發展銀發經濟

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，發展銀發經濟。銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大。我們要深刻認識人口老齡化現實背景和長期趨勢，全面理解發展銀發經濟的政策過程與深遠意義，準確把握發展銀發經濟的政策框架及其基本要義。

一、人口老齡化的未來趨勢與銀發經濟的政策過程

進入21世紀以來，我國人口老齡化程度不斷加深。2001年我國65歲及以上人口9062萬，占總人口的7.1%，標志著我國正式進入國際組織規定的人口老齡化社會。2021年我國65歲及以上人口超過2億，占總人口比例達14.2%，意味著正式進入人口深度老齡化社會。據聯合國預測，到2032年我國65歲及以上人口高達2.78億，超過總人口的20%，屆時我國將進入超級老齡化社會。

一方面，老齡化趨勢持續加劇；另一方面，少子化現象開始顯現，我國出生人口數量連年下降，從2016年的1786萬人，持續降至2021年的1062萬人，2022年人口進入負增長階段，比上年減少85萬人，2023和2024年分別減少208萬人和139萬人。據聯合國預測，我國人口規模將從2024年的14.08億人分別降至2035年的13.76億人和2050年的12.65億人。老年人口撫養比（65歲及以上人口與15-64歲勞動年齡人口之比）從2001年的10.1%提高到2024年的22.8%，到2035和2050年將分別提高到33.7%和52.3%。

為應對人口老齡化，早在1984年召開的全國首次老齡工作會議就未雨綢繆，提出老齡工作目標；1996年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》提出，發展老齡事業；2000年頒布的《中共中央" 國務院關于加強老齡工作的決定》提出，加強老齡工作，是一項重要而緊迫的戰略任務；2006年國務院新聞辦發表《中國老齡事業的發展》白皮書提出，積極應對人口老齡化挑戰。黨的十八大以來，黨中央審時度勢，及時調整優化生育政策，于2013年和2016年分別實施單獨二孩與全面兩孩政策，并于2021年正式實施三孩政策。

近年來，黨和國家印發的一系列重要文件密集提到發展銀發經濟。2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》。作為到本世紀中葉我國積極應對人口老齡化的戰略性、綜合性、指導性文件，該重要文件提出發展銀發經濟，著力推動增加為老服務和產品有效供給。黨的十九屆五中全會把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，標志著老齡工作進入國家戰略新階段。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，發展銀發經濟。《中共中央" 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》提出，積極培育銀發經濟。2021年國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》再次提出，大力發展銀發經濟。2023年中央經濟工作會議把發展銀發經濟作為2024年的重點經濟工作之一。2024年1月，《國務院辦公廳關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》首次對銀發經濟概念進行界定，提出了發展銀發經濟的26項具體任務，對促進銀發經濟發展、增進民生福祉具有重要意義。2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《提振消費專項行動方案》，提出釋放銀發消費市場潛力。

二、發展銀發經濟的重要意義

順應人口老齡化趨勢，與老年人相關的經濟活動必將成為經濟社會發展的重要組成部分，發展銀發經濟是中國式現代化建設的重要支撐，是增進老年人福祉的必然選擇。發展銀發經濟不僅是提振消費、擴大國內需求、推動高質量發展的重要增長極，還是培育新質生產力的重要途徑。

發展銀發經濟是中國式現代化建設的重要支撐。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，發展銀發經濟符合中國式現代化人口規模巨大的顯著特征。規模龐大的老齡人口既是人類歷史上規模最大的現代化的組成部分，也是發展銀發經濟的堅實基礎，發展銀發經濟可滿足未來占總人口超過40%的老年人從“生存型”轉向“發展型”的社會需求。發展銀發經濟契合中國式現代化高質量發展的必然要求，有利于推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，有利于為高質量發展注入新動能。銀發經濟承載著應對人口老齡化少子化、提振消費和促進經濟增長、培育新質生產力和增進老年人福祉的多重功能。隨著政策的逐步完善、市場需求的不斷擴展，銀發經濟必將在中國式現代化進程中發揮越來越重要的支撐作用。

