復(fù)合型政府：國家治理變革場景中的地方政府行為邏輯

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008—3642（2025）04—0068—0

一、數(shù)字智能時代驅(qū)動政府行為研究范式轉(zhuǎn)變

進(jìn)入數(shù)字智能時代以來，以便民惠企為導(dǎo)向，豐富普惠數(shù)字公共服務(wù)，探索政務(wù)服務(wù)增值化改革成為地方政府工作的重要價值主線。加快政務(wù)數(shù)據(jù)共享、促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的背后，彰顯著地方政府行為邏輯的重要變化，即政府部門呈現(xiàn)出顯著的“服務(wù)一回應(yīng)\"型的政府行為取向，這與經(jīng)典的政府范式相比呈現(xiàn)鮮明差異：一方面，地方政府的行為邏輯表現(xiàn)出很強的回應(yīng)社會需求的主動性，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享過程中，市場和社會力量在政府服務(wù)回應(yīng)中扮演著愈來愈重要的角色[1；另一方面，回應(yīng)社會需求的目標(biāo)約束成為影響地方政府行為的關(guān)鍵，地方政府需要積極引導(dǎo)各個主體共同回應(yīng)社會需求增長[2]。對于上述現(xiàn)象，研究政府行為的文獻(xiàn)尚沒有將其充分置于分析視野之內(nèi)。本文的目標(biāo)是結(jié)合地方政府在重大項目建設(shè)和政務(wù)數(shù)據(jù)治理兩個典型場景中的行為變化，探討地方政府呈現(xiàn)的“復(fù)合型政府”的角色轉(zhuǎn)變和內(nèi)在邏輯，并分析這一行為轉(zhuǎn)變背后的驅(qū)動機制。

在研究層面，追問和解釋政府組織行為邏輯一直是經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、公共管理等社會科學(xué)領(lǐng)域的重要議題。圍繞政府組織行為模式的競爭性解釋早在20世紀(jì)90年代就已開始，諸多理論分析展示了中國政府的行為模式。在這一議題的討論中，“謀利—避險\"型政府組織行為框架一直占據(jù)著支配地位。早期研究多關(guān)注在國家實施財政包干制的激勵下，基層政府發(fā)展出的經(jīng)營企業(yè)策略。“地方政府即廠商\"等命題均出自對政府以類似于企業(yè)角色從事經(jīng)營的研究[3]。隨著20世紀(jì)90年代后國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境轉(zhuǎn)變以及市場經(jīng)濟的啟動，“企業(yè)型政府\"模式不復(fù)存在。此后，學(xué)界從追求利益最大化的行為取向來辨識政府與企業(yè)角色的相似性[4]。政府被視為追求利益最大化的組織[5]。還有研究發(fā)現(xiàn)，地方政府并非表現(xiàn)出一心謀求利益，其行為具有“風(fēng)險規(guī)避\"的性質(zhì)[。相關(guān)研究的增進(jìn)在于：第一，在“謀利\"取向的分析中引入了“規(guī)避”取向，這將政府從經(jīng)濟組織重新定位為政治組織[；第二，導(dǎo)致政府行為變遷的機制除了政治經(jīng)濟激勵，也存在風(fēng)險約束，從風(fēng)險約束的角度觀察基層政府行為隨即被研究者運用到對政府行為的分析中[8]，并著重關(guān)注政府“避責(zé)\"現(xiàn)象的策略邏輯及其可能的后果。以追求經(jīng)濟增長為表征的“謀利型政府”與追求風(fēng)險規(guī)避為表征的“避險型政府”作為政府行為范式具有重要影響力；然而，將政府行為簡化為追求利益最大化或風(fēng)險最小化使得對政府行為模式的理解停留在刻板認(rèn)識中，無法回應(yīng)國家治理轉(zhuǎn)型和社會成長中涌現(xiàn)出的新現(xiàn)象。

