村集體建設用地入市調查報告

張譯之　劉思夢

摘要：黨的十七屆三中全會明確提出要逐步縮減征地范圍，允許集體經營性建設用地直接入市流轉，并且要求建立統一的建設用地市場。四川省都江堰市天馬鎮金陵村在汶川地震災后重建過程中，進行了以農民為主體自主整理集體用地，跨縣出讓用地指標，直接拍賣集體建設用地的改革措施。文章選取金陵村二組為樣本，結合實地調查，了解了該村農地入市的發展歷程，總結了相關經驗，剖析了農地入市存在的問題及問題成因，并提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：金陵村；集體建設用地；農地入市；措施建議

在現行的《土地管理法》中，國有建設用地使用權可自由出讓，但集體建設用地，其中包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現出來。政府低價從農民手中收購土地，通過“招—拍—掛”的形式，把土地炒到天價，從而獲得高額報酬，農民卻并沒有從土地的增值價值中獲得實惠；另一方面，通過宏觀調控的方式抑制房價的呼聲越來越高。因此，逐漸放開農地入市政策，允許集體建設用地直接入市，是推進我國土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號文件提出，要加快引導土地經營權規范有序流轉，推進農村集體產權制度改革，穩步推進農村土地制度改革試點。這一舉措旨在通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產要素，優化土地資源配置效率，促進農地入市的發展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標，直接拍賣集體建設用地的改革措施出發探討其農地入市的發展過程，并總結相關經驗，提出相關問題和建議。

一、金陵村二組農地入市的現狀

四川省都江堰市天馬鎮金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達282.4畝。當地老百姓收入來源主要靠種地，沒有工業或農業上的大型支柱產業。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務工人員較多，承包地大多閑置或贈予他人耕種。由此一來，該村的經濟發展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災區之一，房屋受損嚴重，對重建工作提出了嚴峻的考驗。災后重建過程中，大多數村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長積極爭取到了整理土地出讓指標的試點機會。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區金陵花園僅占地40多畝，節約出110畝集體建設用地。農民住進了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復墾為耕地。為了金陵村二組未來經濟的可持續發展和增加收入來源，組長決定僅賣掉節約出的110畝集體建設用地中的約76畝地，以15萬元/畝的價格賣給成都市溫江區用于還債，剩下的約34畝用地指標借成都市進行集體建設用地直接入市拍賣的試驗機會在成都市產權交易所公開掛牌出讓。這塊地以44.2萬元/畝的價格成功出讓，土地使用權出讓期限40年，土地將用于發展農村養老。在金陵村實現農地入市的過程中，合法擁有建設用地使用權的農戶和村組集體聯合，與有意的社會投資方締約，在確保先為農戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設用地上，從事符合規劃的投資、建設和經營活動。這與十七屆三中全會的土地制度改革綱領相一致。

二、金陵村農地入市經驗

（一）合理分配入市收益，全面保障農民和集體經濟組織的權益

災后，農民不僅住進了寬敞明亮的新家，土地流轉收益中扣去各種稅費的大部分款項都分配到農民手中，小部分用于發展集體經濟。金陵村二組在集體建設用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補貼給失地農民，另一部分用于發展農村養老，增加社會福利，促進經濟發展。而且整理復墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進行了調節分配，承包地又重新回到農民手中，并且完成了承包地的確權頒證工作。相比于原有的征地制度，農民的權益更大程度上得到了保障。農民在農地入市過程中，掌握了自主權，自覺自愿參與了集體決議，與政府公平“對話”，兩者之間的矛盾均在過程中內化。政府及社會企業均從此次農地入市中獲益，農民更是成為土地入市流轉最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設用地入市使得土地資源的配置效率和價值大大提高。一是整理節約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來了巨大的經濟效應。新增了較多可供進行大規模經營管理的土地，有效促進了現代化農業的發展，并逐步形成規模經濟。二是土地和房屋的增值吸引越來越多有實力的企業及社會資本的投資，帶動了當地的服務業、旅游業及農業的發展，增加了就業機會，吸引一部分轉移到城市的勞動力回流農村，一定程度上緩解了農村勞動力缺乏的現象。三是耕地并沒有完全消失，使得農民有地可種，排除了長期依賴傳統農業的農民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣的集體建設用地發展起來也將給村民帶來醫療、衛生和養老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創造了更大的價值。

