基于發展權和功能損失的集體土地入市增值收益分配模型分析

中圖分類號C939 文獻標識碼A文章編號 0517-6611（2025）16-0203-05doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.16.044

AbstractThisttiofndprecoisfyactitftkeetofprofitole tiveconstructionlnd（CCL）Howtoiproveteioalitoftedistrbutioflndappeciationicoeisatoicorthepgis studyisbsedoisiooflanddvelopetsadtlfialsuitfucofofes.Itostuctsdistrtiooelf appreciationincomefromtheaketentryofCCL，andonuctsquantitativecalclatiosusinglndransactiondataocicoicata， andrelevantpolicydocumentsfrO5tO3inJinzaiCountyAnuProvinceastereseachrea.Thesultssowthattelad ciation income is1 447.5 thousand yuan/ hm² ，which only accounts for half of the land price.During the process of the market entry of PCCL， farmershavelosthesocialsecrifuctioncadyheirland，hichorth93OOtousanduan/hadsouldbompesatedta ersbythegovementusingartofthdjusmentfundsAftercosiderigtedivisiooflanddeveloentrightsandelssofsocaluiy functiofofsldridontlelidsispel..d 592.5 thousand yuan/hm2，with the corresponding ratios being 3.8% ， 55.2% and 41.0% ，which enable the farmers’collective to obtain the majorityfndpeicoedifatledalmpesaioddsfdsioiduieoi thetransformatioofnddevelopntodefronlandacqusitiotostocklndteigtearket，ndalsolpstmproetesiasmoffarersndthvlistarticipateinearketetrfCL.eocusiooftisudyexpadteesaason thedistributioofappeiatioicfroteakettyofCCLandasiporatpolicyposfoepentefoofitss tribution system in the future.

KeywordsProfttdciosucolnd;DbofpretioioLndevelontightSocilsifut loss ; Jinzhai County

長期以來，我國實施城鄉二元土地制度，城市發展所需的建設用地主要來源于土地征收—集體土地需要通過政府征收轉為國有土地后才能用于城市建設。這雖然保障了工業化和城市化發展需要，但同時也造成了建設用地指標緊張、農村土地利用效率低下、政府過度依賴土地財政、失地農民利益受損和城鄉發展割裂等問題[1-2]。在耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤和縮小征地范圍多重政策推動下，以土地征收為基礎的增量開發模式不斷弱化，通過多種方式挖掘存量開發潛力來保障建設用地供應漸成替代思路，其中一個重要突破口就是推動農村建設用地流轉。早在20世紀90年中后期，長三角、珠三角和京津等沿海發達地區的農村集體經營性建設用地隱性市場就已經普遍存在[3-4]。從1999年開始，國土資源部先后選取安徽、廣東、浙江、江蘇、上海等多個省份開展集體經營性建設用地使用權流轉試點，并取得了一定的進展。但是，大多數地方農村集體經營性建設用地市場化進展還十分緩慢，其中一個重要原因就是國家層面沒有明確的政策法規，土地使用權交易雙方的應有權益難以得到有效的法律保護，社會各界對這種方式的認可度和參與積極性不高。面對這一問題，急需由國家層面出臺政策法規，為集體經營性建設用地使用權流轉提供充分的法律保障。2015年2月，我國正式啟動15個試點縣（市、區）的農村集體經營性建設用地人市改革。2016年9月，人市改革的試點范圍擴大到33個縣（市、區），隨后試點期限又被延長至2019年底。2020年1月，《土地管理法》修訂并實施，允許全國范圍內土地利用規劃和城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途的農村集體土地以出讓、出租等方式交由企業或個人有償使用。2023年3月，自然資源部啟動深化農村集體經營性建設用地入市試點工作，強調要抓住“兩項前置條件”，緊盯“三項負面清單”，探索“兩項重點機制”。這一系列國家性政策法規的出臺，完成了入市改革從試點實施到全面鋪開、從隱性流轉到合法人市的重大轉變。集體經營性建設用地人市改革的目標是建立城鄉一體化建設用地市場、增強農村產業用地保障和增加農民土地財產收入，同時實現城鄉建設用地同權同價[5]