近年來，隨著國家治理理念的轉(zhuǎn)變和對數(shù)字公共服務(wù)改革的高度重視，關(guān)于政府形態(tài)的理論不斷推陳出新，傳統(tǒng)的政府理論敘事發(fā)生了轉(zhuǎn)變。地方政府行為不僅受到行政分權(quán)體制的政治經(jīng)濟激勵和多種風(fēng)險約束，同時也面臨著國家治理模式調(diào)整導(dǎo)向下治理體系現(xiàn)代化過程的新目標(biāo)約束。政府行為開始兼具“謀利”“避險”“服務(wù)”“回應(yīng)”等復(fù)合化特征。這意味著傳統(tǒng)的政府角色行為理論不具備因應(yīng)新環(huán)境的分析效力，目標(biāo)屬性的不同將導(dǎo)致基層政府行為監(jiān)督、激勵機制的約束環(huán)境發(fā)生變化。傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟激勵和風(fēng)險約束的解釋視角對于地方政府行為的分析產(chǎn)生了邏輯上的不自?。▓D1）。本文以新視角重新解析政府行為模式，以因應(yīng)國家治理變革場景下的理論研究。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）前數(shù)字智能時代政府行為研究的文獻(xiàn)脈絡(luò)

對政府角色行為的成因解讀，主要聚焦于兩方面。一是從政治經(jīng)濟激勵的角度解釋。所謂政治經(jīng)濟激勵，是上級政府通過各類政策設(shè)計對基層政府提供政治與經(jīng)濟激勵，促使經(jīng)濟增長成為基層政府的目標(biāo)和動力，塑造了各級政府的行為邏輯。基于“成本一收益\"分析上的理性選擇，政府將有限的資源和精力聚焦于“彰顯政績”的各類項目[9]，由此使政府呈現(xiàn)出謀利型政府等市場利益追逐者的角色特質(zhì)。二是從風(fēng)險約束的視角解釋。壓力型體制使政府面臨著較高的風(fēng)險，特別是隨著引咎辭職、官員問責(zé)機制的推行，政府作為理性的行動者出于風(fēng)險規(guī)避，可能采取“避害”的措施應(yīng)對體制壓力。

圖1數(shù)字智能時代中國場景下典型政府認(rèn)知范式的轉(zhuǎn)變

既有討論對地方政府的概念認(rèn)知折射出國家治理需求在基層的連帶與延續(xù)。這些分析多隱含著共同的基本假設(shè)和既定前提，即基層政府治理的目標(biāo)定位或者說其根本落腳點，是作為代理者貫徹執(zhí)行國家的總體性治理需求。有學(xué)者認(rèn)為，中國國家建設(shè)過程中一直并存著兩個不同的國家治理任務(wù)，即總體性治理需求和現(xiàn)代性治理需求?？傮w性治理需求“脫胎”于計劃經(jīng)濟時期總體性社會結(jié)構(gòu)，并帶有強烈的歷史沿革或經(jīng)驗延續(xù)色彩，其內(nèi)涵主要指黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固[10]。自新中國成立至改革開放，國家的一系列體制改革都有“為經(jīng)濟發(fā)展而改革”的特質(zhì)，并促進(jìn)中國取得了經(jīng)濟奇跡；但為了防止經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的負(fù)外部問題損害黨和政府通過早期現(xiàn)代化建設(shè)所建立的合法性，維持社會穩(wěn)定成為政府的另一施政重心。要言之，中央政府主要通過將“合法性\"與“穩(wěn)定性”調(diào)和為混合的績效合法性，從而達(dá)成總體性治理需求。而在壓力型體制下，目標(biāo)設(shè)定由上級政府進(jìn)行，所以，基層政府的治理目標(biāo)始終呼應(yīng)著國家的總體性治理需求。

國家的總體性治理需求與責(zé)任連帶下的壓力運作，成為推動基層政府產(chǎn)生“謀利”或“避險\"行為的動力源，而國家治理總體性需求的產(chǎn)生必然植根于特定的社會環(huán)境中。很長一段時間內(nèi)，我國社會訴求相對同質(zhì)化和單一化，即滿足日益增長的物質(zhì)生活需要。這也刺激了經(jīng)濟增長成為重要治理目標(biāo)，而地方政府和公眾都想借用經(jīng)濟增長目標(biāo)擺脫過去的物質(zhì)和發(fā)展困境，政府的核心治理目標(biāo)與彼時民眾的普遍社會需求之間的相對一致性，進(jìn)一步鼓勵了政府行為的謀利取向。中國社會的急劇轉(zhuǎn)型，以及涉及的制度結(jié)構(gòu)變遷，使社會穩(wěn)定成為另一重要治理目標(biāo)。

