準(zhǔn)確把握“三個(gè)管理”主旨推動(dòng)檢察管理創(chuàng)新

摘 要：“一取消三不再”，一體抓實(shí)“三個(gè)管理”是最高檢黨組深刻洞察檢察工作發(fā)展大勢(shì)、統(tǒng)籌推進(jìn)檢察管理工作作出的重大戰(zhàn)略決策和部署，為今后一個(gè)時(shí)期的檢察管理工作高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。檢察管理是對(duì)檢察工作主體、行為和事項(xiàng)進(jìn)行組織、調(diào)控、評(píng)價(jià)與引導(dǎo)的活動(dòng)。檢察管理要注重聚焦業(yè)務(wù)質(zhì)效、辦案流程、案件質(zhì)量等重點(diǎn)管理要素，把準(zhǔn)“三個(gè)管理”方向，推動(dòng)檢察管理從“數(shù)據(jù)導(dǎo)向”向“規(guī)律導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變、從簡(jiǎn)單依賴指標(biāo)向聚焦質(zhì)效的“大管理”轉(zhuǎn)變、從短期行為向長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建轉(zhuǎn)變，構(gòu)建與新時(shí)期檢察管理相契合的“大管理”格局。

關(guān)鍵詞：檢察管理 管理要素 實(shí)現(xiàn)路徑

最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)指出：“檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理要真正關(guān)注并推動(dòng)落實(shí)到每一個(gè)案件、每一個(gè)環(huán)節(jié)。”［1］那么，“三個(gè)管理”的功能定位是什么？以何種路徑實(shí)現(xiàn)？具體方案如何設(shè)計(jì)？要準(zhǔn)確理解和把握“三個(gè)管理”的涵義，廓清三者之間的邏輯關(guān)系，更好推動(dòng)“三個(gè)管理”從理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、從愿景轉(zhuǎn)化為機(jī)制，為新時(shí)代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、追溯歷史厘清概念，深刻認(rèn)識(shí)“為什么管”

檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理，各自應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用，為什么要構(gòu)建“三個(gè)管理”？這是需首先厘清的問題，因?yàn)閷?duì)其價(jià)值取向和功能定位的不同認(rèn)識(shí)，將得出不同的制度方案和路徑設(shè)計(jì)，進(jìn)而很大程度上影響管理的實(shí)際效果。

（一）檢察管理的發(fā)展歷史

從檢察管理實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)來看，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段的檢察管理表現(xiàn)為“計(jì)分制考核法”，標(biāo)志為最高檢2002年制定出臺(tái)的《基層檢察院建設(shè)考核暫行辦法》，按照不同業(yè)務(wù)條線制定具體計(jì)分細(xì)則。第二階段的檢察管理表現(xiàn)為“百分率指標(biāo)法”，標(biāo)志為2020年最高檢首次印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，建立了以87項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)為內(nèi)容的案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并經(jīng)過三次修改，指標(biāo)數(shù)量逐步精簡(jiǎn)為60項(xiàng)、46項(xiàng)和38項(xiàng)。第三階段的檢察管理，是以一體抓實(shí)“三個(gè)管理”為核心的全新管理。2024年8月最高檢黨組在聽取整治形式主義為基層減負(fù)工作情況報(bào)告時(shí)，提出“下決心取消一切不必要、不適當(dāng)、不合理的考核，把管理方式從過于注重?cái)?shù)據(jù)管理調(diào)整到更加注重業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理上來”［2］，2024年12月發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于全面深化檢察改革、進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)， 取消一切對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察機(jī)關(guān)的不必要、不恰當(dāng)、不合理考核，更加注重業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理，把“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”作為新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。2025年3月，最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在為國(guó)家檢察官學(xué)院春季學(xué)期首批調(diào)訓(xùn)班次授課時(shí)進(jìn)一步指出：“構(gòu)建檢察‘大管理’格局，一體抓實(shí)‘三個(gè)管理’，推動(dòng)高質(zhì)效辦案，是檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的‘必答題’，但總體上還是個(gè)新課題，需要全體檢察人在實(shí)踐中不斷探索和完善。”［3］

