我國殘障退役軍人福利保障：制度變遷與發展方向 ?

[中圖分類號] D669.7 [文獻標識碼] A

“殘障\"譯自英文中的“disability”一詞，意指身心結構和功能偏離醫學認定的正常狀態，學界通常以之替代“殘廢”“殘疾\"等容易引發歧視的習慣用語。殘障退役軍人是指存在身心障礙的退役軍人，殘障退役軍人福利保障包括職業福利保障（轉業安置或政府安排工作）、經濟福利保障（優撫金、保險金或退役金）、醫護福利保障（醫治、康復、護理）、住房福利保障、退養福利保障（退休養老和國家供養）等方面。殘障退役軍人福利保障是介于退役軍人福利保障和殘障者福利保障之間的特殊領域，學界已從退役軍人和殘障者福利保障兩個視角有所關注和討論，前者主要聚焦退役軍人安置保障政策變遷[、社會保障一體化改革[2]、福利保障理論基礎[3]等問題，后者重點關注殘障者福利政策設計[4]、保障政策演進[5]等問題，但針對我國殘障退役軍人福利保障制度變遷的專題性研究依然比較薄弱。回顧和梳理我國殘障退役軍人福利保障制度變遷脈絡，并展望其未來發展方向，有利于健全新時代退役軍人福利保障體系，助力退役軍人事務治理體系和治理能力現代化。

一、新中國殘障退役軍人福利保障制度肇建（1949—1965年）

中國共產黨歷來重視殘障退役軍人福利保障，從土地革命戰爭時期、抗日戰爭時期再到解放戰爭時期，即使在物質資料極度匱乏的情況下，中國共產黨仍全力保障傷殘退役軍人的生活，通過治療、休養、代耕、建立殘廢工廠、設立榮譽軍人學校以及給予經濟補助、分配土地、發放撫恤費等多種方式提供福利待遇，解除其后顧之憂[5]，為新中國殘障退役軍人福利保障制度建設積累了寶貴經驗。新中國成立前夕，中國共產黨領導制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》指出，“參加革命戰爭的殘廢軍人和退伍軍人，應由人民政府給以適當安置，使能謀生立業\"6]，為新中國初期殘障軍人福利保障制度建設確立了憲法性原則。

新中國成立伊始，即于1949年11月組建了中央人民政府內務部，確立了由內務部負責殘障退役軍人福利保障的行政體制，內務部專門設有優撫司（1953年8月改為優撫局），“革命殘廢軍人的優待撫恤\"是優撫司主管的一項重要事務[7。根據《共同綱領》確立的原則，內務部于1950年12月頒布了《革命殘廢軍人優待撫恤暫行條例》以下簡稱《優撫暫行條例》，這是新中國成立后專門針對殘障退役軍人頒行的第一部優撫單行法規，規范了殘障退役軍人“殘廢等級”的確定標準及相應的殘廢金、撫恤糧、優待糧、生產補助糧、工作分配、公費醫療等優撫待遇，第一次在全國范圍內對殘障退役軍人優撫保障政策作了統一規定。

新中國初建，百廢待興，國家對殘障退役軍人施行“教養并重\"的福利保障政策，對那些“輕殘廢，雖然失去了部分健康，但并不影響其工作能力\"的殘障軍人，“國家除予以優待撫恤外，并應積極進行教育，培養他們成為新中國的各種建設人才”；為糾正有些地方對殘障退役軍人“只重養不重教”“甚至錯誤地認為（殘障退役軍人）是負擔\"的現象，于1952年發布《關于加強革命殘廢軍人學校正規教育的決定》，明確“革命殘廢軍人學校是為培養與提高革命殘廢軍人的文化與科學知識，使能繼續深造，成為國家各種建設人才而設立的”，將其列為國家正規學校；到1956年，全國共建革命殘廢軍人學校66所，從中畢業參加工作的有1萬余人，升學的有2000余人，轉入革命殘廢軍人教養院休養的有1萬余人[8]。

