礦業權出讓合同的雙重屬性探討

[中圖分類號] D913.99 [文獻標識碼]A [文章編號]1008—3642（2025）04—0090—06

2024年《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱“新《礦產資源法》\"通過，自2025年7月1日起施行。新《礦產資源法》在礦業權出讓制度方面作出了重大變革，在優化礦業權取得方式的同時加強了對權利人的保護，對礦業權出讓制度作了進一步的規范。基于礦業權出讓合同的雙重法律屬性，新《礦產資源法》從兩個視角推進了礦業資源的市場化配置改革和行政效率的提升，以構建一個更加公平、高效和可持續的礦產資源開發管理體系。

一、礦業權與礦業權出讓合同的法律屬性

（一）礦業權的定義

所謂礦業權，是指國家以法定的形式賦予特定的民事主體依法取得的、行使勘查或開采礦產資源及其相關活動，并排除他人非法干涉的權利。礦業權為探礦權與采礦權的統稱。從法律關系的本質上講，設立礦業權的目的在于吸引社會投資開發礦業[1]

（二）礦業權出讓合同的法律屬性

礦產資源屬于國家所有，在“公法私法化\"的語境下，相關民事主體只有獲得政府授予的礦業權后才能進行礦產資源的勘探和開采。過去我國礦業權出讓可以分為三個環節：確定權利人、簽訂出讓合同、審批和頒發礦業權開發許可證。在這一過程中，國務院、各級人民政府和最終礦業權人均參與其中。礦業權合同屬性一直存有爭議，目前存在“民事合同說”“行政合同說”及“雙重屬性說”三種學說。

1.民事合同說

“民事合同說\"認為，礦業權出讓合同是國家以礦產資源所有權人的特殊民事主體身份與礦業權受讓人簽訂的民事合同。民事合同是指平等主體的自然人、法人或其他組織鑒定的一種以設立、變更或終止民事權利義務關系為目的和宗旨的民事法律行為，是當事人在意思表示一致的基礎上協商而成的法律合同。持該觀點的學者認為，在礦業權的出讓中，礦業主管部門是參與市場活動的民事法律關系主體，基于平等自愿的原則將礦業權出讓給受讓人，雙方法律地位平等，故該法律關系完全受民法規制[2]。

2.行政合同說

“行政合同說\"認為，礦業權出讓合同是政府運用其所掌握的國家行政權力與礦業權受讓人簽定的行政合同，這種合同的本質是國家許可礦業權人在特定區塊進行勘查和開采的行政許可行為[3]。持該觀點的學者認為，作為行政訴訟受案范圍的行政協議，行政性是其主要性質，協議性為其從屬性質[4]

3.雙重屬性說

在行政協議效力認定的問題上，公法主導論暴露出局限性，在實踐中無法回避公法私權的協調適用問題。為規避行政權“遁入私法”的風險，我們應在規范視角下明確其適用標準。因適用標準的構造差異，源于“法律保留”的不同解釋，我們可通過不同解釋的要素化分解，在傳統行政與行政協議的對應關系下，由行政形式選擇理論作為轉介，類比歸納為行政協議適用標準的考量要素，并圍繞標的公共性與實踐適配性，形成“內部要素考量為主、外部要素考量為輔”的考量體系[5]

“雙重屬性說\"認為，礦業權的出讓是政府主管部門與礦業權受讓人在礦業權一級市場上進行的礦業權交易，政府身份兼具市場主體與社會經濟管理者雙重性，其行為兼具民事行為與行政行為雙重屬性[]。

4.雙階說或分階說

受傳統公私法二分的影響，學界對行政合同與民事合同進行區分已成慣例[。行政性與合同性是行政協議的雙重屬性，故而行政協議案件司法審查之標準應基于行政協議的雙重屬性進行構建。行政性是行政協議的基本屬性，是行政協議的外部表達，決定了人民法院應當堅持合法性審查原則，對行政協議應進行形式合法性審查；而合同性則是行政協議的根本屬性，是行政協議的內部表達，決定了人民法院應當堅持合約性審查標準，對行政協議內部表達進行實質合法性審查。形式合法性審查與實質合法性審查是辯證統一關系，在司法審查中不可或缺，共同構成行政協議案件司法審查的標準[8]。

