性和權威性的規范，予以優先適用。但受我國法律位階結構的制約，《辦法》作為部門規章，在形式上與部分電子檔案管理工作規范相比，難以具備更高的法律效力，這會影響其普適性和權威性，必須對《辦法》應然的優先適用效力地位予以明確。

1.2《辦法》是具有優先適用效力的部門規章

對效力位階進行科學的預先定位是搭建法律規范框架、設計法律規范內容的首要條件。《辦法》作為我國第一部系統化規定電子檔案管理全過程的規范，具有很強的普適性，其重要地位不言而喻。當《辦法》與其他法律規范規定的同一事項產生沖突時，優先適用《辦法》方能契合其立法目的和內容，這也是檔案學界和業界所共同期待的實踐結果。根據《立法法》第九十八條到第一百條的相關規定可知，我國的法律位階結構按效力從高到低，就同一事項的適用先后順序依次為：憲法、法律、行政法規、地方性法規以及地方政府規章（部門規章）。前文已論證了《辦法》的部門規章地位，在《辦法》之外仍有《條例》《上海條例》《長春暫行辦法》等法律規范對電子檔案工作進行規定，即便《立法法》在第一百零二條、一百零三條和一百零五條已規定了部門規章與其他位階規范沖突的解決路徑，但規范沖突適用結果的不確定性，仍會對新出臺的《辦法》的發展造成一定的威脅，且《辦法》的優先適用地位的無法確立，也可能會導致后續電子檔案管理工作陷入被動。筆者認為，可參照《檔案法》與《條例》的關系來認定《辦法》的優先效力地位。《檔案法》是全國人大常委會制定的法律，而《條例》是國務院制定的行政法規，后者適用效力理應滯后于前者，但《立法法》第七十二條規定了國務院可為執行法律的規定需要制定行政法規的事項，此時行政法規是對前置法律的解釋性強化，其適用應優先于法律。《中華人民共和國標準化法》與《中華人民共和國標準化法實施條例》之間也存在類似的適用反轉關系。因此可依據《檔案法》第三十七條第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”的規定，來認定《辦法》屬于對《檔案法》內容的延伸性、授權性解釋，理應予以優先適用，進而從應然和實質層面確立《辦法》較于其他法律規范的優先適用地位。

2《辦法》的效能困境

優先效力地位的明確為探討《辦法》中存在的問題提供了標準性解釋指引，即相關問題的解答須以《辦法》的規定為中心。因此，下面主要探討在電子檔案管理工作中處于普適性、權威性地位的《辦法》在檔案管理實踐中可能出現的效能困境。

2.1電子檔案概念的內涵模糊和外延狹窄

概念是人類思維體系構筑的最小單元，概念之所以重要，根本在于它通向“理論”。[7]電子檔案概念的準確與否影響著電子檔案管理基礎理論的構建和電子檔案管理實踐工作的質效。在當下各種數字技術重構檔案生態體系的過程中，電子檔案的內涵和外延必定會發生一定改變。此外，探討《辦法》和其他規范在電子檔案概念界定上的差異，也可在一定限度上避免“同物不同義”的現象。因此，有必要借助《辦法》這一專門性部門規章，對電子檔案的概念進行充分研究。

研究《辦法》和其他規范對電子檔案概念的界定（見表1）可知，《辦法》對電子檔案的定義內容包括生成主體、業務場景（履行法定職責或者處理事務）業務形式（通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸、存儲）價值屬性以及“歸檔保存”這一關鍵節點。相較于其他規范采用“電子文件”作為過渡概念的方式，《辦法》直接對電子檔案下定義的方法更具先進性，也基本能夠涵蓋其他規范中關于電子檔案的規定內容。

如前所述，隨著網絡信息技術的發展，電子檔案的類型不斷擴充，其內涵和外延也在不斷變化。《辦法》雖統一了電子檔案的定義，但其基于靜態性和封閉性特征的定義方法，可能會限制電子檔案內涵的豐富性與外延的擴展性。在檔案工作信息化轉型的背景下，這一問題值得進一步探討。