1955年7月，第一屆全國人大二次會議審議通過的《中華人民共和國兵役法》確立了三至五年的義務兵役制度[9，這是“對新中國建立初及建立前中國共產黨實行的志愿兵役制的一次革新\"[10]。為適應兵役制度變革的需要，1958年頒布的《國務院關于處理義務兵退伍的暫行規定》確立了“從哪里來回哪里去\"的義務兵退役安置原則[11]。其中，對殘障退役士兵的安置作出了相應安排，規定服役期間因戰或者因公致殘的士兵在辦理退役手續時，部隊應當按照規定為其評定傷殘等級，并頒發革命軍人殘廢證明書，地方政府應當按照國家關于革命殘廢軍人優撫的規定予以優待。1958年頒布的《關于軍隊干部退休處理的暫行規定》亦對殘障軍隊干部的退休安置作出了規定。

在制度肇建階段，以《優撫暫行條例》《國務院關于處理義務兵退伍的暫行規定》《關于軍隊干部退休處理的暫行規定》《關于加強革命殘廢軍人學校正規教育的決定》等法規和規范性文件的發布為標志，初步形成和確立了“優撫十安置\"的殘障退役軍人福利保障體系，并順應國家建設的需要施行“教養并重”的福利保障政策。在此期間，內務部及相關職能部門還先后以辦法、通知、公函、批復、復函等形式發布了一系列政策文件，譬如《革命殘廢軍人、革命殘廢工作人員、民兵、民工傷口復發治療辦法》（1952年）、《內務部關于革命殘廢軍人享受公費醫療問題的公函》（1953年）《關于重新規定殘廢軍人乘車優待暫行辦法令》（1955年）、《關于帶病回鄉復員軍人評殘問題的批復》（1962年）等[12]28-29，65，78，不斷充實和完善殘障退役軍人福利保障體系。

二、殘障退役軍人福利保障制度曲折發展（1966—1977年）

1966年5月以后，我國殘障退役軍人福利保障制度建設進入曲折發展的歷史階段。伴隨著內務部于1969年1月被撤銷，由內務部主管殘障退役軍人福利保障的行政體制被打破，“由于各地許多民政機構不復存在，一些具體工作無法進行，致使部隊傷病殘戰士不能離隊，不能適當安置”[13]。在此期間，我國社會福利事業受到嚴重沖擊，并被攻擊為“搞福利主義”“搞舊慈善事業那一套\"[14]，許多作為重點優撫對象的殘障退役軍人成為被迫害和打擊的重點對象，傷殘撫恤標準繼續延用1955年的標準，一直沒有上調且不能按時發放[12]111，殘障退役軍人福利保障制度建設受到嚴重沖擊，甚至原有的殘障退役軍人福利保障政策法令也難以得到有效執行。

由于殘障退役軍人福利保障事關軍隊穩定及軍民關系和諧，國務院、中央軍委于1972年春節前夕專門發出通知，要求“各地認真落實黨的優撫政策，檢查優撫工作的情況，滿腔熱情地關懷烈、軍屬和革命殘廢軍人\"[12]112。1972年3月，國務院召集多部門商討后，決定將原由內務部承擔的殘障退役軍人福利保障事務，分別劃歸財政部和國家計委勞動局接管，其中財政部負責“優撫、擁軍優屬”等事項，國家計委勞動局負責“退職退休和復員轉業軍人的安置\"等事項[9]。1975年8月，國務院、中央軍委頒布《軍隊干部退出現役暫行辦法》，規定軍隊干部退役采取轉業、復員、退休三種安置方式[15]，同時明確對因公致殘、積勞成疾、基本喪失工作能力的干部予以退休安置。

在這一階段，殘障退役軍人福利保障的行政體制雖有所調整，但法規政策并未明令廢止，而且殘障軍隊干部安置制度仍然有所健全。為解決殘障退役軍人福利保障待遇落實中出現的具體問題，還陸續推出了一些規范性文件，包括《關于矽肺病退伍軍人的殘廢待遇問題的復函》（1966年）、《關于換發革命殘廢撫恤證的函》（1972年）、《關于革命殘廢軍人評殘工作中幾個問題的通知》（1976年）、《關于調整在鄉革命殘廢人員撫恤標準的通知》（1977年）等[12]15-6。由此可見，在這一階段，我國殘障退役軍人福利保障制度建設雖然受到沖擊而遭遇曲折，但依然有所發展。