土地增值收益是土地使用、開發和經營過程中增加的土地價值[6-7]，其分配是否合理是影響集體經營性建設用地入市成效的關鍵因素之一[8-9]。目前，國內學術界普遍認為集體經營性建設用地入市增值收益分配存在以下問題：不同區位和規劃用途下的土地增值收益不均衡；入市與征收的王地增值收益差距過大；調節金征收比例與計征基數差異較大;分配給農民的土地增值收益偏低；農民集體內部的土地增值收益分配監管薄弱[10-14]。胡如梅[15]基于相關政策文件，測算出義烏市集體經營性建設用地入市模式下土地增值收益在政府和農民集體之間的分配比例分別為 66% 和 34% 。周小平等[1依據相關稅費政策，測算出了北流市城區和鄉鎮農民集體的入市收益比對應區域的出讓收益分別高 112.2% 和 60.7% ，城區和鄉鎮政府的入市收益比對應區域的出讓收益分別低 50.4% 和 34.3% 。Yan等[7]基于多重委托代理理論，測算了瀏陽市集體經營性建設用地入市增值收益在政府、村集體、農民和企業之間的最優分配比例，發現最優分配比例存在明顯的區域和行業差異。但上述研究并沒有考慮以土地發展權歸屬為依據構建集體經營性建設用地人市增值收益分配模型。

關于農地征收增值收益分配的研究普遍認為農民在與政府和開發商的利益博弈中處于弱勢地位，農民獲得的土地增值收益偏低，應該依據土地發展權歸屬進行土地增值收益分配，將部分土地發展權賦予被征地農民，提高農民的土地增值收益分配比例[18-21]。朱從謀等[2]基于土地發展權歸屬和農民社會保障功能損失，估算了義烏市“集地券\"模式下宅基地流轉增值收益在政府、村集體和農民之間的理想分配比例，發現集體所得的“集地券”交易價值遠高于征地補償標準。宋戈等[23進一步基于土地發展權歸屬和農民社會保障功能損失，構建宅基地退出開發過程中的土地增值收益分配模型，測算出農民、村集體、政府和開發商之間的理想分配比例，認為這種分配模型兼顧了效率與公平，符合宅基地退出增值收益分配制度改革方向。關于農地征收和宅基地流轉增值收益分配的研究，可以為構建兼顧土地發展權歸屬和農民社會保障功能損失的集體經營性建設用地入市增值收益分配模型提供重要的理論依據和方法借鑒。

筆者借鑒農地征收和宅基地流轉增值收益分配研究中的相關理論和方法，依據按權能貢獻分配思想，對土地發展權進行劃分時，考慮賦予農民部分社會保障功能損失補償，構建集體經營性建設用地人市增值收益分配模型，以安徽省金寨縣為研究區，利用2015—2023年土地交易數據、社會經濟數據及相關政策文件，定量測算政府、村集體和農民之間的土地增值收益分配格局，以期為未來深化集體經營性建設用地入市增值收益分配制度改革提供決策依據。

1土地發展權分配思路

借鑒農用地[18]和宅基地[24]價值劃分思路，可以將集體經營性建設用地價值劃分為2個部分，一部分是作為生產資料實現的市場價值，另一部分是提供農民社會保障的非市場價值。集體經營性建設用地的市場價值由農民集體利用狀態下的生產要素價值和人市進行開發建設所體現的土地發展權價值構成，其中生產要素價值包括土地取得成本和前期開發成本，土地發展權價值則是入市過程中產生的土地增值收益。集體經營性建設用地的非市場價值主要體現為人市前土地由本集體所辦企業使用，這些企業主要雇傭本集體農民，可視為土地承載著農民的社會保障功能。

土地發展權是指土地所有權人或使用權人變更土地用途、在土地上進行開發建設和改變土地利用集約度的權利[25-26]。對于土地發展權的歸屬問題，學術界存在“漲價歸公”“漲價歸私”和“公私共享\"3 種觀點[27]。國內學者普遍接受“公私共享”原則，認為土地發展權的分配應兼顧公權和私權的利益，在國家和個人之間取得平衡[27]。按照“公私共享”原則，集體經營性建設用地入市的土地發展權應當由政府和農民集體共享。

集體經營性建設用地入市過程中，政府作為基礎設施建設者和公共服務提供者，對土地周邊進行了基礎設施建設和公共服務投入；村集體作為土地所有者和原土地使用者，貢獻了其享有的土地使用權價值；農民作為本集體成員，失去了王地上承載的社會保障權價值。依據按權能貢獻分配思想，集體經營性建設用地入市產生的土地發展權價值，也即是土地增值收益，應在政府、村集體和農民之間進行合理分配，具體分配思路如下：政府獲得土地發展權價值I，并補償農民的社會保障功能損失；村集體和農民按一定比例分享土地發展權價值Ⅱ；農民不僅獲得部分土地發展權價值Ⅱ，還獲得政府支付的社會保障價值補償（圖1）。對于政府來說，土地增值收益調節金的用途與土地發展權價值I的用途基本一致，可以將其視作是土地發展權價值I，歸政府所得；可以將土地增值收益扣除調節金后的剩余部分視作是土地發展權價值Ⅱ，歸農民集體所得，并按一定比例在村集體和農民之間進行分享；政府還應從征得的土地增值收益調節金中拿出一部分資金，用于補償農民的社會保障功能損失。