（1）電子檔案的內涵模糊

雖然在檔案工作實踐中，只有經過移交歸檔的文件才能成為真正意義上的檔案，但對檔案內涵的探討，能更好地劃定具備成為電子檔案潛力的文件的范圍，進而助益于電子檔案管理工作的開展。《檔案法》第二條將檔案定義為過去和現在的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人從事經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄，然而《辦法》在處理“檔案”這一概念時卻產生了模糊表述，“履行法定職責或處理事務”的范圍不明確，且可能產生歧義，如個人在履行法定職責過程中形成的電子檔案和行政部門在履行法定職責過程中形成的電子檔案有何區別？部門履行法定職責和處理部門事務又有何差異？這類表述導致電子檔案的內涵模糊。相較而言，《檔案法》采用的列舉式規定更具合理性。

（2）電子檔案的外延狹窄

2021年，中辦國辦印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確要求加快推進檔案工作的數字化、智慧化。[8]2023年，全國檔案局長館長會議報告再次強調，要著力推進檔案事業轉型發展，提高數字檔案館建設水平。[9]數智化建設和檔案文件單套制管理已然成為當下傳統檔案館發展的必然選擇，在這一過程中，必然會涉及對傳統載體檔案的數字化。這種數字化后的檔案是否屬于《辦法》規定的電子檔案類型？根據《紙質檔案數字化規范》第3.3條可知，數字化檔案是傳統載體檔案經計算機設備處理，使紙本數字圖像與目錄建立聯系后的檔案形式。目前來看《辦法》對電子檔案的定義更傾向于原始形成的電子檔案，同時其第二十五條也規定，組織機構應對電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源進行統一管理，這進一步證實了《辦法》中“電子檔案”概念的獨立性。但這種較為狹窄的外延界定會給實際檔案工作帶來許多困難。此外，“數字化檔案”概念的提出也推動了電子檔案概念外延的重新界定，但應注意“數字化檔案”和《辦法》第二十五條“傳統載體檔案數字化成果”的區別，下文作詳細區分。

表1涉及電子檔案概念的規范及概念內容

2.2《辦法》中部分條款內容存在的不足

除前述對電子檔案的概念內涵和外延認定的不足外，《辦法》還存在部分條款表述不當、需要進一步完善的問題，現列舉如下：

《辦法》第五條，“…持續進行元數據采集、維護等活動”。這一條款旨在通過元數據保障電子檔案在利用共享過程中的真實性和完整性，但其并未指出何為元數據或者提供相關可援引的規范。

《辦法》第九條第三款，“鄉鎮人民政府應當將電子檔案管理納入檔案工作范圍，并監督指導所屬企業事業單位、基層群眾性自治組織等的電子檔案管理工作”。該款與本條第一款和第二款規定的由檔案主管部門監督指導檔案工作不同，其監督指導主體更換為鄉鎮人民政府。這一表述雖與《檔案法》第八條第三款規定相匹配，但從立法技術上看，檔案主管部門到人民政府的跨越表述并不妥當。鄉鎮檔案部門主管本鄉鎮檔案工作更有利于鄉鎮檔案工作的實際開展，這與《鄉鎮檔案工作辦法》第九條“鄉鎮檔案部門主管本鄉鎮檔案工作”的規定相契合。另外，該條款也遺漏了鄉鎮機關的電子檔案工作。

《辦法》第十七條第三款，“黨政機關電子公文歸檔，應當去除電子印章的數字簽名信息，只保留印章圖形。其他組織機構電子文件歸檔可以參照處理”。該條款明確了電子檔案去技術化對檔案工作開展的便捷性，但其并未明確去技術化的主體和時間要求。