二、“公私法”雙重屬性于新《礦產資源法》中的鼎新

根據“雙重屬性說\"或“分階說”，礦業權出讓合同兼具行政法與民法的特性。在礦產資源使用權出讓方面，雙方處于平等地位；在執行合同階段，行政部門又需監督礦業權的執行情況。這種雙重屬性使得礦業權出讓合同在實踐中既有市場交易的靈活性，又受到行政監管的約束，以確保礦產資源的合理開發使用。新《礦產資源法》從立法層面對這一原則加以落實，印證了國家對礦業權相關制度的特殊考量。

（一）行政管理階段以最大多數人最長遠的利益為轉移

1.礦業權的出讓以國家對礦產資源的管理為前提

新《礦產資源法》第17條規定，礦業權出讓權限劃分由國務院規定，由縣級以上人民政府自然資源主管部門組織出讓，納入統一的公共資源交易平臺體系。

我國憲法規定，礦業資源為國家所有，任何主體獲得探礦權、采礦權都需要國家同意。礦業權雖名為出讓，但本質上仍有行政許可的性質。因此，礦業權是基于政府公權力的決策而產生的。礦業權出讓的本質，是所謂“公法的私法化”即政府為特定民事主體設定礦業權，雙方意思表示一致達成的協議。

2.新法首次將礦業權出讓合同格式化，由國家統一確定合同范本

新《礦產資源法》第20條規定，出讓礦業權應以書面形式簽訂礦業權出讓合同，礦業權出讓合同示范文本由國務院自然資源主管部門制定。

礦業權的出讓，是雙方就礦產資源開發利用簽訂的民事合同，其前提是政府對礦產資源開發禁止解除的行政行為。因此，作為明確雙方之間權利義務的根據，礦業權出讓合同作為行政協議的重要性不言而喻。

合同在民法典中有多種類型，但礦業權出讓合同長久以來并無標準范文，此次增加規范模板，一方面能夠規范礦業權設立行為，防止公權力濫用行為，并通過借鑒前人的經驗規避礦產資源開發中的法律風險，提升合同的合理性與可行性；另一方面能夠提高行政效率，節省政府和受讓人雙方的時間，促進礦業權出讓依法進行。

3.礦業權的一切變動均應依法登記，新法增加了“登記生效\"的規定，為礦產資源市場化配置提供了法律保障

新《礦產資源法》第22條規定，礦業權的設立、變更、轉讓、抵押和消滅，經依法登記發生效力；未經登記不發生效力，法律另有規定的除外。

2009年出臺的《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱“原《礦產資源法》\"僅規定了礦業權需依法進行（許可）登記，而新《礦產資源法》增加了“登記生效\"的規定，是政府運用公權力對礦業權加強管理的表現。

礦業權登記，不但是國家對礦產資源整體把握的重要信息，也是礦業權流轉的必要前提。根據《中華人民共和國民法典》規定，不動產物權的變動采取登記生效主義，理論上作為不動產用益物權的礦業權也應采取登記生效主義。遺憾的是，原《礦產資源法》僅將登記作為行政管理職能的體現，將其視為一項必經的行政程序，而非物權公示原則予以踐行。基于此，新《礦產資源法》作出了重大調整，明確規定了登記生效原則，突出了礦業權證書的物權憑證作用，學界稱之為“一證賦兩權變兩證賦兩權”，不但保障了礦業權出讓行為的法律效力，也契合了新時代完善高效完整物權法律規范體系的要求。

4.新法明確了礦業權的期限限制，從宏觀角度調控了資源的利用效率

新《礦產資源法》第24條規定：探礦權的期限為五年；探礦權期限屆滿，可以續期，續期最多不超過三次，每次期限為五年。

保護礦業權人合法權益，是優化礦業營商環境、促進礦業可持續發展的關鍵。針對實踐中長期存在的探礦權時間過短的問題，新《礦產資源法》作了重大變革。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，探礦權有效期最長是三年，每次延續時間不得超過二年。礦產資源的勘探本是一種長期性項目。企業在行使探礦權的同時還需注意及時續期，防止失去探礦的基本權利。礦產資源勘查的特點是投人大、風險大、周期長、須超前儲備、投入與產出之間不成比例。新《礦產資源法》為了鼓勵更多資金流向地質勘探和體現對自然資源開發的重視，對探礦權的期限進行了調整，期限調整為五年，這在宏觀層面有利于礦業權主體，促進資源的高效利用與可持續利用共生[9]

