內部審計助力智庫建設作用機理和體系構建

一、央企智庫內部審計的重要性與獨特性

（一）央企智庫已進入快速建設發展期

隨著全球化向縱深發展，智庫往往成為一個國家軟實力和國際話語權的重要標志。中央企業在我國經濟社會發展中占據重要地位，其創辦的智庫為我國經濟實現高質量發展提供了強有力支持。改革開放以來，在“政企分開”大背景下，相當一部分央企脫胎于原行業管理部門成為所在行業的“頭部企業”，因此央企智庫有條件成為融合政府、行業、企業三者間的連接器。2023年5月，國務院國資委辦公廳印發的《關于中央企業新型智庫建設的意見》中，進一步強調了央企智庫“支撐企業、引領行業、服務國家、面向全球”的定位，以及在“咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、國際合作”方面所發揮的多元作用。由于央企智庫的獨特定位，不僅可以立足自身業務為管理層提供決策和運營支持，同時又可為政府制定行業發展政策提供有針對性的咨詢建議，兼具企業內部咨詢公司和公共智庫雙重屬性，契合國家加快新型智庫建設的需要。

央企智庫的概念可分為狹義和廣義兩類。狹義的概念專指央企管控下的具有法人實體地位且獨立設置的研究院（研究中心）等，在央企內部的智庫定位明確，體系也較為完備。而廣義的概念，是在狹義的概念基礎上，再增加總部內設的、代行智庫職能的相關職能部門，以及黨校、情報所、信息中心等專業性支撐機構等。這些機構盡管沒有以獨立的智庫實體形態存在，但實質上在央企內部發揮著智庫作用，同時為政府決策提供支持。按照狹義的央企智庫口徑統計，在國務院國資委監管的央企總部層面設立智庫的占比不足25%。2016年4月，央企智庫聯盟成立時成員單位僅有23家，到2017年底迅速增長到63家，央企新組建智庫的空間巨大，步伐穩步加快。

（二）央企智庫的內部審計具有獨特屬性

狹義概念的央企智庫作為獨立法人實體，最基本的運營特征是：母公司直接撥付全部或大部分經費給其所屬智庫，出資主辦、支持運營。與獨立智庫相比，央企智庫相對而言資金壓力小，但資金動用的政策約束多、管制程度高、靈活性不足。為確保央企智庫?？顚Ｓ谩⒏咝н\行、合理激勵、不斷創新，需要建立與之相適應的內部審計工作體系，通過對其經濟活動、內部控制、機制運行、風險管理、產出效益等工作實施獨立客觀評價、監督反饋，從而促進組織運行效率提升。

從職責定位和運營特征來看，央企智庫與其他機構的內部審計相比，具有以下三個方面較為突出的獨特屬性。

1.央企智庫多數不以營利為目的，其效益無法直接用財務指標衡量。央企智庫為母公司提供咨詢服務、為所在行業提供決策支撐、為政府部門提供政策研究，具有很強的專業性，成效檢驗往往需要較長時間，其價值和作用很難直接通過財務數據來評估，也無法通過市場直接銷售的形式來反映盈利或補償成本。因此，央企智庫的經營效益往往不能直接以財務指標衡量，一定程度上具有非營利組織的屬性，可參照非營利組織內部審計工作的相關經驗，綜合考量社會效益、運營效益、服務效益、環境效益、特定效益等實現效益計算。

2.央企智庫組織形態大多具有跨專業、跨學科等協同性特征，對內部審計的組織協調提出更高要求。面對“百年未有之大變局”，在不確定性加劇和愈加復雜的內外部環境中，央企智庫需要從戰略高度上研判形勢、提出建議，就不可避免地要面對跨專業、跨學科協同的問題。為適應這一變革，相當一部分央企智庫探索了不同于傳統科層制的以矩陣式、“去中心化”等為代表的新型組織架構模式，這種架構模式也對內部審計體系提出了更高的要求和挑戰，以實現內部審計對央企智庫運營的全面系統診斷。

