淺談高校預算外資金管理存在的問題及對策

代蕊華

一、高校預算外資金的性質和特點

高校預算外資金，是指高校按國家規定，自行組織或自行提取、自行使用的，不納入國家預算的資金。一般說來，高校凡不納入國家預算的其它資金統稱為高校的預算外資金，它是高校自收自支、自行管理的資金。

高校預算外資金范圍廣泛，目前，它主要包括科技三項費用、代管科研經費、校辦產業資金、社會服務收入、學校基金、特種基金和其它資金等。從某種意義上講，高校預算外資金就是高校“自己的錢”，它具有自收自支的性質，但就其根本性質而言，它仍是一種國家資金。在我國，國家資金通常按照管理方式的不同分為預算內資金和預算外資金兩種。預算內資金是列入國家預算進行收支管理的資金，是國家的基本財力，用于滿足整體利益的需要，其分配須經上級機關審查批準后方能實施。預算外資金則是指不列入國家預算而由單位自收自支、自行管理的資金，它只是國家財力的補充，是用于解決各部門和各單位局部問題需要的，它的分配決策則由各部門、各單位分別做出抉擇。但是，預算內資金與預算外資金之間存在著緊密聯系，從其數量關系上來看，二者具有共同消長、相互轉化的依存關系。因為一些預算外資金是按國家預算內資金的一定比例提取的，當預算內資金增加時，預算外資金也會相應增加；并且，當體制或政策發生變化時，原屬于預算內的資金也會不同程度地轉化為預算外資金，或者是相反。但在最根本的一點即資金的所有權上，二者則是相同的，它們都是歸國家所有的財政資金。

與預算內資金相比，高校的預算外資金主要具有以下幾方面的特點：

1．自主性。高校預算外資金是高校利用自身的科技、智力等優勢，積極地開展對外服務而取得的，它是高校自行安排使用的資金。高校對這部分資金享有自主權，具有支配和使用權。除國家有明文規定外，其他部門和單位都不能直接占有和支配這部分資金。

2．多樣性。高校的預算外資金來源廣泛，項目繁多，無論是資金的內容、資金來源渠道，還是資金的核算方法上都是多種多樣的，因而，這也導致了管理方式的靈活性和管理上的分散性。正是這種多樣性，才使得預算外資金能彌補預算內資金因集中管理而帶來的局限性，使各高校能根據自身的特點和不同的具體情況，因地制宜、因事制宜地自行組織預算外資金，以滿足各自不同的資金需要。

3．專用性。也稱限定性，是指高校的預算外資金的收與支一般都是相對應的，一種預算外資金的設置一般都是為了保證某些專項支出有同定的資金來源，因而相應地對預算外資金的使用方向也都有明確的規定，一定項目的收入要用于相應的支出，實行專款專用，以保證各項事業的資金需要。

4．不穩定性。高校的預算外收入雖來源豐富，但卻十分地零散，其主要來源是各系、部、處的創收及校辦產業的上交款，其主要途徑是靠科技服務、教學服務和生產經營等。由于受各高校自身條件的限制，隨著社會政治、經濟、科技、文化形勢的變化，各種來源的渠道和途徑都會發生很大的變動，高校若沒有強大的校辦產。業做后盾，在目前形勢下，是很難保證預算外資金有穩定的來源和發展的。

二、高校預算外資金管理中存在問題分析

從高校預算外資金所具有的特點中，可以看出它是一種很難進行管理的資金，因而也會出現諸多管理中的問題。預算外資金具有自主性的特點，但其自主性是在一定意義上說的，它的形成和使用必須嚴格遵守國家的有關規定，要按規定的收費標準、提取比例來取得收入，按規定的開支范圍和開支標準來安排支出，并要按規定上繳各種稅費。預算外資金具有專用性的特點，這就要求收入從哪里來，支出相應就用到哪里去，這樣才能使得預算外資金能因事因地制宜地解決局部的某些方面的特殊需要，從而成為國家預算內資金的一種有力的補充。而預算外資金的多樣性和不穩定性很容易給管理帶來負面的影響，若不能全而地認識這些特性，盲目地亂支亂用，便會造成管理上的混亂和使用、分配上的違紀現象。