5.開發方案獲批后對礦產資源開發的禁止方可解除

新《礦產資源法》第33條規定，礦業權人依照本法有關規定取得礦業權后，進行礦產資源勘查、開采作業前，應當按照礦業權出讓合同以及相關標準、技術規范等，分別編制勘查方案、開采方案，報原礦業權出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。

新《礦產資源法》將勘查許可證和采礦許可證的行政許可效力與出讓收益效力分離，這意味著即使礦業權人獲得了礦業權證，也只是擁有了對所登記礦業權在法律上予以支配并且排除他人非法干涉的權利，并不能直接進行勘查和開采活動。具有私法屬性的礦業權證本身并不賦予持有人直接進行礦產勘查或開采的權利，礦業權人必須另行取得勘查和采礦許可證，才能行使礦業開發活動。這一舉措將礦業權的行使進一步細化并進行了規范，彰顯了政府對該行業的合理調節與干預。

（二）民事階段讓市場在礦產資源配置中起決定性作用體現了平等原則

1.進一步明確了礦產資源的市場化出讓方式，確保礦業權設定公開透明

新《礦產資源法》第17條規定：“礦業權原則上應當通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓。”

原《礦產資源法》對礦業權采取審批的方式。由于長時間未滿足市場環境下對礦業權合理配置的需求，國務院在2017年發布了《礦業權出讓制度改革方案》。該方案開展了礦業權競爭出讓的實驗，并于2019年在全國范圍內實施。新《礦產資源法》將多年實踐中有效的礦業權招標、拍賣、掛牌出讓制度上升為法律制度，這是一次重大的制度創新。在推進通過市場機制取得礦業權的過程中，新《礦產資源法》也為招標、拍賣和掛牌出讓制度設定了例外條款，即在法律、行政法規或國務院有明確規定的情況下，礦業權可以選擇協議出讓或其他形式設立。

2.實行“一區一權”，彰顯物權的排他性

新《礦產資源法》第23條規定：“探礦權人在登記的勘查區域內，享有勘查有關礦產資源并依法取得采礦權的權利。在已經登記的勘查、開采區域內，不得設立其他礦業權，國務院和國務院自然資源主管部門規定可以按照不同礦種分別設立礦業權的除外。”

關于礦業權的法律屬性，長期以來民法界主流觀點已接受了“準物權說”。礦業權的取得須國家批準，國家對礦業權主體實行了一系列條件限制，礦業權因此具有明顯的行政色彩，只能準用有關物權的規定，不能完全適用物權[10]。因此，礦業權符合物權的基本屬性，同時帶有強烈的公法色彩。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確規定礦業權（包括探礦權與采礦權）屬于用益物權后，新《礦產資源法》亦彰顯了礦業權的私法特色。

我國《民法典》對于物權的排他性有著明確的規定，即同一標的物上不能有兩個或兩個以上內容不相容的物權同時存在，已存在的物權具有排斥互不相容的物權再次設立的效力。新《礦產資源法》對“一區一權\"所作的明確規定，是該法同《民法典》接軌的重要體現；與此同時，強調探礦權人在礦區內獲得采礦權的優先權，體現了對物權的全面性與整體性的尊重和對礦業權人行使權利的照顧。

3.礦業權依法流轉體現了民事合同的相對性與 自主性

新《礦產資源法》第27條規定：“礦業權可以依法轉讓或者出資、抵押等，國家另有規定或者礦業權出讓合同另有約定的除外。”

原《礦產資源法》規定，除法律明文規定的情形，礦業權原則上禁止轉讓。新《礦產資源法》對其進行了較大的改動，即礦業權原則上可以自由流轉。根據《民法典》，合同一方當事人有權將權利義務進行轉讓，即為債權債務的讓與。權利的擴張意味著民事合同性質的進一步體現，也是明晰其私法性質的象征。流轉自由一方面能夠使更多的市場主體參與礦產資源的開發，提升礦業領域營商環境的活力，另一方面也能夠促進資源的合理配置，將礦業權交給更加合適的主體，強調了民事法律關系的自主性。