發展銀發經濟是提振消費和擴大國內需求的重要力量。隨著生活水平的提高和老年群體規模的擴大，老年人的消費能力和意愿都在顯著提升。進入新時代，領取養老金人數和養老金支出規模快速提高。2012年，我國領取養老金的人數為2.05億人，占總人口的15.1%，養老金支出僅為1.67萬億元，占當年國內生產總值的3.2%。到2024年，領取養老金的人數達3.28億人，占總人口比例提高到23.3%，養老金支出總額達7.3萬億元，占國內生產總值的比例提高到5.4%。同時，老年收入結構多元化趨勢日益顯著，收入水平不斷提高。2012年，企業年金領取人數51萬人，領取金額僅為148億元，2024年則分別提高到342萬人和1090億元。展望未來，多支柱養老保障體系將不斷完善，隨著第二支柱企業年金覆蓋范圍的擴大和第三支柱個人養老金的推廣，老年群體的消費潛力不容小覷。未來10年，1965—1975年出生的“嬰兒潮”形成的“退休潮”將迎來高峰期，他們的經濟基礎相對較好，消費觀念較為開放，消費意愿更為明顯，對生活品質有著更高追求，必將成為提振消費、擴大國內需求的重要增長極。

發展銀發經濟是培育新質生產力的重要途徑。以高科技、高效能、高質量為特征的新質生產力是以創新驅動為主導的先進生產力，是推動銀發經濟高質量發展的重要引擎。發展銀發經濟與培育新質生產力二者相輔相成，互為促進，共同發展。一方面，發展銀發經濟是培育新質生產力的重要契機。銀發經濟既是短板產業也是優勢產業，既是傳統產業也是新興產業，可為新質生產力發展提供廣闊場景。另一方面，發展新質生產力可推動銀發經濟創新發展，通過賦能銀發經濟，實現銀發經濟的轉型升級。習近平總書記指出，發展新質生產力不是要忽視、放棄傳統產業，傳統產業改造升級，也能發展新質生產力。以發展新質生產力為著力點賦能銀發經濟，推動銀發經濟產業高端化、智能化、綠色化發展，將科技創新成果應用到銀發經濟產業鏈上，可改造提升傳統業態，培育壯大新興業態，推動銀發經濟相關產業發展。

發展銀發經濟是應對人口老齡化的重要戰略舉措。習近平總書記指出，“我國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”，“認識、適應、引領人口發展新常態”。聯合國預測顯示，我國人口結構和人口規模的上述變化特征將持續到本世紀末。對此，我們要有充分的思想準備：人口老齡化不是暫時性的，而是趨勢性的；不是非常態，而是新常態。大力發展銀發經濟不是權宜之計，而是戰略之舉。在世界范圍內，人口老齡化是人類社會工業化、現代化發展到一定階段不可避免的過程，而發展銀發經濟是與這個階段相匹配的產物，是應對人口老齡化的客觀要求和歷史必然。

發展銀發經濟是增進老年人福祉的必然選擇。發展銀發經濟，一頭連著經濟發展，一頭系著民生福祉。發展銀發經濟，能促進代際和諧，減輕家庭養老負擔，釋放家庭勞動力，讓年輕人專注事業發展，促進代際之間資源合理分配與情感良性互動，尤其對失能老人及其家庭，能提供專業養老服務，維護社會和諧穩定，為中國式現代化建設營造良好社會環境。發展銀發經濟，能精準對接老年人需求，提供豐富且優質的產品與服務，從根本上提升老年人的生活質量，滿足老年群體的多樣化需求，讓他們安享幸福晚年。發展銀發經濟，能克服老年消費中經常面臨的信息不對稱、產品和服務質量不高等現象，通過建立市場準入標準、完善監管體系等，維護老年人合法權益，提高老年群體的獲得感幸福感安全感。

三、銀發經濟的政策框架及其基本要義

中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》以來，銀發經濟的內涵日益豐富，外延逐漸清晰，形成了具有中國特色的銀發經濟的政策框架與政策體系。