（三）加強基層民主建設，給農民以充分的自主權

金陵村二組之所以能順利將集體建設用地成功入市拍賣，最重要的原因就是以農民的意志為轉移，在尊重農民意愿的基礎上建立合理可行的入市機制。同時，政府部門注重加強基層民主建設，充分尊重農民的意愿，給予正確的宣傳、引導和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對稱的現象，村民較高程度上實現了自治。這為農地入市的順利進行奠定了扎實的群眾基礎。

（四）明確土地產權，完善登記制度

農地入市涉及諸多方面的問題，是一個極其復雜的過程。在重新整理分配土地的過程中，確定土地產權是非常重要的環節。首先，需要明確農村集體建設用地的產權包括土地所有權和使用權。其次，登記和整理集體土地所有權，登記各個地塊使用權相應的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準備工作才能為土地交易入市打下扎實的基礎。

（五）規范農地入市的形式和程序

參照國有土地使用權出讓或轉讓的法定形式，集體建設用地使用權流轉基本形式包括出讓、出租、轉讓、抵押和轉租，對于涉及商業、旅游、娛樂等經營性項目的用地要求通過招標、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權。為了減少村干部和有關政府濫用職權謀取私利，強拆強流轉等侵犯農民權益的想象發生，規范農地入市程序，所有流程按照規定簽訂相關合同并辦理登記確認手續。這個過程強調公開、民主。

三、存在問題

農村集體建設用地直接入市是解決當前農村土地資源利用效率低和發展農村經濟的大勢所趨。但是，目前我國發展農地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問題和挑戰。筆者通過對金陵村的調查，并結合我國農地入市的發展現狀，提出了以下兩個方面的問題。

（一）社會保障體系不完善，失地農民的長期生存問題有待解決

農地入市必然會減少耕地面積，使農民完全或部分地離開長期賴以生存的土地，要解決農地入市之后遺留下來的農民長期生存問題，這就要求有健全完善的社會保障體系為農民提供一定的生活保障。在我國農村社會保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農民的社會保障工作成為亟需解決的問題。雖然，金陵村二組將整理出來的約34畝的土地拍賣出讓，吸引社會資本發展農村養老事業，但是，社會資本投資必定要求一定的利潤回報，這可能會增加農民負擔，阻礙農村養老事業的發展，不能從真正意義上給農民提供合理有效的生活和養老保障。

（二）農地入市事后監督體系不健全

農地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規并不完善，而且土地管理部門對土地的監督管理大多在土地開發利用之前，對土地開發利用之后的監督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設用地入市之后，如何結合實際情況發展創造更大經濟效應和增加農民勞動力價值的產業？農地入市后，農村的土地被大量的開發利用，土地價值實現較大程度的增長，土地增值在給農村帶來巨大利益的同時，也將伴隨城鄉土地價格新的不均衡現象的發生。如何減小土地交易的風險，穩定土地交易價格？如何避免農地入市事前、事中及事后信息不對稱和新一輪“尋租”現象的發生？這些問題的出現都將成為阻礙農地入市可持續發展的隱患。解決農地入市事后的一系列問題需要健全的土地監督管理措施，顯然目前我國相關的法律法規不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問題。

四、結論

本文通過對四川省都江堰市天馬鎮金陵村二組集體建設用地直接入市的情況進行分析闡述，總結了經驗，提出了存在的問題。總的來說，相對于土地征用而言，農地入市充分發揮市場作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒有嚴格規范的制度保駕護航，農地入市發揮的作用將十分有限。為了充分發揮農地入市流轉的積極效應，在考慮農地入市內部結構及外部因素的基礎上，應當從以下幾點完善農地入市的調控制度：一是發展農村養老保險、醫療保險和失業保險，完善農村社會保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競爭機制，穩定農村土地價格，發展涉農保險行業，分散農民在農地入市過程中可能遭遇到的風險；三是修改《土地管理法》，完善農地入市的配套立法，進一步明確土地產權，完善登記制度，形成規范的農地入市的程序。

總而言之，通過一系列措施的落實，土地管理制度的不斷改善，農地入市一定會為農村土地問題和經濟發展創造新的局面，成為推進城鄉一體化和發展社會主義新農村的新動力。

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（作者單位：吉林大學）