三、改革開放后殘障退役軍人福利保障制度恢復重建（1978—1991年）

改革開放以后，我國殘障退役軍人福利保障制度建設進入恢復重建階段。1978年5月，我國正式組建民政部，行使被撤銷的內務部職能，并在其內部恢復設置“優撫局”，負責“研究提出各類優撫對象優待、撫恤、補助標準\"16]，標志著新中國初期由內務部歸口管理、優撫局專門負責殘障退役軍人福利保障的行政體制重新恢復。這年9月召開的第七次全國民政會議明確規定民政部門負責的退役軍人事務包括“優撫、復員退伍安置”[17]。為做好復員退伍安置工作，1981年3月，民政部內部增設了“退伍軍人和軍隊退休干部安置局\"（簡稱安置局）[9]。在1988年國務院機構改革中，民政部內設的“優撫局”和“安置局\"分別更名為“優撫司”和“安置司\"[18]，殘障退役軍人福利保障的行政體制進一步健全。

1982年12月，第五屆全國人大五次會議通過并公布的《中華人民共和國憲法》規定，“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬”，“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，為改革開放后殘障退役軍人福利保障制度建設奠定了憲法基礎。在此基礎上，六屆全國人大二次會議于1984年審議通過了新的兵役法（以下簡稱《兵役法》），從基本法層面確立了改革開放后殘障退役軍人福利保障制度建設的基本框架。這一基本框架由優撫保障和安置保障兩方面構成，優撫保障方面包括社會優待、傷殘撫恤、醫療補助等制度安排，安置保障方面包括國家終身供養、退休安置、收容治療或回家休養等制度安排這表明“優撫十安置\"的殘障退役軍人福利保障體系基本恢復。

1985年9月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》第一次在“新的社會保障制度\"框架下強調“做好優撫工作和社會救濟工作”，社會福利設施要“以低費或免費”向“傷殘者提供更多的社會服務”，“要保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬”[19]。據此制定的我國《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》明確，要有步驟地建立“具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形\"[20]。可見，在新的社會保障框架下推進殘障退役軍人福利保障制度建設，已經成為“七五”（1986—1990年）期間建立“中國特色社會保障制度雛形\"的任務目標。所以，在這一階段我國殘障退役軍人安置和優撫保障制度建設取得了顯著進步。

首先，《退伍義務兵安置條例》的頒布實施標志著安置保障制度建設取得顯著進步。改革開放初期，殘障退役軍人安置保障依然按照1958年公布的《國務院關于處理義務兵退伍的暫行規定》執行，當時制定出臺了《關于做好部隊退伍義務兵傷病殘戰士安置工作的通知》（1979年）、《關于給對越自衛還擊作戰中負傷致殘的退伍殘廢軍人安置工作的請示報告》（1980年）、《關于給對越自衛還擊作戰中負傷致殘的退伍殘廢軍人安排工作的通知》（1982年）等規范性文件。1984年《兵役法》施行后，國務院于1987年頒布《退伍義務兵安置條例》，規范了因戰、因公、因病致殘的退役義務兵安置制度。同時，1988年頒布的《中國人民解放軍軍官服役條例》對殘障軍官轉業安置、退休安置等待遇也作出了明確規定。

其次，《軍人撫恤優待條例》的頒布實施標志著優撫保障制度建設取得顯著進步。改革開放初期，殘障退役軍人優撫依然按照《優撫暫行條例》的規定執行，當時制定出臺了《關于殘廢撫恤方面幾個問題的答復》（1978年）、《lt;關于因病評殘的參照條件gt;的通知》1980年）、《關于調整在職革命殘廢軍人殘廢金標準的通知》（1982年）、《關于調整革命殘廢人員撫恤標準的通知》（1984年）等規范性文件。1984年《兵役法》施行后，國務院于1988年頒布《軍人撫恤優待條例》。這一條例將殘障退役軍人等各類優撫對象的福利待遇納入一部法規統一規范，完成了優撫保障的制度整合，同時將“因病致殘\"納入傷殘撫恤范圍，規范了傷殘等級劃分辦法，規定殘障退役軍人參加工作或享受離退休待遇者享受“傷殘保健金”