2研究方法與數據來源

2.1研究區概況安徽省金寨縣位于大別山腹地，地處豫、皖、鄂3省交界處，被譽為“紅軍的搖籃、將軍的故鄉”，是我國首批國家級貧困縣，2020年才摘掉貧困縣帽子。2021年，金寨縣GDP總量為224.8億元，其中第二、三產業的產值分別為100.4億、97.4億元，二者之和占比達 88.0% ;常住人口為67.8萬，其中城鎮人口為13.9萬，城鎮化率為 20.5% ;城鎮人均可支配收人為3.17萬元，農村人均可支配收人為1.50萬元。這表明，金寨縣工業化水平、城鎮化水平和農民收入水平明顯低于全國平均水平，對于鄉村振興政策支持的依賴性更強。金寨縣人均村莊用地面積為 231.66m² ，遠低于全省 453.30m² 的平均水平，再加上鄉村振興項目眾多、農文旅產業發展迅速，進一步加劇了用地緊張局面。當前，解決這一問題的一個重要途徑就是集體經營性建設用地入市。

圖1土地發展權分配思路

Fig.1Thoughts on the allocation of land development rights

2016年9月，金寨縣被選為第二批集體經營性建設用地入市改革試點之一，實行集體經營性建設用地與國有建設用地同平臺入市交易。截至2023年底，金寨縣集體經營性建設用地入市總地塊為71宗、總面積為 40.728hm² ，其中商業用地地塊60宗、面積 21.282hm² ，分別占 84.5%.52.3% ;工業用地地塊11宗、面積 19.446hm² ，分別占 15.5%.47.7% 。總的來看，金寨縣入市改革實施時間較長，市場發展相對成熟，各項經驗做法走在全國前列，可以作為典型研究區，深入分析基于發展權和功能損失的集體經營性建設用地入市增值收益分配模型。

2.2數據來源該研究使用網絡爬蟲技術獲取了金寨縣集體經營性建設用地微觀交易數據，字段包括成交價格、地塊面積、地理位置、用地類型、交易日期等，來源于六安市公共資源交易中心和金寨縣人民政府網站，年份為2017—2023年。金寨縣“五通一平”成本數據來源于《金寨縣土地定級與基準地價更新技術報告（2019）》，年份為2019。金寨縣征地片區綜合地價標準（包含土地補償費用和安置補助費用）數據來源于《安徽省征地區片綜合地價標準》，年份為2020金寨縣靈活就業人員參與職工基本養老保險繳費標準來源于六安市《關于我市2020年度社會保險費繳費基數有關問題的通知》，年份為2020。金寨縣靈活就業人員參與職工基本養老保險補貼標準來源于《關于辦理金寨縣2020年度就業困難人員靈活就業社會保險補貼的通知》，年份為2020。金寨縣村莊用地面積數據來源于中科院資源環境科學與數據中心，年份為2015。金寨縣人口特征、產業結構和收入水平等社會經濟數據來源于《2021年金寨縣國民經濟和社會發展統計公報》，年份為2021。金寨縣調節金征收標準和集體收益分配規則來源于《金寨縣農村集體經營性建設用地人市收益管理暫行辦法》，年份為2017。

2.3 研究方法

2.3.1土地增值收益測算模型。根據國家和地方相關政策文件，集體經營性建設用地入市增值收益是入市收入扣除土地取得成本和前期開發成本后的剩余部分。計算模型如下：

V=P-A-C

式中： V 為土地增值收益； P 為土地價格，等于總入市收入除以總入市面積；A為土地取得成本，即取得農用地所支付的補償，此處取安置補償費的最低標準； c 為前期開發成本，即將農用地開發為集體經營性建設用地所投入的基礎設施建設成本，此處取“五通一平\"（即宗地紅線外通路、通電、供水、排水和通訊以及紅線內土地平整）成本。

2.3.2農民社會保障功能損失估算模型。人市交易之前，集體經營性建設用地是由本集體所辦企業使用，這些集體企業必然主要雇傭本集體農民從事生產經營，替代了部分本應由政府提供的社會保障資金，可視為集體經營性建設用地承載著農民的社會保障功能。人市交易后，集體經營性建設用地轉給本集體以外企業或個人使用，這些外部企業可以不再雇傭本集體農民從事生產經營，農民也就失去了集體經營性建設用地所承載的社會保障功能，這部分價值損失理應由政府補償。借鑒參與土地流轉人員的社會保險補貼標準的制定思路（2013年義烏市《關于城鄉新社區集聚建設社會保險補貼的實施意見》），參與集體經營性建設用地人市農民的社會保險補貼標準，可以按靈活就業人員參與職工基本養老保險的個人繳費部分確定，以此作為政府補償農民的社會保障價值損失。計算模型如下：