回溯上述過程，地方政府行為恰恰是在一種既謀利又避險的框架中展開的，而這種謀利與避險不僅指向地方政府，還指向政府如何與社會互動。地方政府既要激發(fā)地方發(fā)展的活力，又通過各種方式防止風(fēng)險溢出。盡管謀利與避險的指向與內(nèi)涵不同，但是，二者均反映了總體性治理需求傳達(dá)到地方政府后，影響其自標(biāo)配置體系中的地位與“收益份額”的安排，從而導(dǎo)致總體性治理自標(biāo)在基層的連帶與延續(xù)中呈現(xiàn)不同主體圍繞謀利與避險的多重糾集，并影響地方政府的行為邏輯。

地方政府的這種既謀利又避險、統(tǒng)籌發(fā)展與穩(wěn)定的行動策略，背后的制度邏輯在于兩種理念的相互作用：一方面，自20世紀(jì)八九十年代以來，經(jīng)濟增長作為地方政府的行為目標(biāo)日益被重視，國家的一系列制度改革都有了為經(jīng)濟增長改革的特質(zhì)[11]；另一方面，經(jīng)濟快速增長所帶來的負(fù)外部性問題的化解，又需要通過風(fēng)險控制來維持社會穩(wěn)定和促進(jìn)形成良好的發(fā)展環(huán)境。所以在21世紀(jì)初，地方政府逐漸重視風(fēng)險規(guī)避，這兩種制度邏輯對地方政府的激勵方向存在一定張力。地方政府既想在既定的制度空間內(nèi)追求利益最大化，從而出現(xiàn)對各類政策的借用和變通行為，又要防止風(fēng)險溢出。換言之，地方政府出于利益驅(qū)動，產(chǎn)生將政策用足用活乃至突破的沖動，形成對制度的沖擊。而謀利過程中對制度的突破可能帶來的風(fēng)險，又形成對地方施政決策的壓力。兩種制度邏輯的相互作用促成了地方政府具體的行為選擇。

（二）從總體性治理需求向現(xiàn)代性治理需求轉(zhuǎn)型

國家的總體性治理需求在基層的延續(xù)和連帶，限定了政府扮演著謀利或避險的角色和行為模式，而國家治理需求植根于特定的社會訴求和社會結(jié)構(gòu)特征。隨著新的治理環(huán)境孕育，這一分析在邏輯上顯現(xiàn)出不充分的特征，最重要的體現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)和訴求的變化促進(jìn)了國家治理需求轉(zhuǎn)變，這對政府角色和行為邏輯產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

隨著經(jīng)濟發(fā)展的深化，經(jīng)濟中心主義的增長模式達(dá)到了頂點，國家越來越重視社會在自身發(fā)展的歷史中自然生發(fā)出來的自下而上的現(xiàn)代性治理需求。現(xiàn)代性治理需求強調(diào)對多元個體訴求的回應(yīng)，以及建立與回應(yīng)社會需求相關(guān)的理性的治理機制，相對于總體性治理需求追求變中求定，現(xiàn)代性治理需求彰顯出變中求變。而國家治理需求向現(xiàn)代性的重要轉(zhuǎn)變，與社會結(jié)構(gòu)的變化緊密相關(guān)。首先，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。從物質(zhì)文化需要到美好生活需要反映出社會需求發(fā)生轉(zhuǎn)變。其次，社會結(jié)構(gòu)的分化，區(qū)域之間、不同群體和不同民眾之間的訴求具有顯著差異。民眾對政府工作的需求在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上發(fā)生了顯著變化，民眾會愈來愈關(guān)注政府在提供和改善服務(wù)、回應(yīng)社會訴求方面的行為與治理績效。社會結(jié)構(gòu)的變化促使國家的總體性治理需求的中心地位逐漸向現(xiàn)代性治理需求讓渡，后者會在很大程度上改變政府的行為邏輯。這是本文分析地方政府行為邏輯轉(zhuǎn)變的起點。