待遇，沒有參加工作者享受“傷殘撫恤金\"待遇，并明確了殘障退役軍人優待政策。隨后，《革命傷殘軍人評定傷殘等級的條件》、《革命傷殘軍人評定病殘的條件》（1989年）及《關于在國家機關、企事業單位工作的因戰因公傷殘軍人享受所在單位因公（工）傷殘人員的保險福利待遇的通知》（1991年）等配套文件陸續出臺，殘障退役軍人優撫保障制度逐步完善。

四、經濟體制轉軌過程中殘障退役軍人福利保障制度轉型（1992—2011年）

黨的十四大以后，我國開始進人經濟體制轉軌時期。黨的十四屆三中全會于1993年通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決議》，首次明確將“優撫安置\"納入我國社會保障體系的基本內容，要求“建立統一的社會保障管理機構\"[19]。在1998年國務院機構改革中，勞動和社會保障部的組建標志著“建立統一的社會保障管理機構\"的目標向前邁進了一步，同時民政部承擔的“部分社會保障工作\"也進行了機構整合[9]，其內設的“優撫司”與“安置司”合并組建為“優撫安置局”。隨著社會保障體制改革和退役軍人保障體制調整，殘障退役軍人福利保障制度建設向適應社會主義市場經濟體制改革的方向轉型，成為階段性發展目標和重要任務。

1997年3月，全國人大審議通過新中國成立后第一部國防基本法—《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》），2009年8月全國人大常委會對該法進行第一次修正；《兵役法》于1998年、2009年和2011年由全國人大常委會先后進行了三次修正。《國防法》的頒布實施和《兵役法》的修正完善，為構建適應社會主義市場經濟體制的殘障退役軍人福利保障制度奠定了法律基礎。一方面，《國防法》從基本法層面確立了殘障退役軍人優撫保障和安置保障政策，并首次明確提出“國家實行軍人保險制度”，為將保險制度引入殘障退役軍人福利保障體系奠定了法律基礎；另一方面，修正后的《兵役法》對殘障退役軍人的殘疾等級評定以及撫恤金、退役安置、社會優待、醫療和生活費用保障、退役保險接續、失能安置等作出了系統性規定。

在經濟體制轉軌過程中，殘障退役軍人安置保障首先面臨挑戰，傳統計劃經濟時期形成的安置措施“在建立社會主義市場經濟體制的新形勢下所產生的新的就業模式面前顯得軟弱無力”[21]。因此，論證“社會主義市場經濟體制下的退役士兵安置制度改革問題”和建立“與社會主義市場經濟體制相適應的軍隊轉業干部安置制度”[9]成為安置保障制度建設的重要課題。安置保障制度的轉型是逐步完成的，其基本脈絡如下：首先，2001年公布的《軍隊轉業干部安置暫行辦法》是“建立適應社會主義市場經濟需要的有中國特色退役軍官安置制度的具體步驟\"[22]；再次，2009年公布的《傷病殘軍人退役安置規定》為做好殘障退役軍人安置保障提供了基本遵循；最后，2011年公布的《退役士兵安置條例》全面取代1987年公布的《退伍義務兵安置條例》，建立了更加適應社會主義市場經濟體制的退役士兵安置保障制度。至此，適應社會主義市場經濟發展的退役士兵和軍轉干部安置保障制度基本確立，安置保障制度轉型基本完成。

在經濟體制轉軌之初，我國曾力圖通過提高優撫立法層次完成優撫保障制度轉型，并于1996年組建“《軍人撫恤優待法》起草領導小組”，計劃用三年時間完成法案起草工作[23]，后來雖然放棄了制定軍人撫恤優待法的路徑，但構建適應社會主義市場經濟體制的優撫保障制度已成為當務之急。在此背景下，優撫保障制度轉型實際上分兩步完成：首先，2004年頒布了新的《軍人撫恤優待條例》（以下簡稱《優撫條例》），全面取代1988年頒布的《軍人撫恤優待條例》[18]，新《優撫條例》為優撫制度轉型確立了基本框架，涵蓋了社會主義市場經濟背景下優撫保障遇到的新情況、新問題，不僅適應了優撫保障制度發展的需要，也“順應了市場經濟的發展規律”[24]。其次，2011年為配合《兵役法》的修正，完成了對新《優撫條例》的第一次修訂，完善了社會主義市場經濟背景下的優撫保障制度，也標志著優撫保障制度轉型基本完成。在此期間，圍繞《優撫條例》出臺了一系列配套性政策文件，進一步細化了各項優撫保障政策。