（二）檢察管理的內(nèi)涵理解

從管理學(xué)維度審視，管理活動(dòng)體現(xiàn)為主體對(duì)客體的能動(dòng)作用，管理客體是管理主體所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，是主體認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的對(duì)象。一定程度上講，自從有了檢察制度、檢察活動(dòng)，就有了檢察管理。應(yīng)勇檢察長(zhǎng)指出，檢察管理是個(gè)大的概念，貫穿于檢察工作各個(gè)環(huán)節(jié)，包含檢察業(yè)務(wù)、檢察隊(duì)伍、檢察政務(wù)等多個(gè)方面。檢察管理是將管理理論與檢察實(shí)踐相結(jié)合，基于對(duì)管理規(guī)律、司法規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，對(duì)檢察工作主體、行為和事項(xiàng)進(jìn)行組織、調(diào)控、評(píng)價(jià)與引導(dǎo)的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職能內(nèi)在統(tǒng)一于法律監(jiān)督憲法定位，“辦案”是履行法律監(jiān)督職責(zé)的主要方式。加強(qiáng)檢察管理，核心是高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件，主線是落實(shí)和完善司法責(zé)任制，抓手是辦案質(zhì)效分析研判、案件質(zhì)量檢查評(píng)查和司法責(zé)任追究等工作機(jī)制，目標(biāo)是努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。圍繞推動(dòng)高質(zhì)效辦案加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理，是檢察管理的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。［4］

二、轉(zhuǎn)變檢察管理理念，力求做到“管得準(zhǔn)”

最高檢黨組提出“一取消三不再”，強(qiáng)調(diào)一體抓實(shí)“三個(gè)管理”，著力破解制約監(jiān)督辦案的制度性障礙，是對(duì)檢察管理模式的重構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)的一次自我革命。需要從理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變與革新，一體抓實(shí)“三個(gè)管理”。

（一）目標(biāo)調(diào)整上從“數(shù)據(jù)導(dǎo)向”向“規(guī)律導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變

數(shù)據(jù)是高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。最高檢提出“一取消三不再”，不是不要數(shù)據(jù)。數(shù)字化管理作為信息時(shí)代科學(xué)管理的重要范式，正在重塑包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的各領(lǐng)域治理模式。其核心在于通過數(shù)據(jù)的采集、分析與挖掘，將抽象的管理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量化、可追蹤的評(píng)價(jià)體系。“數(shù)據(jù)導(dǎo)向”的優(yōu)勢(shì)在于其客觀性與效率性。通過標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)崟r(shí)捕捉辦案流程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，例如審查起訴的辦案時(shí)長(zhǎng)、公益訴訟線索轉(zhuǎn)化效率、司法救助金的發(fā)放精準(zhǔn)度等，這些量化指標(biāo)構(gòu)成了評(píng)價(jià)工作的數(shù)字畫像。但在司法實(shí)踐的特殊場(chǎng)域中，若簡(jiǎn)單將數(shù)據(jù)結(jié)果異化為衡量檢察工作的唯一標(biāo)尺，則可能陷入機(jī)械管理的認(rèn)知誤區(qū)。“規(guī)律導(dǎo)向”則聚焦于司法活動(dòng)的本質(zhì)特征與內(nèi)在邏輯。司法作為“善良與公正之術(shù)”，其質(zhì)量評(píng)價(jià)需考量法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一、個(gè)案正義與類案統(tǒng)一的平衡、程序正義與實(shí)體正義的契合。規(guī)律導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)在于尊重司法規(guī)律的復(fù)雜性，蘊(yùn)含著法治文明的內(nèi)在邏輯。檢察機(jī)關(guān)唯有以規(guī)律為導(dǎo)向校準(zhǔn)價(jià)值坐標(biāo)，才能走出一條既符合現(xiàn)代治理要求、又彰顯司法本質(zhì)特征的檢察管理之路。

（二）管理方法上從簡(jiǎn)單依賴指標(biāo)向聚焦質(zhì)效的“大管理”轉(zhuǎn)變

檢察管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其核心在于通過科學(xué)手段提升檢察履職質(zhì)效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法公正價(jià)值。簡(jiǎn)單依賴指標(biāo)進(jìn)行管理，本質(zhì)上是將復(fù)雜司法活動(dòng)壓縮為比例化指標(biāo)的線性思維，長(zhǎng)此以往必然催生 “反管理” 行為，與 “提升司法公信力” 的管理初衷背道而馳。實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)效辦好第一個(gè)案件”的基本價(jià)值追求，根本在于要保證每一個(gè)案件、案件的每一環(huán)節(jié)均能夠做到高質(zhì)效。在這一方面，指標(biāo)管理模式雖然可視性、可操作性很強(qiáng)，但卻容易形成割裂，片面性、機(jī)械性關(guān)注一城一地的得失，難以從“高質(zhì)效”的全域角度達(dá)成管理成效。反觀之，檢察“大管理”追求一種全方位、全流程、全覆蓋的嶄新格局，其著眼深化一體履職、打破部門壁壘、明確權(quán)責(zé)歸屬，在更高層次上實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡、放權(quán)與管權(quán)的統(tǒng)一、管案與管人的結(jié)合。也就是以“大管理”匯集檢察合力，形成“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的檢察集合體。