本文將“復(fù)合型政府\"作為分析政府角色行為的理論概念。復(fù)合型政府指的是這樣一種政府角色行為的理想類型：一方面，政府需要將管轄資源集中投入到與經(jīng)濟活動相關(guān)的經(jīng)營活動中，圍繞經(jīng)濟發(fā)展的一系列指令性目標(biāo)、汲取性政策等達(dá)成總體性治理需求，政府在達(dá)成經(jīng)營活動的同時也要注意統(tǒng)籌活力與秩序、發(fā)展與安全的關(guān)系問題；另一方面，政府需要將注意力分配給除卻經(jīng)濟增長等總體性治理目標(biāo)之外的現(xiàn)代性治理目標(biāo)，以回應(yīng)社會成長過程中自下而上產(chǎn)生的需求。概而言之，就是政府在通過各項制度設(shè)計激活基層政府創(chuàng)造性的同時，也要使政府的實踐契合社會期待和要求。而這種現(xiàn)代化治理的目標(biāo)理念已經(jīng)潛移默化地滲入政府運行的諸多領(lǐng)域。在兩大中心任務(wù)下，作為復(fù)合型政府的地方政府部門必然要面對如何處理“自上而下的需求”與“自下而上的需求\"之間的關(guān)系。沿著這一分析框架，我們將分析復(fù)合型政府的實踐邏輯。

三、復(fù)合型政府運行的雙重特征

（一）“總體性任務(wù)”與“現(xiàn)代性任務(wù)”的轉(zhuǎn)換：地方重大項目建設(shè)的觀察

作為國家治理重要的任務(wù)指向，現(xiàn)代性治理需求對國家治理需求和績效的影響主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，作為對社會外部訴求回應(yīng)的一部分，有效的治理機制與對公民個人訴求的回應(yīng)可以建立社會主體間更好的信任感，提高治理效率[12]；另一方面，作為國家治理和建設(shè)的一個維度，現(xiàn)代性治理需求并非總體性治理需求的替代或者糾正，而是通過不同時期的中心工作與常規(guī)型體制同時存在。理論上來說，總體性治理需求與現(xiàn)代性治理需求是相互影響、相互嵌入的，兩者存在互相促進(jìn)效應(yīng)，后者可以緩解總體性治理需求及其目標(biāo)實踐中所帶來的各種負(fù)外部性問題；但問題在于：期望現(xiàn)代性的治理目標(biāo)和任務(wù)可以形成對總體性治理目標(biāo)任務(wù)的修復(fù)，以及在兩重治理任務(wù)并存的前提下，以小幅度的、保留性的制度政策創(chuàng)新達(dá)到這一目標(biāo)顯然有悖于現(xiàn)實。因為總體性治理需求與現(xiàn)代性治理需求之間存在張力，兩重治理需求對治理目標(biāo)和結(jié)構(gòu)的要求不同。所以，實踐中相互抵悟的總體性與現(xiàn)代性治理目標(biāo)依次被建構(gòu)成了地方政府的中心任務(wù)，并形成了一定張力。