4.從“一證載兩權”到“兩證載兩權”，有利于促進礦產資源的市場化配置

新《礦產資源法》第22條規定：“設立礦業權應當申請登記；對于符合登記條件的記載于礦業權登記簿，并向礦業權人發放礦業權證書。\"第33條明確規定了勘查許可證與采礦許可證的單獨報批程序，未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。

這里最受矚目的變動當屬于實現了權證分離，從過去的“一證載兩權”轉變為現在的“兩證載兩權”。依照過去的法律規定，礦業權主體通過行政審批程序獲得勘查許可證和開采許可證后，即視為獲得礦業權。因沒有規定相應的物權登記制度，所以該行政許可證書也作為礦業權的物權證書，即“一證載兩權”。權利的混同不但導致法律依據的不明，而且由于兩項權利高度捆綁，極易產生“因一失二\"的情況。比如，因不正當采礦等行為受到主管部門行政處罰，被吊銷采礦許可證，那么附著在許可證上的物權自難以主張。

新《礦產資源法》明確了“兩證載兩權”，確立了礦業權物權登記與礦產資源勘查開采行政許可相分離的制度，明確了礦業權證書和勘查、采礦許可證書性質截然不同，將物權證書與行政許可證書相分離。這一舉措一方面肯定了礦業權的用益物權屬性，與《民法典》的規定相呼應，另一方面為司法實踐中保障礦業權人的合法權益提供了法律依據，更加方便礦業權的流轉，對促進礦業市場健康發展具有重要意義。

綜上，新《礦產資源法》在公私法之間作出了平衡。對于作為行政協議的礦業權出讓合同，該法既不過分強調其公法主導性，也不過分凸顯其契約性質，在實踐中通過相互作用來共同塑造礦業權市場配置的法律效果[11]

三、領域立法是系統法律思維模式下的必然選擇

（一）礦產資源法律關系集中凸顯了公法的私法化

礦業權作為民事權利，具有明顯的私法屬性；同時，為保證礦產資源的合理開發和持續利用，又展現了強烈的公法特色5；具體而言，礦業權在設定和相關程序上體現了公權力的深度參與，國家對礦產資源實行有償使用，通過行政授權為礦業權人設定權利范圍。對于設定中的公法關系由公法予以調整，在此基礎上的礦業權行使問題又由物權法律進行調整，形成私法關系。這正是長久以來礦業權出讓制度的兩個方面，也是新《礦產資源法》所呈現的雙重法律屬性。

一直以來，礦產資源法究竟是公法還是私法的問題有著不同的聲音。如前所述，從新《礦產資源法》的規定來看，其兼具行政管理性和民事平等性，具有雙重法律屬性。私法與公法的最大區別體現為當事雙方主體的平等、自愿、等價、有償原則。在新《礦產資源法》中，我們能夠同時看到公法與私法的雙重法律屬性。近些年來，我國行政法等法律逐步引入更加豐富的調整方法與調整手段，在這種背景下，礦產資源法作為具有雙重屬性的法律，也需要與時俱進。

我國的礦產資源法在不同時期呈現不同的特點。二十世紀六十年代以前，世界各國的礦業法本質上都屬于私法。例如，國民黨政府1930年公布了《中華民國礦業法》，《六法全書》將其歸屬于“商法”，明確肯定了其私法性質[12]。在法制不夠成熟完善的近代時期，公眾和立法者并未認識到礦產資源作為公共資源的重要意義，對其存在一定的漠視，因而其呈現較強的私法性。中華人民共和國成立后，由于我國計劃經濟體制的影響和計劃經濟向市場經濟過渡的特殊環境，礦產資源法又不可避免地具有公法傾向，具體表現為原《礦產資源法》對國有、集體和個體礦業主體的區別對待；隨著非公有制經濟的快速發展，如何發揮市場這只“看不見的手”的作用成為重要課題，新《礦產資源法》呈現出更多具有私法內容的特點。