其中：VS為單位面積集體經營性建設用地承載的社會保障價值：VEP為靈活就業人員參與職工基本養老保險繳費的最低標準；VUP為靈活就業人員參與職工基本養老保險的補貼標準； T 為靈活就業人員參與職工基本養老保險的補貼期限，一般不超過3年，此處取3年;LA為人均村莊用地面積，TLA為村莊用地總面積，RP為農村總人口。集體經營性建設用地與宅基地構成村莊用地的絕大部分，兩者同樣承載著農民的養老保障功能，但前者并不承載農民的居住保障、醫療保障等功能。因此，單位面積集體經營建設用地承載的社會保障價值，可以利用人均村莊用地面積、只考慮養老保障功能進行測算。

2.3.3基于發展權和功能損失的土地增值收益分配模型。根據上述土地發展權分配思路，政府獲得的土地增值收益為土地增值收益調節金（土地發展權價值I）扣除社會保障價值后的剩余部分。計算模型如下：

V₁=ADJ-VS

其中： V₁ 為政府獲得的土地增值收益;ADJ為土地增值收益調節金；VS為集體經營性建設用地承載的社會保障價值。

農民除從土地增值收益扣除調節金后的剩余部分（土地發展權價值II）按一定比例提取外，還獲得政府支付的社會保障價值補償。計算模型見公式4。

V₂=（ΔV-ADJ）×R+VS

其中： V₂ 為農民獲得的土地增值收益； R 為農民的提取比例，范圍為 15%～25%（2017-2023 年金寨縣人市交易的集體經營性建設用地都屬于村集體或村民小組，按照集體收益分配規則，農民從扣除調節金后的收益中提取 15%～20% 或20%～25% ），此處取 20% 。

土地增值收益扣除政府和農民所得后的剩余部分提留給村集體。計算模型如下：

V_?3=V-V_?1-V_?2

其中， V₃ 為村集體獲得的土地增值收益

3測算結果分析

3.1土地增值收益測算結果根據前述的測算模型，將土地價格、土地取得成本和前期開發成本代入公式（1），就可測算出集體經營性建設用地入市產生的土地增值收益。

2017—2023年，金寨縣集體經營性建設用地入市總面積為 40.728hm² 、總金額為11854.83萬元，平均土地價格為291萬元/ hm² 。根據2020年公布的《安徽省征地區片綜合地價標準》，金寨縣征地片區綜合地價的最低標準為60.60萬元/ hm² ，其中安置補償費的最低標準為36.30萬元/ ，即土地取得成本。根據《金寨縣土地定級與基準地價更新技術報告（2019）》，金寨縣“五通一平”成本為109.95萬元 ?m² ，即前期開發成本。基于土地價格、土地取得成本和前期開發成本數據，測算出金寨縣集體經營性建設用地入市產生的土地增值收益為144.75萬元 ^′hm² ，占土地價格的比重為 49.7% 。金寨縣是以土地增值收益為調節金計征基數的，再加上土地增值收益接近占土地價格的一半，會導致政府征得的土地增值收益調節金偏低。

3.2農民社會保障功能損失估算結果按照靈活就業人員參與職工基本養老保險的個人繳費部分確定政府應補償入市農民的社會保險補貼，再將社會保險補貼標準和人均村莊用地面積代入公式（2），就可估算出集體經營性建設用地所承載的社會保障價值，農民的這部分價值損失應由政府出資補貼。

根據《關于我市2020年度社會保險費繳費基數有關問題的通知》和《關于辦理金寨縣2020年度就業困難人員靈活就業社會保險補貼的通知》，金寨縣靈活就業人員參與職工基本養老保險繳費標準為603元/月，補貼標準為350元/月，補貼期限為3年，據此測算出金寨縣參與入市農民的社會保險補貼標準為0.91萬元。根據村莊用地總面積和農村總人口，測算出金寨縣人均村莊用地面積為 231.66m² 。基于社會保險補貼標準和人均村莊用地面積的測算結果，估算出單位面積集體經營性建設用地的社會保障價值為39.30萬元/ hm² 。集體經營性建設用地人市過程中，農民失去了土地所承載的社會保障功能，這部分功能的價值損失應由政府從土地增值收益調節金中拿出一部分進行補償