這種張力的最直接體現(xiàn)就是地方政府的行為邏輯在形式上呈現(xiàn)出支配性困境—即地方政府在總體性治理目標(biāo)與現(xiàn)代性治理目標(biāo)之間不斷“游移”，并傾向于向總體性一端傾斜。以地方政府開展重大項目建設(shè)過程為例，作者曾持續(xù)對A市地方政府推動核電項目落地進(jìn)行長時段的田野觀察，系統(tǒng)收集了A市地方政府、企業(yè)方、項目選址地村民和業(yè)主之間基于這一重大項目的互動過程及政府公告、新聞報道等案例資料。在重大項目建設(shè)選址過程中，地方政府面對的不僅僅是經(jīng)濟增長績效的激勵，還面臨著回應(yīng)社會訴求的壓力。一方面，對地方政府而言，引入核電項目，其背后的地稅分成收入可觀，同時，也將拉動當(dāng)?shù)夭煌袠I(yè)的發(fā)展；另一方面，保障公民權(quán)益也是政府的義務(wù)。例如，我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》明確規(guī)定，“保障公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價”。因此，為了爭取項目開工，地方政府也注重社會參與、傾聽民眾訴求，尤其是對項目選址地周圍的民眾進(jìn)行了充分的宣傳、引導(dǎo)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府也可能會通過各種技術(shù)和策略，在總體性與現(xiàn)代性治理任務(wù)之間轉(zhuǎn)置。例如，在回應(yīng)訴求時，當(dāng)?shù)卣３Ｕ归_以《公眾意見征詢表》為主要形式的公眾意見征詢，了解當(dāng)?shù)孛癖妼椖拷ㄔO(shè)的態(tài)度。然而，在作者實地觀察的A市，面對反對項目建設(shè)的業(yè)主自行印制并提交了大量意見征詢表的情況，地方政府部門的做法是，重新發(fā)放公眾意見征詢表，由項目所在地的鎮(zhèn)政府以及村干部陪同入戶進(jìn)行征詢，且規(guī)定只有政府發(fā)放的、蓋公章的公眾意見調(diào)查表才是有效的。

A市政府的這一做法有其隱蔽的驅(qū)動邏輯，其目的是希望借助村干部的權(quán)威與地方性關(guān)系，鼓勵民眾對項目建設(shè)持支持意見。案例中，政府根據(jù)公眾調(diào)查的結(jié)果召開了公眾座談會，并將參會代表數(shù)量限定為20人，且這些代表多為所轄的十多個自然村的村干部。他們受基層政府的權(quán)威、地方社會關(guān)系等的復(fù)雜影響，對項目也大多持贊同意見。當(dāng)?shù)卣Ｍㄟ^上述策略得到“反對的人只占很少的幾個百分點\"的公眾意見結(jié)論。由此，政府在兩種治理任務(wù)之間的轉(zhuǎn)換有其基本特征：第一，地方政府可能根據(jù)自身意志向總體性治理目標(biāo)的一方傾斜，繼而將民眾的異質(zhì)性的社會訴求轉(zhuǎn)置為與地方政府意志相契合的目標(biāo)訴求；第二，與回應(yīng)社會需求相比，當(dāng)?shù)卣P(guān)注項自建成的任務(wù)績效。需要特別說明的是，地方政府的行為邏輯并不是已有研究指出的以形式化和儀式化運作為主要特征的象征性執(zhí)行。相反，當(dāng)?shù)卣宫F(xiàn)了任務(wù)實施的新策略，即目標(biāo)轉(zhuǎn)置。

那么，地方政府為什么形成這一公眾訴求的方案和任務(wù)轉(zhuǎn)換策略？上述策略的形成植根于兩個內(nèi)在動因：一方面，總體性治理需求與現(xiàn)代性治理需求在政府執(zhí)行過程中的差異。與總體性治理需求有關(guān)的目標(biāo)任務(wù)有兩個典型特征：一是任務(wù)相對單一和明確，任務(wù)容易衡量和考核；二是在相對較短的時間內(nèi)常可以提高公眾滿意度。不同的是，現(xiàn)代性治理任務(wù)一是相對多元與模糊，不易考核與衡量；二是治理任務(wù)通常產(chǎn)生的是不可觀察的或是見效周期較長的結(jié)果。兩種治理任務(wù)的特征差異導(dǎo)致的結(jié)果并不相同?？梢暂^快呈現(xiàn)治理績效的清晰的治理任務(wù)，更利于地方政府實現(xiàn)治理績效。這就決定了地方政府在治理任務(wù)的選擇上存在一定的契合短期流動制度的偏好，并將有限的資源向總體性治理任務(wù)一端傾斜。另一方面，由于中國疆域廣闊、各地地域文化和自然條件存在巨大差異，科層制治理成本會顯著上升，屬地發(fā)包可以減少治理的監(jiān)督管理成本。這在一定程度上促使發(fā)包制成為國家治理目標(biāo)任務(wù)下達(dá)的一種主要形式。而對發(fā)包制治理來說，不同層級政府對于風(fēng)險的控制，容易形成“賦權(quán)—限權(quán)”或“集權(quán)一分權(quán)”等多種獨特的組合機制。