（三）從短期行為向長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建轉(zhuǎn)變

在管理學(xué)領(lǐng)域，短期行為與長(zhǎng)期行為是兩種截然不同的戰(zhàn)略導(dǎo)向。短期行為是指管理者為追求短期目標(biāo)或即時(shí)利益，采取的忽視長(zhǎng)期發(fā)展的決策或行動(dòng)。長(zhǎng)期行為是指為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)而堅(jiān)持的決策模式，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)價(jià)值創(chuàng)造和戰(zhàn)略耐心。［5］以往檢察工作中存在一些短期行為，例如個(gè)別地方檢察機(jī)關(guān)開展“突擊式監(jiān)督”“注水式監(jiān)督”，究其原因，就是個(gè)別地方檢察機(jī)關(guān)在管理中存在急于求成的思想，試圖尋找“短平快”的方法來解決當(dāng)前的問題，雖然短期內(nèi)會(huì)取得一些表面效果，但未能抓住問題關(guān)鍵，時(shí)間越長(zhǎng)沉疴越重。在檢察管理中，構(gòu)建長(zhǎng)效工作機(jī)制將有助于使管理效果更具可持續(xù)性。通過建立并完善若干機(jī)制，包括一體化運(yùn)行管理、案件質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、業(yè)務(wù)協(xié)同管理、管理結(jié)果運(yùn)用、外部監(jiān)督機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)檢察辦案、管理各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范有序、制約有效。通過構(gòu)建各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)管理長(zhǎng)期行為，向管理要效益，向規(guī)范求發(fā)展，使檢察管理走上可持續(xù)發(fā)展道路，更好實(shí)現(xiàn)以高質(zhì)效管好每一個(gè)案件助推高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件。

三、突出管理核心要素，準(zhǔn)確明晰“怎么管”

檢察管理既要注重導(dǎo)向清晰、評(píng)價(jià)準(zhǔn)確，又要避免操作繁瑣，形成過重工作負(fù)擔(dān)。在“管得準(zhǔn)”的理念明晰后，接下來就是“怎么管”的路徑實(shí)現(xiàn)問題。從管理學(xué)的角度看，管理要素是指構(gòu)成管理活動(dòng)的基本成分，它們相互關(guān)聯(lián)、相互作用，共同影響著管理的效果和效率。［6］檢察管理唯有抓主要矛盾，抓住核心管理要素，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的檢察管理模式重塑。“三個(gè)管理”中，業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理分別是管理的宏觀、微觀、中觀層面。

第一，業(yè)務(wù)管理要以辦案質(zhì)效為主要內(nèi)容，聚焦辦案質(zhì)效分析研判。業(yè)務(wù)管理是對(duì)檢察履職情況整體把握和宏觀調(diào)控的主要手段，辦案質(zhì)效是業(yè)務(wù)管理的主要著力點(diǎn)。抓好業(yè)務(wù)管理應(yīng)聚焦體現(xiàn)整體檢察業(yè)務(wù)、檢察工作的態(tài)勢(shì)、規(guī)律、特點(diǎn)的辦案質(zhì)效分析研判。應(yīng)當(dāng)深入檢察實(shí)踐的肌理，重點(diǎn)圍繞檢察履職，深化運(yùn)用“三個(gè)結(jié)構(gòu)比”，把握檢察業(yè)務(wù)工作態(tài)勢(shì)，找準(zhǔn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)區(qū)域中存在的傾向性、典型性、深層次問題，研究規(guī)律，切實(shí)找尋破解對(duì)策。要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，從海量檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中找到有價(jià)值的問題和解決方案。例如對(duì)捕訴案件的辦案質(zhì)效分析研判，不能僅僅滿足于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的羅列，應(yīng)結(jié)合檢察權(quán)運(yùn)行的特征，著重從捕后不訴的類型占比變化、量刑建議的提出和采納情況、撤回起訴案件原因、國(guó)家賠償罪名等情況，開展專項(xiàng)質(zhì)效分析，深入探究數(shù)據(jù)表象下的事實(shí)證據(jù)、辦案程序、辦案效果等多元化、深層次問題，通過研判分析提出解決對(duì)策，并從中提煉具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，為業(yè)務(wù)運(yùn)行提供參考借鑒。要探索建立跨部門業(yè)務(wù)質(zhì)效管理聯(lián)席會(huì)議，定期研判關(guān)鍵數(shù)據(jù)，及時(shí)反饋問題，合力開展專題分析會(huì)商，對(duì)上級(jí)院通報(bào)和本級(jí)院研判中發(fā)現(xiàn)的情況進(jìn)行把脈會(huì)診，確保問題整改到位。