從個體的生命周期和社會的代際團結來看，銀發經濟兼顧“為老經濟”和“備老經濟”。老齡群體是銀發經濟活動的主體，但從全生命周期看，備老群體在未老階段為“有備而老”所進行的財富儲備、健康管理屬于“備老經濟”，是老年階段“為老經濟”的組成部分。從代際團結來看，家家都有老人，人人都會變老，全社會不同年齡人群參與推動銀發經濟發展，將促進凝聚社會共識，共享銀發經濟發展的成果。正是基于積極應對人口老齡化國家戰略的總體考慮，我國將“預備于老”的相關產業和備老群體的相關經濟活動一并納入銀發經濟范疇。有些國際組織和國家也將為老齡階段做準備的備老群體視為銀發經濟活動的一部分。例如，歐盟對銀發經濟的官方定義是“與50歲以上人口的具體需求相關的公共和消費者支出帶來的經濟機會”。

從有為政府和有效市場更好結合來看，銀發經濟包括養老事業和養老產業。黨的二十大報告和黨的二十屆三中全會都提出發展養老事業和養老產業。廣義的銀發經濟包括養老事業和養老產業。養老事業是政府主導、以保障老年人基本權益為核心的社會福利事業，是普惠性、基礎性、兜底性民生建設的公共服務活動，是應對人口老齡化的基本制度安排。養老產業是以滿足老年群體個性化、多樣化、品質化需求為導向的競爭性、經營性、營利性的市場經濟業態，是對養老事業的延伸、補充和反哺。應對人口老齡化需要養老事業守住民生底線，更需要養老產業釋放市場潛力，以事業導向引領產業發展，以產業發展賦能事業進步，推動事業和產業同頻共振、良性循環、協同發展。養老事業是銀發經濟的壩基，養老產業是銀發經濟的砥柱，二者共同構成中國特色的銀發經濟體系。

從各地的生動實踐和2035年總體目標來看，養老事業的重點聚焦于養老服務立法和養老服務網絡的建立。在地方層面，北京、上海、山東、青海、寧夏等十幾個省份發布“十四五”老齡事業發展規劃或養老服務體系規劃，推動養老事業快速發展。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，頒布《國家基本養老服務清單》，提出到2025年基本養老服務制度體系基本健全并覆蓋全體老年人。截至目前，已有20多個省、自治區、直轄市根據服務清單出臺了以養老服務條例命名的地方法規，為規范發展養老服務業和銀發經濟提供了法律保障。《中共中央" 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》提出，到2029年，養老服務網絡基本建成，服務能力和水平顯著增強，擴容提質增效取得明顯進展，基本養老服務供給不斷優化；到2035年，養老服務網絡更加健全，服務供給與需求更加協調適配，全體老年人享有基本養老服務，適合我國國情的養老服務體系成熟定型。各地養老服務條例的頒布、中央設定的養老服務業2035年總體目標，為推動銀發經濟持續高質量發展奠定了堅實基礎。

從國家的政策推動和政策導向看，養老產業涵蓋民生事業、產品供給、產業發展。作為銀發經濟的核心構成，養老產業覆蓋三個層次。一是亟待解決的急難愁盼，諸如老年助餐、居家助老、社區便民、老年健康、長期照護、文體活動、農村養老等民生事業供給不足，應通過政策引導、多元籌資、運營補助、獎勵補貼、公助民辦、委托經營和公私合作伙伴關系（PPP）等多種形式予以補足。二是擴大產品供給，推動品牌化、連鎖化、集團化、標準化、專業化發展，發揮民營經濟作用，推動銀發經濟政策、資金、信息等直達快享，拓寬老年消費供給渠道。三是培育潛力產業，強化老年用品創新，打造智慧健康養老新業態，大力發展康復輔助器具產業，發展抗衰老產業，豐富發展養老金融產品，拓展旅游服務業態，推進適老化改造，滿足老年人多樣化需求。

（作者：中國社會科學院長城學者、世界社保研究中心主任，中國社會科學院大學政府管理學院教授）

責任編輯：孫 劍