在經濟體制轉軌過程中，我國社會保險制度逐步建立健全。在地方社會保險制度改革過程中，殘障退役軍人保險待遇政策亦相繼出臺。1996年出臺的《企業職工工傷保險試行辦法》和2003年頒布的《工傷保險條例》均規定了殘障退役軍人在用人單位“舊傷復發”的工傷待遇政策。1998年公布的《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》亦規定了殘障退役軍人醫療保險待遇政策[25]。在此背景下，建立“與社會保險制度相銜接”的軍人保險制度勢在必行。1998年公布的《軍人保險制度實施方案》確定開設軍人傷亡保險、軍人退役醫療保險、軍人退役養老保險三個保險項目[26]，此后軍人傷亡保險和退役醫療保險制度陸續建立。1998年公布的《軍人傷亡保險暫行規定》確立了“個人繳費型\"的軍人傷亡保險制度，對因戰因公致殘軍人給予經濟補償，2009年公布的《軍人傷亡保險規定》擴大了覆蓋范圍，將“因病致殘的初級士官\"納入保險范疇。1999年公布的《軍人退役醫療保險暫行辦法》確立了“只積累不消費\"的退役醫療保險制度。

在這一階段，我國殘障退役軍人福利保障制度轉型實際上包括兩個層面。第一個層面是計劃經濟時期形成的優撫保障和安置保障制度向適應社會主義市場經濟發展的方向轉型。《軍人撫恤優待條例》的重新公布和修訂完善標志著優撫保障制度轉型基本完成；《軍隊轉業干部安置暫行辦法》《退役士兵安置條例》《傷病殘軍人退役安置規定》等法規規章的公布實施，標志著安置保障制度轉型基本完成。第二個層面是計劃經濟時期確立的“優撫十安置\"的兩支柱殘障退役軍人福利保障體系，開始適應社會主義市場經濟發展的需要向“優撫十安置 + 保險\"的三支柱體系轉型。隨著《軍人保險制度實施方案》的公布施行及軍人傷亡保險制度、軍人退役醫療保險制度的建立健全，保險制度正式被納入殘障退役軍人福利保障體系，標志著“優撫 + 安置 + 保險\"的三支柱殘障退役軍人福利保障體系基本確立，也標志著殘障退役軍人福利保障體系完成了從“兩支柱”向“三支柱”的轉型。

五、新時代殘障退役軍人福利保障制度高質量發展（2012年至今）

黨的十八大以后，習近平總書記親自擘畫退役軍人保障制度建設。在2015年召開的中央軍委改革工作會議上，習近平總書記即明確指出：“在國家層面加強對退役軍人管理保障工作的組織領導，健全服務保障體系和相關政策制度\"[27]。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中鄭重宣布：“組建退役軍人管理保障機構，維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業\"[28]。按照黨的十九大的戰略部署，我國組建了退役軍人事務部并公布了《中華人民共和國退役軍人保障法》（以下簡稱《退役軍人保障法》），在退役軍人保障治理體制、服務機制和法治保障方面開創了全新局面[18]，殘障退役軍人福利保障制度建設隨之邁入高質量發展階段。

《退役軍人保障法》的頒布標志著退役軍人保障工作進人了法治化的新階段[29]。與此同時，《國防法》和《兵役法》經修正后重新頒布。2020年修正的《國防法》明確“國家建立退役軍人保障制度”，并對殘障退役軍人的優撫安置和特別保障作出了明確規定；2021年修正的《兵役法》對殘障退役軍人安置保障方式作出了明確規定。2021年頒布的《中華人民共和國軍人地位和權益保障法》（以下簡稱《軍人地位和權益保障法》）從權益保障層面強調國家“保障殘疾軍人的生活”“實行軍人殘疾撫恤制度”“對殘疾軍人的醫療依法給予特別保障”，重申“國家實行體現軍人職業特點、與社會保險制度相銜接的軍人保險制度\"的原則。至此，新時代退役軍人保障的法治框架基本完成重置，這為“優撫 + 安置 + 保險”的殘障退役軍人福利保障體系高質量發展夯實了法律基礎。