（二）法律系統思維語境下“領域法”的勃興要求對礦產領域進行綜合調整

中國古代以來的立法模式為通過對公權力的界定，給出私權的活動范圍，即所謂的“法律負面調整模式\"[13]。近代以后，逐步轉向通過對權利的規定來制約權力。無論是以公推私還是以私限公，背后蘊含的都是對公權力的規范和對私權利的保護。我們不應以法律呈現的形式和條文的表面含義輕易界定法律的性質，而是應當溯其根源，從法律保護的權益本身進行思考，以刻板印象分析其公私法屬性可能有失偏頗。根據系統法學的思維，我們完全有理由把礦產資源法視為一個區別于傳統法律部門的“法律規范系統”。所謂法律規范系統，就是以系統方法來研究分析其中的法律體系。這個法律規范系統是調整礦產資源領域內各種社會關系的法律規范的總和。礦業資源法無疑是一種圍繞著礦產資源的開發利用經營活動而逐步發展起來的綜合性立法[14]

傳統的法律部門劃分的理論局限性在于，法律深入細致地調整社會關系的客觀需要與法律部門劃分過于精細之間的矛盾。古今中外，法律對社會關系的調控范圍都是非常廣泛的。根據現行部門法的分類理論，任何旨在調整某一類特定社會關系的法律規定都可以被視為一個法律部門。由于社會關系錯綜復雜，依此標準劃分出來的法律部門之間，實際上很難截然分開[15]。由于礦產領域涉及多重社會關系，以整體視角強調礦業立法的系統性更符合時代對法律規范的要求。

（三）法典化趨勢下礦產資源法的修訂彰顯了其引領作用

礦產資源法一直以來歸屬于經濟法。然而，在固有的法律部門劃分體系下，一部法律可能不僅僅調整一類社會關系，一類社會關系也并非僅由一部門法調整。我們不難發現，礦產資源法涉及的領域不僅是對礦產資源的開發利用，也包含著在這一過程中對環境的保護和可持續發展問題的內容。《中華人民共和國礦產資源法》在修改中兼具生態修復的亮點恰恰體現了“領域化立法\"的特征[16]，是對法典化趨勢下綜合性法律調整的有力回應。

根據我國現行的部門法律體系，環境類法律分散于行政法、經濟法等部門法中，導致法律適用困難。體系化需求是推進法典化的內生動力[17]。以《民法典》為引領，在各個綜合領域修訂法典已成為大勢所趨。新《礦產資源法》時隔多年順勢而為，對內容做出綜合、細致且重大的調整，明確呈現“十大亮點\"[17]

一方面，立足于礦產資源法幾十年的發展歷程，當我們再次審視新礦產資源法的修訂時，不得不提的是《民法典》的頒布對礦產資源法修訂的促進。2021年施行的《民法典》，將探礦權與采礦權再次明確規定為受法律保護的用益物權；在此基礎上，新《礦產資源法》對礦業權作出了闡釋，使礦業權的概念與性質進一步明確。2024年修訂后，新《礦產資源法》作為綜合性法律規范系統的性質更加凸顯。新《礦產資源法》對礦業權合同作出了進一步的修訂，適應了市場經濟高速發展的要求。另一方面，國家始終牢牢把握礦產資源開發的法律底線，堅持礦產資源國有的基本原則不動搖，在礦業領域以礦產資源法為引領，以其他民事、行政、刑事法律規范為依托，全面綜合發揮法律系統的作用。

法律并非憑空造就，而是隨著社會關系的不斷發展而調整自身，礦產資源法亦是如此。其每一步的修改，都是實踐中不斷發現問題、解決問題的過程。正是在明晰權利主體、規范流轉關系的過程中逐步完善，我們才有今日的礦業法律規范。在長期的實踐中，礦產資源法所調整的社會關系越來越復雜，由此誕生的各部門法律規范也相互呼應。我們應當用發展的眼光來看待礦產資源法作為法律系統的觀點，以開放的視角面對“整體性的法律”，以期待的目光迎接綜合法律調整的風向標，促進礦業領域立法行穩致遠。

結語

礦業權出讓合同是取得礦業權的重要環節。礦業權出讓合同具有雙重屬性。我們一方面要加強行政監管，以國家強制力提升礦業權出讓的規范性和合法性；另一方面要重視主體的平等性，明晰礦業權的物權性質，使其自由流轉，激發市場活力。新《礦產資源法》既是對新時代社會發展變化、立法要求的回應，也是法律融合趨勢下立法的必然選擇。

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責任編輯：曲崇明