在實踐中，雖然圍繞現(xiàn)代性治理需求的實施建立了明確的制度和規(guī)則文本，并在推行過程中借用簡單的發(fā)包機制將自標(biāo)分解到地方政府，用以引導(dǎo)地方回應(yīng)社會訴求等行為，但現(xiàn)代性治理需求的實現(xiàn)也存在著治理設(shè)計與治理意圖相抵悟的一面，表現(xiàn)為雖然國家試圖通過賦予民眾以一定的制度化權(quán)利表達(dá)渠道，但是在地方實踐過程中，“賦權(quán)一分權(quán)”的范圍較小，而“留權(quán)一集權(quán)\"的范圍較大。其結(jié)果是，現(xiàn)代性治理任務(wù)緩解了民眾的權(quán)利訴求和制度供給不足的問題，但在地方政府的執(zhí)行過程中可能帶來了“非意圖結(jié)果”。

（二）“體制內(nèi)訴求”與“社會性訴求”的轉(zhuǎn)換：地方政務(wù)數(shù)據(jù)治理的觀察

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與現(xiàn)代性治理任務(wù)的逐步推行，社會訴求發(fā)生了巨大變化，民眾訴求具有高度異質(zhì)性。2025年國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《政務(wù)數(shù)據(jù)共享條例（草案）》指出，在“確保數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)上打通數(shù)據(jù)壁壘，推動公共服務(wù)更加普惠便捷”。這些政策理念彰顯了國家層面對地方政府快捷有效回應(yīng)社會需求的重視。在時間資源與注意力有限的前提下，以經(jīng)濟增長為中心，可能忽略愈來愈高的社會異質(zhì)性訴求回應(yīng)的壓力；而將有限資源與注意力分配給社會訴求時，現(xiàn)代性治理任務(wù)的模糊化、不易考核與測度，以及見效周期較長等特征又意味著地方政府官員無法在競爭中“獲勝”。所以，一些地方政府的可能行為特征是在“體制內(nèi)訴求”與“社會性訴求”轉(zhuǎn)換。

以地方政府政務(wù)數(shù)據(jù)治理過程為例，理論上，政府在政務(wù)數(shù)據(jù)治理過程中對社會需求的回應(yīng)需要具備兩個基本特征：第一，地方政府所認(rèn)定的社會訴求與民眾真實訴求一致；第二，政府需要通過治理關(guān)系與結(jié)構(gòu)的調(diào)整積極回應(yīng)社會訴求。而解決這些多元的社會訴求往往需要賦權(quán)來突破傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)。田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上述邏輯并沒有充分實現(xiàn)。

首先，地方政府所認(rèn)定的社會訴求可能與民眾真實訴求不一致，這在地方政務(wù)數(shù)據(jù)治理中體現(xiàn)得比較明顯。例如，作者曾持續(xù)對B市地方政府推動政務(wù)數(shù)據(jù)治理進(jìn)行長時段的田野觀察。2019年以來，在“好差評\"制度實施過程中，地方政府對辦事承諾時限有著嚴(yán)格的要求，各級政府力求在承諾期限內(nèi)（通常這個時間都比較短）辦結(jié)公眾提出的辦事需求。行政審批服務(wù)部門通常需要圍繞“時間\"展開激烈的競爭，這也是與公眾評價緊密相關(guān)的重要指標(biāo)。然而，作者對B市數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人訪談發(fā)現(xiàn)，對于有辦事需求的企業(yè)或者公眾實際感受來說，時間并不一定是最重要的訴求。“好差評\"不僅僅需要以時間為衡量尺度，更重要的是感受度，就是公眾辦事是否方便快捷。誠然，多長時間辦完是重要的承諾，是對政府部門自身的約束；但是對公眾來說，材料是不是一次性提交，是不是一次性就能準(zhǔn)確理解需要提交的材料，公眾的辦事感受度同樣重要。這種對“過程性指標(biāo)\"的重視在當(dāng)前的政務(wù)服務(wù)過程中體現(xiàn)得尚不充分[13]