新時代殘障退役軍人優撫制度高質量發展主要體現在搭建優待制度整體框架、完善各項優撫制度、健全優撫法規政策等方面。2020年1月，我國退役軍人事務部等20部門公布了《關于加強軍人軍屬、退役軍人和其他優撫對象優待工作的意見》，在全國層面統一了優待政策，為優待制度建設搭建了整體框架，并推出了優待證、基本優待目錄清單等創新性舉措。與此同時，2014年公布的《優撫對象住房優待辦法》完善了殘障退役軍人住房保障制度；2013年和2019年兩次修訂的《傷殘撫恤管理辦法》完善了傷殘撫恤管理制度；2022年公布的《殘疾退役軍人醫療保障辦法》取代2005年公布的《一至六級殘疾軍人醫療保障辦法》，重塑了殘障退役軍人醫療保障政策，完善了“保險十救助 + 補助十優待”的醫療保障體系[30]。2019年3月首次對《軍人撫恤優待條例》進行局部修訂，隨后退役軍人事務部又牽頭啟動了對《軍人撫恤優待條例》的系統修訂，并于2024年8月公布了第三次修訂的《軍人撫恤優待條例》，完成了新時代優撫法規的重塑。

新時代殘障退役軍人安置制度高質量發展主要體現在健全殘障退役軍人按照殘疾等級量化評分制度、創新安置制度、加強安置保障法規建設等方面。2015年公布的《符合政府安排工作條件退役士兵服役表現量化評分辦法（試行）》首次建立了對政府安排工作的殘障退役士兵按照殘疾等級進行量化賦分的制度，至2018年該試行辦法修訂為“暫行辦法”，至2023年再修訂為《安排工作退役軍士和義務兵服現役表現量化評分辦法》，按照殘疾等級量化評分制度逐步完善；2021年公布的《退役軍人逐月領取退役金安置辦法》創新了退役軍人安置制度并對殘障退役軍人安置與逐月領取退役金安置的制度銜接作出安排，明確因傷殘可以作退休安置或者經醫學鑒定基本喪失工作能力的軍官和軍士“不以逐月領取退役金方式安置”；退役軍人事務部組建后持續推進《退役軍人安置條例》的制定工作，并在2024年8月正式頒布了《退役軍人安置條例》，完成了新時代安置保障法規的重塑，殘障退役軍官、軍士和義務兵的安置保障實現制度整合并更加健全和完善。

2012年頒布的《中華人民共和國軍人保險法》（以下簡稱《軍人保險法》為殘障退役軍人保險接續提供了法律保障，也推動了新時代殘障退役軍人保險制度的高質量發展。首先，通過調整軍人傷亡保險制度模式，完善了與地方工傷保險制度的銜接機制。依據《軍人保險法》重新發布的《軍人傷亡保險規定》（2012年）將“個人繳費型\"軍人傷亡保險模式調整為“個人免費型”的國家責任模式，《軍人保險法》還“專門規定了軍人傷亡保險與工傷保險的待遇銜接政策\"[31]。其次，通過完善退役養老保險制度，優化了殘障退役軍人養老保險制度的銜接機制。按照《軍人保險法》確定的“國家給予退役養老保險補助”原則，《關于軍人退役養老保險關系轉移接續有關問題的通知》（2012年）初步建構了軍人退役養老保險轉接機制，《關于軍人退役基本養老保險關系轉移接續有關問題的通知》和《關于軍人職業年金轉移接續有關問題的通知》（2015年）[32]則在機關事業單位養老保險“并軌\"改革背景下進一步完善轉接機制，規范了重度殘障（一至四級）退役軍人的國家供養待遇與退役養老保險（含職業年金）補助待遇的銜接辦法。再次，進一步健全部分退役士兵保險接續政策。2019年4月，我國公布《關于解決部分退役士兵社會保險問題的意見》，完善了部分退役士兵參保和接續政策，符合條件的殘障退役士兵被納入參保范圍并完成保險接續[33]。