2.3《辦法》對著作權侵權風險的忽視

針對檔案館對電子作品的使用，《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）和《信息網絡傳播權保護條例》（以下簡稱《保護條例》）對此有明確的使用范圍規定，超過此范圍即視為侵權。《著作權法》第二十四條規定，檔案館可“為陳列或者保存版本的需要，復制本館收藏的作品”《保護條例》第七條規定，除當事人另有約定外，檔案館“可以不經著作權人許可，通過信息網絡向本館館舍內服務對象提供本館收藏的合法出版的數字作品和依法為陳列或者保存版本的需要以數字化形式復制的作品，不向其支付報酬，但不得直接或者間接獲得經濟利益”。可見，相關法律法規限定了電子檔案處置活動的范圍，易使電子檔案管理工作造成對作品復制權、廣播權和信息網絡傳播權的侵犯。而《辦法》第八條規定，“電子檔案管理的全過程應當符合國家網絡安全、數據安全、個人信息保護、保密管理、密碼管理等相關法律法規要求，確保電子檔案的安全”，可見《辦法》重視的是電子檔案的安全性，卻未提及對著作權作品的保護。

2024年，總部位于舊金山的非營利組織互聯網檔案館（TheInternetArchive）啟動了一項名為“國家緊急檔案館”（NEL）的項目，其掃描印刷書籍并以數字方式借閱的做法被美國聯邦法院和美國第二巡回上訴法院認定違反版權法，侵犯著作權人利益。[10]從這一典型案例也可看出，當前針對電子檔案的復制備份、內容利用等行為，都很可能使檔案館以電子檔案管理為重心的信息化工作因侵權而陷人被動，而《辦法》對此并未作出明確考量。若《辦法》在知識產權保護規則制定上長期缺位，易導致檔案館在數字化轉型過程中面臨法律合規困境。

2.4《辦法》中監督檢查責任條款的缺失

《辦法（征求意見稿）》在最后的專章設置了檔案主管部門的監督檢查制度，明確了具體的監督檢查事項，但最終施行的《辦法》去除了這一專章。此外，《辦法》在第八條提及了多項有關電子檔案保護的法律法規，但其并未對所提及法律法規中的監督檢查責任條款予以明確的援引說明。同時，《辦法》在第十條和第十八條提及了電子檔案管理的“責任制”“責任人”，卻又未明確規定違反責任的后果，這也不符合立法技術要求。依據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第十三條“國務院部門規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”，《辦法》作為部門規章，具備設定行政責任條款的法定權限。其作為電子檔案管理領域的基礎性規范，既要保持制度設計的體系獨立性，更要確保監管措施與責任機制的有效銜接。若監督檢查條款與檔案管理行為存在制度間距，將導致監管真空下的權責脫節，可能誘發責任主體對規范約束力的認知弱化，損害電子檔案管理制度的執行效能。因此，《辦法》中責任追究機制的補充，是維護《辦法》權威性與管理實效性的重要環節

3《辦法》的實施優化

《辦法》作為《檔案法》第三十七條的延伸，其現存不足可參照法律存在問題的常規解決方案加以應對。根據《憲法》第六十七條、《立法技術規范（試行）（一）》第二十六條和第二十七條、《立法法》第二章第四節的規定與法律適用實踐可知，法律存在的問題可通過法律解釋、法律修正和法律修訂等路徑化解。法律修正和法律修訂較之法律解釋，程序復雜性高，條款內容的問題解決耗時長，且不利于法律的穩定性。《辦法》是面向電子檔案管理工作的管制性規范，因此，針對其內容模糊性問題，應由監督指導電子檔案管理工作以及制定《辦法》的主體一一國家檔案局進行解釋工作，并出具規范性解釋文件；針對其內容缺失問題，可先參照與之銜接的其他法律法規的規定予以適用，待時機成熟后再進行《辦法》的修改。