3.3基于發展權和功能損失的土地增值收益分配測算結果基于土地增值收益測算結果，依據土地發展權分配思路，先測算出社會保障價值，再將土地增值收益、調節金和社會保障價值代入公式（3）～（5），就可以估算出政府、村集體和農民之間的土地增值收益分配格局。

根據《金寨縣農村集體經營性建設用地入市收益管理暫行辦法》中的調節金征收標準和集體收益分配規則，再結合土地增值收益、調節金和社會保障價值的測算結果，測算出金寨縣政府、村集體和農民獲得的土地增值收益分別為5.55萬 ，79.95 萬和59.25萬元 Δ^′hm² ，對應比例分別為 3.8% 、55.2% 和 41.0% （表1）。兼顧考慮土地發展權劃分和農民社會保障價值損失的情況下，農民集體獲得絕大部分的土地增值收益，顯著超過當地征地補償標準，有利于提高村集體和農民參與入市的積極性；但政府僅獲得極小部分的土地增值收益，遠遠低于當地國有土地出讓金收入，不利于調動政府推動入市的積極性。

表1基于發展權和功能損失的土地增值收益分配測算結果

Table1The calculation results of land appreciation income distribution based on development rights and functional losses

4結論與啟示

土地增值收益分配作為集體經營性建設用地入市實施的核心環節之一，其合理性會直接影響到整個集體經營性建設用地人市成效。該研究借鑒農地征收和宅基地流轉增值收益分配研究中的相關理論和方法，依據按權能貢獻分配思想，對土地發展權進行劃分時，考慮賦予農民部分社會保障價值補償，構建集體經營性建設用地入市增值收益分配模型，利用土地交易數據、社會經濟數據及相關政策文件，以安徽省金寨縣為研究區，利用2015—2023年土地交易數據、社會經濟數據及相關政策文件，定量測算政府、村集體和農民之間的土地增值收益分配格局，對于政府制定和實施更加合理、精準的集體經營性建設用地入市增值收益分配政策具有重要的參考價值。

該研究發現：第一，金寨縣集體經營性用地入市增值收益為144.75萬元 ?hm² ，占土地價格的 49.7% ，再加上是以土地增值收益為基數計征調節金的，導致政府征得的調節金偏低。第二，入市過程中，農民失去了集體經營性建設用地所承載的社會保障功能，金寨縣這部分功能的價值為39.30萬元 ?m² ，其損失應由政府從調節金中拿出一部分進行補償。第三，依據土地發展權劃分，并考慮農民社會保障價值損失，構建集體經營性用地入市增值收益分配模型，測算出政府、村集體和農民獲得的土地增值收益分別為5.55萬、79.95萬和59.25萬元 ?hm² ，對應比例分別為 3.8% 、 55.2% 和 41.0% ，使得農民集體獲得了絕大部分的土地增值收益，顯著超過當地征地補償標準。該研究探索發現，兼顧考慮土地發展權劃分和農民社會保障價值損失的情況下，集體經營性建設用地人市增值收益分配會向農民集體大幅傾斜，使得農民集體獲得的土地增值收益顯著超過當地征地補償標準，這有利于推動土地開發模式從增量土地征收向存量土地入市轉變，也有助于提高農民和村集體參與土地入市的積極性。在這種情況下，政府獲得的土地增值收益會顯著降低，使得政府獲得的土地增值收益遠低于當地國有土地出讓金收入，這確保了當地土地財政不受明顯沖擊，但有礙于調動政府推動入市的積極性。

該研究結論對于未來深化集體經營性建設用地入市增值收益分配制度改革具有重要的政策啟示意義。一方面要因地制宜確定調節金征收標準。在經濟發達地區，政府財政收入對土地征收的依賴度較低，可適當降低調節金征收比例，從而提高農民和村集體參與人市的積極性；在經濟欠發達地區，政府財政收入對土地征收的依賴度較高，可適當提高調節金征收比例，從而調動政府推動入市的積極性；可由上級政府從調節金中截留一定比例資金在下屬地區之間進行統籌調節分配，以緩解地區之間因經濟發展不平衡、分配政策不統一帶來的收益差距問題。另一方面，要細化集體內部土地增值收益分配規則。應保障農民和村集體在土地增值收益分配決策中的知情權、參與權和表達權，采用貨幣補貼、人股分配、留地和留物業等多元化的分配方式，合理設置集體與成員之間、不同提留用途之間和不同分配方式之間的分配比例，以確保農村集體經濟組織及其成員可以公平分享收益。

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