六、結論：發展方向與優化建議

（一）新時代殘障退役軍人福利保障制度發展方向

我國殘障退役軍人福利保障歷經制度肇建、曲折發展、恢復重建和制度轉型，已經進入新時代高質量發展階段。由于殘障退役軍人福利保障介于退役軍人福利保障和殘障者福利保障的交叉領域，所以其制度變遷客觀上存在兩條變遷脈絡：第一條脈絡是在退役軍人福利保障體系下的變遷；第二條脈絡是在殘障者福利保障體系下的變遷。從殘障者福利保障的視角觀察，中國共產黨百年殘障保障政策經歷了從重點聚焦傷殘軍人福利保障到逐步轉向“基于為殘障群體謀取發展權的殘障群體保障”的演進過程[5]。但回顧殘障退役軍人福利保障制度 76 年的變遷歷程，其實不難發現“第一條變遷脈絡”十分清晰，而“第二條變遷脈絡\"并不顯著。《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）立法伊始就確立了對殘障退役軍人福利實行“特別保障”的法律原則①，所以“兩條變遷脈絡”必然有所交叉，但實際上缺乏制度協調和融合發展。2010年發布的《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》是我國第一個殘障者福利保障體系建設的指導性文件，其中對殘障退役軍人福利保障制度建設僅要求“做好傷病殘軍人等的優撫安置工作\"[34]，還缺少具體政策目標和制度安排。

中國特色社會主義進人新時代以后，“兩條變遷脈絡\"逐漸呈現協調和融合發展的趨勢。2021年公布的《“十四五\"殘疾人保障和發展規劃》和2022年公布的《“十四五”退役軍人服務和保障規劃》均對“十四五\"期間殘障退役軍人福利保障制度建設作出了規劃和部署，尤其是《“十四五\"殘疾人保障和發展規劃》第一次將殘障退役軍人福利保障制度建設納入殘障者福利保障和發展框架內統一規劃，并提出了完整系統的政策目標和制度安排，強調促進殘疾軍人殘疾評定標準與國家殘疾人殘疾分類和分級標準合理銜接，保證殘疾軍人優先享受扶殘助殘政策待遇、普惠性社會保障和公共服務[35]，體現了新時代殘障退役軍人福利保障制度高質量發展的新方向，殘障退役軍人福利保障與殘障者福利保障亦呈現制度協同和融合發展的趨勢。譬如，包含人力資源和社會保障部、退役軍人事務部、中國殘聯在內的七部門于2023年聯合發布《關于推進工傷康復事業高質量發展的指導意見》，明確要求充分發揮“優撫醫院\"的公共服務功能，協同推進提升工傷康復服務質量[36]

（二）新時代殘障退役軍人福利保障制度優化建議

殘障退役軍人具有“雙重\"特殊身份，在殘障者方面因曾經從軍報國而身份特殊，在退役軍人方面因存在身心障礙而身份特殊。基于此，殘障退役軍人在退役軍人福利資格認定標準方面具有“三種福利身份”，即公民身份、退役軍人身份、（重點）優待對象身份[3]；同理，在殘障者福利資格認定標準方面亦具有“三種福利身份”，即公民身份、殘障者身份、特殊保障對象身份。我國遵循“普惠 + 特惠\"的方針建立殘疾人社會保障制度[37]。《退役軍人保障法》規定健全基于“普惠與優待疊加\"原則的退役軍人福利保障體系[3]。這里的“普惠”原則具有兩層含義：一是依據公民身份提供的全民性普惠；二是面向特定群體（退役軍人與殘障者）提供的群體性普惠。殘障退役軍人則是在全民性普惠和兩個群體性普惠基礎上的重點優待對象和特殊保障對象。因此，在“十四五”期間乃至長遠未來，需要基于殘障退役軍人的雙重特殊身份和三種福利身份，從以下三個方面加強其福利保障制度建設。