3.1電子檔案內涵的明確和外延的擴大

（1）電子檔案內涵的明確

一般認為，在概念的內涵定義中，“屬加種差法”[11]通常是最有效、最標準、最易理解的分析方法，其通過將擬定義概念放入外延更大的已知概念中進行分析并說明擬定義概念的特點，來完成對概念的定義。如探討什么是“刑事法律”，就可以將其放到“法律”這一大概念中，通過明確“刑事”的特點完成對刑事法律概念的定義。同理，《辦法》對“電子檔案”的理解應建立在“檔案”這一大概念上。在《檔案法》已明確檔案定義的基礎上，《辦法》只需要補充解釋“電子”這一特性即可。根據《辦法》第二條第二款，電子的特性即形成、運轉于計算機等電子設備，這也符合《管理辦法》和《規范》中對電子的描述。因此，通過屬加種差法將電子的特性嵌人檔案這一大概念可得到電子檔案的明確內涵，即過去和現在的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人在從事經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸、存儲的，對國家和社會具有保存價值并歸檔保存的各種信息記錄。

（2）電子檔案外延的擴大

解決電子檔案外延狹窄的問題，須在檔案數字化建設視角下對電子檔案、數字化檔案、傳統載體檔案數字化成果以及數字檔案的概念進行區分。數字化檔案在前述《紙質檔案數字化規范》中已有提及，在此不贅述。傳統載體檔案數字化成果在《檔案法》《條例》《辦法》中均有提及，其形成路徑如下：傳統載體檔案通過計算機及關聯設備預處理成為數字化檔案，并與計算機等電子設備直接生成的數字化檔案一起轉換為可機讀檔案，可機讀檔案的具體內容能夠通過計算機設備在線全文檢索、閱讀、內容分類和聚合，進而形成可利用的檔案成果，這些成果就是傳統載體檔案數字化成果。數字檔案則是從“數字檔案館”這一高頻出現在檔案法律法規和標準中的概念所提取出來的術語，根據《數字檔案館建設指南》對“數字檔案館”的界定，可知數字檔案是數字檔案館這一管理系統中各種檔案信息的集合，主要包括電子形式的完整檔案、處理后可機讀的檔案以及加工后的檔案信息。

在以檔案信息資源的充分利用為導向的背景下，電子檔案的外延不能僅局限于計算機設備直接形成的原始電子檔案，還應包括傳統載體借助計算機設備轉換而成的數字化檔案和可機讀檔案。由于《辦法》第六章已對檔案的開放和利用作出規定，可機讀檔案經信息分類、選擇和聚合所形成的各種可被直接利用的檔案成果，以及數字檔案中加工后的檔案信息，不能成為電子檔案的外延類型。

3.2《辦法》中條款內容的優化

針對《辦法》第五條對元數據的表述不清晰、重視程度不夠的問題，可將原內容“并且持續進行元數據采集、維護等活動，完整記錄電子檔案管理過程”改為“并建立完備的電子檔案元數據管理體系，持續進行電子檔案內容、背景、結構及管理過程的數據采集、維護等活動”。

針對《辦法》第九條第三款的監督指導主體錯位和客體缺失的問題，應在《檔案法》第八條第三款明確鄉鎮檔案部門對本鄉鎮檔案工作的監督指導地位，并將《辦法》原內容“鄉鎮人民政府應當將電子檔案管理納入檔案工作范圍，并監督指導所屬企業事業單位、基層群眾性自治組織等的電子檔案管理工作”改為“鄉鎮檔案部門監督指導鄉鎮機關、鄉鎮企業事業單位及基層群眾性自治組織電子檔案的收集、整理、歸檔等工作”針對《辦法》第十七條第三款對去技術化的主體和時間規定不明的問題，可將原條款改為“黨政機關在電子公文轉移到本單位檔案室之前，應當去除電子印章的數字簽名信息，只保留印章圖形。其他組織機構的電子文件歸檔可以參照處理”。由于《接收辦法》對檔案移交時間的限制，加之數字簽名等技術措施的有效性問題（如CA機構停止服務），都可能造成轉移對前電子檔案的損壞。因此，電子文件去技術化越早，越有利于檔案館接收移交檔案工作的順利開展，將這一工作安排在移交本單位檔案室之前具有合理性。