其次，多元社會需求所需要的賦權(quán)結(jié)構(gòu)尚未建立。賦權(quán)需要一個過程，通過這一過程，公眾、企業(yè)和社會組織的選擇和行動的自由度被擴大，并能夠更多地控制影響他們的資源和決策。為了回應(yīng)社會訴求，基層政府必須以有效的賦權(quán)來執(zhí)行現(xiàn)代性治理意愿。但在實踐當(dāng)中，基層政府實際上會用“授權(quán)\"取代“賦權(quán)”，這在地方政務(wù)數(shù)據(jù)治理案例中體現(xiàn)得尤為明顯。在實地調(diào)研中我們觀察到，省級政府的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化通常是省級層面先制定標(biāo)準(zhǔn)，之后市級層面再修改，而區(qū)縣一級政府通常無法修改標(biāo)準(zhǔn)。那么對一些標(biāo)準(zhǔn)界定不清晰的事項就可能存在一些問題，例如關(guān)于個人辦事時的有效身份證明還不夠清晰，在一些事項辦理中，身份證、駕駛證、護(hù)照等是否屬于可行的辦事證明尚不明確。事實上，上級政府需要給予地方政府一定的賦權(quán)，以實現(xiàn)地方政務(wù)數(shù)據(jù)治理過程中的辦事要求清晰化，從而使群眾辦事能更方便，獲得感更強。

需要說明的是，有研究指出，地方政府更易于了解公眾的實際訴求。然而，案例折射出的恰恰是地方政府對社會民眾的直接需求缺乏更細(xì)微的理解。由此帶來的結(jié)果是，地方政府所追求和回應(yīng)的是協(xié)調(diào)更為廣泛的總體性目標(biāo)，這些目標(biāo)與地方多元需求并不同步。當(dāng)處于中間的地方政府面對自上而下與自下而上不同的偏好時，兩種訴求的轉(zhuǎn)換就可能產(chǎn)生。究其原因在于，上級政府與民眾對地方政府的期許可能會產(chǎn)生差異，當(dāng)?shù)胤秸貞?yīng)的是上級政府意圖時，這些目標(biāo)與地方民眾多元的、異質(zhì)的社會訴求并一定同步?？墒?，地方政府在面對上級的總體性訴求與回應(yīng)民眾的現(xiàn)代性訴求時，往往想要兼得“混合性治理任務(wù)”的績效，于是不得不面對兩種相互抵悟的訴求的拉扯給地方政府運行造成的困境。在這種情況下，一些地方政府可能會象征性執(zhí)行。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)代化治理目標(biāo)與總體性治理需求間的平衡問題愈加凸顯。國家對社會需求回應(yīng)的規(guī)劃和設(shè)計需要精準(zhǔn)對應(yīng)公眾的需求和愿望，尋求建立二者的一致性和共識性，即同時強調(diào)發(fā)展的“專家知識-科學(xué)決策”和“社會參與-共識機制”。這對地方發(fā)展質(zhì)量具有積極意義，但同時也衍生出新的挑戰(zhàn)——向復(fù)合型政府的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)秩序穩(wěn)定優(yōu)勢與績效提升優(yōu)勢的結(jié)合。由于現(xiàn)代性治理任務(wù)的影響，復(fù)合型政府特征會進(jìn)一步強化，促進(jìn)民眾多元訴求的合理化表達(dá)，進(jìn)而對政府治理的現(xiàn)代化提出更高要求。不斷深化的賦權(quán)式改革與社會化治理激發(fā)了民眾權(quán)利意識的增長，有助于他們不斷提高表達(dá)多元訴求的意識。為推動國家整體治理績效的提升與合法性再生產(chǎn)，政府需要更多的再分配政策和社會化手段來回應(yīng)社會的多元訴求。

四、緊扣時代背景的政府行為范式發(fā)展與前瞻

本文通過地方政府重大項目建設(shè)和政務(wù)數(shù)據(jù)治理兩個典型過程的分析，討論了地方政府行為邏輯的轉(zhuǎn)變，這從兩個方面推進(jìn)了既有研究。