3.央企智庫在創新內部審計方式方面具有得天獨厚的優勢。2021年《“十四五”國家審計工作發展規劃》首次提出“創新審計理念思路，積極開展研究型審計”的要求，2022年全國審計工作會議進一步強調“深入開展研究型審計是實現新時代審計事業高質量發展的必由之路”。相較于傳統審計模式，以研究型審計為代表的創新型審計更加注重宏觀視野、創新思維和發展導向，這與央企智庫的咨詢建議職能和創新發展使命高度契合，尤其符合內部審計是“智庫的智庫”這一功能定位。2025年全國審計工作會議提出開展“科學規范提升年”行動，為央企智庫內部審計體系構建與完善、科學規范開展內部審計工作提出新的要求。

二、央企智庫內部審計現狀

目前內部審計在促進央企智庫達到世界一流水平方面發揮的作用還比較有限，其存在的問題主要表現為以下三個方面。

1.對內部審計的認識不夠、意識淡薄。我國內部審計領域相關研究與實踐已歷經較長時間，但智庫的內部審計尚屬新興領域。央企智庫對內部審計的認識普遍高度不夠，在實踐中，“沒有實質經營項目的研究單位不需要內部審計”“內部審計對研究咨詢單位沒有實質意義”等“純財務觀點”的片面認識始終存在。此外，由于沒有運營資金方面的壓力，很多央企智庫主觀上對內部審計管理挖掘潛力、提質增效的意識淡薄，這也往往導致內部審計工作流于形式。新時代賦予內部審計工作新的使命，央企智庫必須站在“如臂使指”的高度上充分認識開展內部審計對智庫建設行穩致遠的意義和價值。

2.內部審計方法上照搬套用、創新不足。央企智庫圍繞國家重大戰略、行業發展中的重大問題開展前瞻性、針對性政策研究，以軟科學實驗室、模型工具方法體系為支撐。這既是社會發展和技術進步的必然結果，也是智庫發展的現實需要?；谘肫笾菐斓臉I務特點和非營利組織的特殊屬性，直接照搬套用生產經營性企業的內部審計模式顯然是不行的，必須不斷研究和探討適應智庫審計的新模式、新方法和新技術，從而適應不斷變化的環境和智庫業務發展的需求。在實操層面，央企智庫目前廣泛采用的審計方法依然是陳舊的賬項基礎審計方法或制度基礎審計方法，主要依賴個人經驗，手工查賬、隨機抽樣的傳統審計方法缺乏對智庫業務特殊性的綜合考慮，難以有效發揮內部審計在組織治理中“如影隨形”的全周期動態監測要求，制約了審計效能最大化的實現路徑。

3.內部審計系統性不夠、傳導不暢。在制度設計、專職部門配置等方面，央企智庫內部審計工作均存在不同程度的缺失。在制度設計上，當前審計整改配套工作機制尚未健全，效果評估體系存在缺位，導致整改措施執行落實情況缺乏有效的動態監督機制和系統性評估標準，存在“報告整改”“屢查屢犯”現象，凸顯出審計監督閉環管理機制的缺失。在專職部門配置上，很多央企智庫通常結構扁平、職能集約，審計機構缺乏獨立性。實踐中，審計團隊多由各職能部門或業務單元臨時抽調人員組成，內部審計工作易受各方影響。這樣的審計結構往往只對智庫管理層負責，無法順暢傳導到其對母公司的績效延伸。母公司如果不能及時了解審計結果，將無法有效根據審計監督情況對其所屬智庫成本合理性和績效支撐度作出評估，從而不能有針對性地進行目標調整和決策制定。

三、央企智庫內部審計體系構建：基于多維度的系統分析

（一）構建全視野、多維度、系統化的央企智庫內部審計工作思維

全視野，即運用戰略思維、注重大局觀念，以更為寬廣的管理視野看待內部審計，既看到自身的管理運營水平，又要進一步強化面向上級決策層的智力支持與保障能力，確保內部審計工作方向正確，符合央企智庫發展規律。

多維度，即堅持精準思維、多方施策，將內部審計工作面對的問題分解為多個維度，提出具體、可操作、相關聯的工作安排，把求實效作為內部審計工作的基礎性要求。

系統化，即堅持系統觀念、推進統籌管理，實現內部審計工作各環節間、與央企智庫其他業務職能間的良性互動，實現內外部有效協同。

（二）聚焦五個維度，形成央企智庫內部審計工作體系閉環

綜上分析，本文從目標、層次、作用、指標、要素五個維度構建“12345”央企智庫內部審計工作體系，以落實全視野、多維度、系統化的總體要求。

“1”即服務一個目標：打造具有中國特色的世界一流央企智庫，其中，中國特色是央企智庫實現世界一流的關鍵所在。央企智庫要堅決服從黨中央集中統一領導，內部審計部門要在央企智庫黨組織的直接領導下開展工作，最大限度保證其獨立性與權威性，在防范風險和提質增效中發揮源頭性自我監管作用。