3.3加強《辦法》對著作權侵權風險的重視

現行《辦法》對電子檔案管理過程中著作權侵權風險的忽視，可能會嚴重影響電子檔案管理工作質效的提升，特別是在電子檔案外延擴大的情況下，電子檔案的機讀化改造、數字化檔案成果利用過程中對檔案信息數據的機器清洗、標記、整理和匯總輸出，在未能獲得原電子檔案作品權利人許可的情況下，可能會加劇對電子檔案作品復制權、廣播權以及信息網絡傳播權的侵犯。一方面，在《辦法》無法立即修正或修訂的當下，國家檔案局應對《辦法》所規定的相關工作出具著作權保護的配套說明，明確電子檔案管理工作應當加強著作權保護，并指明可援引的規范，包括但不限于《著作權法》《刑法》《保護條例》《檔案法》等法規中涉及檔案管理工作知識產權保護的條款規定。另一方面，要積極營造有利于電子檔案管理工作開展，特別是數字化建設工作開展的法律環境。著作權的原則是要調整不同利益集團之間的權利分配，但是，私人利益與公共利益之間是一種此消彼長的關系，這種矛盾一直以來都是一個兩難的法律問題。[12]當下社會的數字化轉型趨勢更是加劇了這一矛盾，權利人通過作品的數字化獲取了更為豐厚的報酬，而民眾也能有更多的機會接觸到這些作品，作品的公共屬性被日漸放大。[13]可見，基于充分利用電子檔案信息以實現公共利益的目的，在《著作權法》后續修訂過程中，應重點衡量電子檔案管理工作的公共利益價值，積極推動電子檔案數字化建設和傳統載體檔案數字化工作的合規性，并可通過修訂《著作權法》第二十四條第八項涉及檔案館合理使用的條款，或解釋第二十四條第十三項關于合理使用的兜底條款，來明確電子檔案數字化建設和傳統載體檔案數字化工作的著作權侵權豁免性，為《辦法》的實施優化提供健全的法律環境。

3.4明確違反《辦法》規定的積極追責態度

《行政處罰法》規定了部門規章中可設定責任條款，電子檔案管理工作若缺乏約束，僅依賴工作人員的自覺，難以持續高效推進，甚至可能引發差錯。監督檢查責任條款的設置是有效促進電子檔案管理各項工作依規開展的重要保障。然而，相關條款內容的完善，不宜建立在對《辦法》的頻繁修訂之上，而應通過援引其他相關規范來完成具體條款的構建。電子檔案是檔案的下位概念，加之《條例》對《檔案法》具有解釋性功能[14]，可援引《條例》中違反檔案工作的責任條款、與《辦法》銜接的《數據安全法》的責任條款以及其他有關公務員、事業單位工作人員責任承擔的法律規范條款加以適用。國家檔案局也應下發通知，推動各級檔案主管部門建立符合本區域電子檔案管理工作特點的工作監督檢查制度，細化違反《辦法》的責任承擔事項，并向責任人員明確違反《辦法》規定的積極追責態度。

4結語

如何通過電子檔案管理工作的高效開展推動檔案信息化、數字化建設，促進全社會數字公共服務的高水平開展，已成為一項重要課題。［15]本文著眼于新出臺《辦法》的體系定位及其所面臨的效能困境，提出推進《辦法》實施優化的方案，以期提升電子檔案管理工作質效，推動檔案信息數據更多流向公共服務領域，創造更大的價值。檔案立法作為國家法治建設的重要組成部分，在規范檔案管理、保護檔案文化遺產等方面發揮著關鍵作用。未來研究可進一步強化對檔案立法的過程指引與質量把控，以制度供給的優化促進電子檔案管理水平的提升。

*本文系六安市社科聯創新發展研究課題“智慧城市背景下醫院檔案數字化服務用戶持續使用意愿影響因素分析——以六安市為例”（項目編號：2023LSK50）階段性研究成果。

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（責任編輯：向曉旭 張帆）