首先，復(fù)合型政府的概念對刻畫中國政府行為具有理論意義。已有文獻(xiàn)分析了政府的兩個要素特點——經(jīng)濟激勵和風(fēng)險約束，據(jù)此區(qū)分政府的不同組織行為狀態(tài)。本研究拓展了“目標(biāo)約束\"對政府行為的特定影響，并整體性揭示了“總體性治理需求”和“現(xiàn)代性治理需求”共同塑造的政府組織行為邏輯。同時，本文提及的復(fù)合型政府的概念有助于補充已有研究關(guān)于政府某一行為的偏重性。傳統(tǒng)分析視角背后的支配性治理理念和制度腳本是國家試圖依靠合法性和穩(wěn)定性進(jìn)行“混合績效合法性”生產(chǎn)，由此使得地方政府呈現(xiàn)謀利和避險的角色和行為邏輯。本文把注意力引向尚未系統(tǒng)關(guān)注的自下而上的社會訴求的增長及其對政府行為的塑造，用以認(rèn)識國家對復(fù)雜社會需求的重視驅(qū)動地方政府呈現(xiàn)的新行為，諸如“好差評\"制度的廣泛開展、公眾參與公共服務(wù)績效評價反饋等都是“服務(wù)一回應(yīng)\"邏輯驅(qū)動下的地方政府新行為。這一方面有助于我們更加全面地解讀政府行為呈現(xiàn)出的新特征，另一方面，不同時期國家對社會需求的回應(yīng)策略根植于不同時期的社會結(jié)構(gòu)，有著不同的表現(xiàn)形式，這也促進(jìn)了地方政府出現(xiàn)行為邏輯的差異。

其次，復(fù)合型政府具有緊扣時代背景的分析意義。“謀利型政府”是經(jīng)濟發(fā)展較為滯后時期政府追求土地、財政收益的最大化；“避險型政府\"則是經(jīng)濟中心主義的負(fù)外部效果突出，社會活力不足時政府追求風(fēng)險最小化的行為模式。復(fù)合型政府與上述概念建立在不同而又延續(xù)的背景下（圖2）。復(fù)合型政府的解釋并非是對傳統(tǒng)解釋的替代。由于中國各地區(qū)發(fā)展的不平衡，政府行為模式在各個地區(qū)的表現(xiàn)并不相同。廣東、上海、浙江等沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份的政府進(jìn)行了一系列治理創(chuàng)新，而一些地方政府仍在開展以增強經(jīng)濟活力為中心的各類活動。由于不同的制度環(huán)境和資源稟賦及其塑造的激勵、約束和目標(biāo)不同，地方政府組織行為在不同時空維度上具有不同特質(zhì)，呈現(xiàn)類階梯化的特征。

圖2數(shù)字智能時代復(fù)合型政府范式的衍生

以上討論同時展現(xiàn)出國家治理的張力：一面是聚焦于經(jīng)濟發(fā)展，另一面是積極回應(yīng)社會需求。這是國家治理互為依托的兩個側(cè)面，前者是“托底性”力量，后者是“突破性”力量。它們以新的理念、技術(shù)賦予總體性更多靈活性的同時，也構(gòu)成了對總體性的“消解”。在這一背景下，我們可以進(jìn)一步解讀：復(fù)合型政府的雙重特征相輔相成、有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。兩重治理特征可能演化為單一的治理難題—有效參與、共建共治等一系列美好社會或國家治理景象，其根本指向是對作為個體意義上的公民及其權(quán)利的回應(yīng)。然而，一旦現(xiàn)代性治理任務(wù)加以強化，會帶來個體主義的進(jìn)一步蓬勃，這種個體主義主張的是對自我權(quán)利的保護(hù)和理性治理機制的追求，一方面可能因制度供給缺位帶來非意圖性后果，另一方面，又對國家治理的“現(xiàn)代性”提出了更高期許。國家有限的制度資源是否有能力滿足不斷增長的復(fù)雜社會需求，這是國家治理過程中的重要理論命題。

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