第二，案件管理要以辦案流程為主要載體，實(shí)質(zhì)化開展流程監(jiān)控。在“三個(gè)管理”中，案件管理是圍繞案件辦理進(jìn)行的管理，是中觀層面的管理，更強(qiáng)調(diào)如何通過對(duì)個(gè)案辦理過程進(jìn)行多維度、細(xì)顆粒度的管理打造合格的檢察產(chǎn)品。有必要以辦案流程為載體，確保每一個(gè)案件、案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)都在管理之中。要進(jìn)一步規(guī)范各類案件受理、流轉(zhuǎn)、送案審核標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化輪案規(guī)則，常態(tài)化開展在辦案件的日常監(jiān)控，深化辦案關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的重點(diǎn)監(jiān)控，突出對(duì)強(qiáng)制措施適用、訴訟權(quán)利保障、辦案責(zé)任制落實(shí)等方面的監(jiān)督，例如對(duì)羈押超期未重報(bào)、久拖不決等訴訟流程異常案件開展監(jiān)控，提升流程管理實(shí)質(zhì)化程度。以往的流程管理由于案件體量和辦案節(jié)點(diǎn)較多，存在流程監(jiān)控不深不透的問題，需要構(gòu)建常規(guī)、專項(xiàng)、重點(diǎn)監(jiān)控等多元化流程監(jiān)控體系，來深化實(shí)質(zhì)監(jiān)督。需強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對(duì)易發(fā)、高發(fā)問題開展專項(xiàng)排查，確保形成管理閉環(huán)，并向具體個(gè)案、流程管理前端延伸。

第三，質(zhì)量管理要以檢查評(píng)查為主要抓手，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管控端口前移。案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，關(guān)乎司法公信力和公平正義的實(shí)現(xiàn)。以往的案件質(zhì)量管理主要是通過案件質(zhì)量評(píng)查方式開展，但這項(xiàng)工作在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的開展力度不一，有的地方認(rèn)為評(píng)查工作“得罪人”，對(duì)評(píng)查發(fā)現(xiàn)的問題“淺嘗輒止”或“視而不見”；有的地方等次評(píng)定不嚴(yán)格，導(dǎo)致評(píng)查效能未能促使案件質(zhì)量的整體提升。因此，需要進(jìn)一步完善案件質(zhì)量管理機(jī)制，既強(qiáng)化正向的質(zhì)量管控，也要強(qiáng)化對(duì)瑕疵、不合格案件的篩查、追責(zé)。要以最高檢《人民檢察院案件質(zhì)量檢查與評(píng)查工作規(guī)定（試行）》印發(fā)實(shí)施為契機(jī)，推動(dòng)構(gòu)建案件質(zhì)量檢查與評(píng)查相結(jié)合的案件“質(zhì)檢”體系。一是拓展案件質(zhì)量管理范圍和力度，改變單純個(gè)案評(píng)查、案后評(píng)查模式，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理的端口前移。例如，建立案件質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)受理的疑難復(fù)雜或重大敏感案件，可在檢察官聯(lián)席會(huì)議討論、決定批捕或起訴等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行同步質(zhì)量督察或提前介入監(jiān)督；同時(shí)，強(qiáng)化類案檢索及證據(jù)審查指引在辦案中的前置應(yīng)用，在審結(jié)前對(duì)核心證據(jù)鏈及量刑建議等進(jìn)行重點(diǎn)核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并攔截瑕疵案件，最大限度提升辦案質(zhì)效。二是構(gòu)建多元化的質(zhì)量管理機(jī)制，在推進(jìn)日常動(dòng)態(tài)性評(píng)查基礎(chǔ)上，將案件質(zhì)量檢查、案件反向?qū)徱暋⒕窘逃讣|(zhì)量講評(píng)機(jī)制等結(jié)合起來，形成各有側(cè)重、類型互補(bǔ)和成果共享的案件質(zhì)量管理體系，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案評(píng)查到類案監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)司法辦案標(biāo)準(zhǔn)和法律適用的統(tǒng)一。在融合運(yùn)用多元管理方式的基礎(chǔ)上，逐步提升質(zhì)量管理質(zhì)效，確保檢察管理符合司法規(guī)律和檢察工作規(guī)律。