首先，從公民身份出發在社會保障框架體系下統籌殘障退役軍人福利保障制度建設。“只有將普惠性制度安排與特惠性制度安排有機融合，才能在維護整個社會保障體系完整、結構有序的條件下更好地保障退役軍人的各項合法權益\"[38]。因此，殘障退役軍人福利保障制度建設需要在全民普惠性社會保障體系下統籌推進，既要避免“全民普惠”與“群體普惠”“特惠”之間的制度重疊，也要避免群體性普惠、特惠性制度安排存在缺漏，確保制度設計和安排實現無縫銜接。這在2024年8月修訂公布的《軍人撫恤優待條例》的“總則\"中，實際上已經確立為一項重要的指導原則：國家保障撫恤優待對象享受社會保障和基本公共服務等公民普惠待遇，同時享受相應的撫恤優待待遇。在審核撫恤優待對象是否符合享受相應社會保障和基本公共服務等條件時，撫恤金、補助金和優待金不計人撫恤優待對象個人和家庭收入[39]。但如何將這一原則性規定落地，仍需進一步制定操作性政策文件予以配套。

其次，兼顧雙重特殊身份在兩個群體福利保障體系基礎上協調殘障退役軍人福利保障制度建設。殘障退役軍人是退役軍人與殘障者兩個群體性普惠福利保障體系中的重點優待對象和特殊保障對象，所以，推進殘障退役軍人福利保障制度建設必須協調好退役軍人福利保障和殘障者福利保障之間的關系。盡管《殘疾人保障法》立法伊始即強調對殘障退役軍人福利予以“特別保障”的原則，但對如何在殘障者福利保障體系下推進殘障退役軍人福利保障制度建設，缺乏具體的政策目標和明晰的制度安排，這也是“第二條變遷脈絡”不顯著的原因所在。如上所述，《“十四五\"殘疾人保障和發展規劃》首次將殘障退役軍人福利保障制度建設納入殘障福利保障和發展框架內并提出了明確的政策目標和制度安排。因此，基于殘障退役軍人最終要回歸和融入社會的客觀現實，需要兼顧其雙重特殊身份，在殘障者福利保障體系內整體規劃和推動殘障退役軍人福利保障制度建設，同時確保退役軍人福利保障體系所確立的“普惠與優待疊加”原則落實落細，以彰顯軍人職業的尊崇性。

最后，強化殘障退役軍人福利保障法治建設，將重點優待對象和特殊保障對象的福利身份落實為制度安排。中國特色社會主義進入新時代后，《退役軍人保障法》《軍人地位和權益保障法》及新修訂的《國防法》《兵役法》為殘障退役軍人福利保障制度高質量發展重置了法律基石，2024年新修訂的《軍人撫恤優待條例》和新頒布的《退役軍人安置條例》為殘障退役軍人福利保障制度高質量發展重塑了配套法規。在此基礎上，一方面需要啟動對《傷病殘軍人退役安置規定》（2009年）《傷病殘士兵退役交接安置工作規程（試行）》（2012年）等專門規章及規范性文件的修訂，出臺“殘障軍人退役安置保障規定”及其“工作規程”;另一方面應厘清《殘疾人保障法》與《退役軍人保障法》的關系，落實《殘疾人保障法》確立的“特別保障\"原則，按照《“十四五\"殘疾人保障和發展規劃》的部署，盡快制定“殘障退役軍人特別保障辦法”。這樣，基本上可以形成以上述法律法規為基礎，以《傷殘撫恤管理辦法》《殘疾退役軍人醫療保障辦法》及“殘障軍人退役安置保障規定\"“殘障退役軍人特別保障辦法\"等專門規章為支撐的殘障退役軍人福利保障法治框架。

注釋：

① 《中華人民共和國殘疾人保障法》（1990年）第5條規定：“國家和社會對傷殘軍人、因公致殘人員以及其他為維護國家和人民利益致殘的人員實行特別保障，給予優待和撫恤。\"2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》從兩方面對該條款進行了修改：一是法條順序方面由原第5條改為第12條；二是文字表述方面將原“傷殘軍人”改為“殘疾軍人”，原“給予優待和撫恤”改為“給予撫恤和優待”。

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