“2”即立足兩個層次：對外產出一流的智力服務和智力成果，對內構建一流的智庫治理體系。兩個層次側重點有所不同，對外強調的是質量和聲譽，對內強調的是效率和底線。在質量和聲譽上，央企智庫是推動黨中央、國務院重大決策部署有效落實的重要抓手，要重點開展貫徹落實國家重大政策措施情況審計。在效率和底線上，應秉持與時俱進的原則，創新審計工作方式方法，優化審計資源配置，著重關注薄弱環節和風險隱患，按事前、事中和事后相結合的方式開展審計，進一步增強內部審計的有效性。

“3”即充分發揮監督審查、評價控制、咨詢建議三種作用。做到審計全覆蓋，消除盲區、死角，做到應審盡審、凡審必嚴，讓智庫的每項業務都有審計的“影子”相伴，形成組織內自上而下的審計自覺。審計團隊一方面要苦練內功，把問題查準、查深、查透；另一方面要做好與其他監督的協同聯動，將審計與紀檢監察、合規等公司內部監督資源貫通運用，形成監督合力。定時歸集整理所在央企主要經營數據、重大經營和管理事件、崗位人事變動等信息，用好敏捷協同機制，提高整體風險管理能力。突出審計的咨詢建議作用，提高審計工作的前瞻性，從全局、戰略的角度提出建設性意見。

“4”即緊盯智庫發展的四個核心指標：專業影響力、決策支持力、風險管控力、運行保障力。以內部審計的方式評估智庫研究方法與成果質量，助力業內聲譽的提升；通過分析數據與流程的匹配度，為智庫戰略規劃、項目論證提供準確依據，增強決策支持作用；識別研究項目、資金使用方面的風險，提前預警并制定應對策略，強化智庫風險管控能力；不斷優化內部流程、確保資源配置的合理性與利用的高效性，促進智庫型組織穩健發展、提高整體效能與競爭力。

“5”即保障優化五個智庫建設核心要素：人才隊伍、制度體系、反饋應用、資源保障、監督成效。把審計與干部管理、合規問責、績效考核、評優評先有機統一起來，將審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲的重要參考，助力人才隊伍建設；建立完善的內部審計制度及監督體系，既是保障各項審計工作有法可依、有章可循的基本前提，也是評估整體制度科學性與執行效果的有力舉措；針對智庫成果難以定量評價的特點，要在內部審計過程中重視調研的充分性、跟蹤的長期性，將成果置于較長時間段中觀察，這樣才能得到更接近真實效果的反饋；央企智庫須對管理使用的公共資金、國有資產、國有資金建立無一遺漏、無一例外的常態化審計機制，做好項目咨詢投入，課題外委費用，人工成本控制等方面的審計工作，確保所投資源的合理、合規使用；根據審計反映的問題，及時調整改進，提升工作績效。

四、相關建議

為實現內部審計助力打造具有中國特色的世界一流智庫建設目標中的最大效用，基于上述分析提出以下建議。

一是建議形成“業務+治理”的立體式獨立內部審計格局。多維度開展業務監督，包括財務、管理、項目、合規等方面，并將定期審計與實時監控結合起來，提高治理水平和運營效率，提供全方位、多層次的監督保障。

二是建議探索“實踐+試點”的智庫型審計模式。結合智庫內部審計實踐經驗，總結有針對性的審計方式方法，圍繞智庫的軟科學研究系統，試點以信息化為主的全過程審計模式，深挖內部審計在成果運用、咨詢建議等方面的價值。

三是建議組建“管理+專業”的復合型專業內部審計隊伍。內部審計是一項對綜合素質要求極高的專業性工作，央企智庫應從職能管理和專業研究兩種經歷交叉的角度培育專業性內部審計工作隊伍。

（作者單位：中國海油集團能源經濟研究院，郵政編碼：100013，電子郵箱：sunqzh2@cnooc.com.cn）