高校預算外資金管理中存在的主要問題就是資金使用的過于分散和亂支亂用的違紀現象。前幾年，我們強調改革、搞活、財權下放、擴大自主權等，使高等學校根據同家有關政策，在調動校、部門、個人三方面積極性、調整三者利益、穩定學校收入上采取了一些措施，取得了一定成效，但也同時出現了預算外資金使用缺乏總體規劃、該集中使用的資金難以集中、學校能統一調配使用的經費匱乏等資金管理混亂的弊端。隨著高校各預算外資金的不斷增加，由于財經法規法紀觀念淡薄和內部控制、監督制度不健全，也使得高校不同程度地存在一些違紀現象。這些預算外資金管理中的分散和違紀現象主要表現在：一些高校在財務處外設立同級預算外財務機構，造成機構過散、自立門戶，、各事其主、各自為政、自成體系的狀況；有些單位不經學校批準，私自開設帳戶，形成了財務多中心；還有些單位私設小金庫，任意擴大、提高開支標準，巧立名目，濫發補貼、津貼和實物；違反物價管理的有關規定，擅自提高收費標準和收費項目；將預算內資金化作預算外，而將應在預算外列支的項目擠入預算內開支；違反專控商品審批規定，擅自購置專控商品：違反國家規定借出資金給其他單位從事生產經營活動；亂上計劃外基建項目，盲目擴大基建規模；以及有借條抵庫，甚至私分、挪用、貪污公款，等等。加上國家有關政策的不系統、不配套和不穩定，使得學校在不斷調整分配政策時，一方面是不斷激勵部門和個人增加創收的積極性，另一方面也帶來了學校財力的失衡和導致進一步地分散與違紀現象的發生。這不僅影響了資金的使用效益，而且對于高校宏觀調控職能的發揮和社會主義精神文明的建設都產生了不良影響。

三、高校預算外資金管理的對策探討

高校預算外資金管理中存在的問題，在一定程度上與高校把資金分成預算內與預算外這樣“內外有別”的體制有關。與這種體制相適應，高校會計核算要分別設置兩套會計科目、分兩套帳進行核算，這不僅給日常的財會工作帶來麻煩，而且客觀上往往會引起預算內外資金使用上的矛盾，常常會出現創收單位、校辦企業等的費用人預算內、收益進預算外的擠占教育事業費的“以外擠內、化內為外”的違紀現象。而且，在高校的財務管理實際中，預算內外資金又很難分開，如高校的委托代培經費、撥入的學生獎貸基金列在預算外，而國家預算取得的科學事業費撥款、科技三項費用撥款以及應繳預算收入等都列為預算外資金，造成大量的預算外資金轉入預算內核算，而部分的預算內資金又轉化為預算外收入。同時，在新的形勢下，高校越來越多地開展的社會有償服務和實行多種形式的經濟責任制，使預算內、外資金出現相互交融的現象，許多同樣的費用支出如水電費、辦公費等要分別

反映在預算內外的許多不同的項目上。因而，解決預算外資金管理中的問題，最根本的一點就是應該改革高校預算內、外資金分別的狀態，將預算內、外資金“兩套帳”合并為一套會計科目和一套帳進行核算，建立新的統一的收支兩條線的學校資金核算體系。收入按來源分類，支出按用途分類，直接成本正確歸屬，間接費用合理分攤。這樣，不僅可簡化核算手續，還為高校實行綜合財務計劃、實行財務管理的電算化提供良好的條件。

當然，對于預算外資金的這種根本性改革，在會計科目設置、具體核算方法等方面還需要做深入的研究；并且，在高校整個財會體系還沒有做根本性變革的大背景下，高校推行這一改革措施的時機還為時尚早。但從長遠來看，這種改革是一種必然的趨勢。在口前，針對高校預算外資金相當程度上的“放任自流”的局面，我們認為，在遵循預算外資金管理原則的基礎上，高校應該做好如下幾方面的工作：

1．加強對預算外資金的集中統一管理。對于高校的各項預算外資金的收支，除了獨立核算、自負盈虧的校辦企業及教學、生產、經營為一體的實驗實習基地等部門外，其它各項預算外資金的收支，都要由校財務部門統一集中管理。校財務部門應按照國家有關政策，組織安排學校各項預算外資金的收支計劃，制定學校統一的具體的分配原則和使用措施。對資金的管理，要在校長或主管財務的副校長或總會計師的直接領導下，由財務處統一計劃、統一制度、統一收費標準、統一核算辦法、統一開支范圍和統一銀行帳戶。學校要認真編制預算外資金收支計劃和學校綜合財務計劃，統籌安排預算內和預算外資金，集中管理，合理使用。對學校預算外的收入，要根據國家有關規定，確定統一的收費標準，防止擅自擴大收費范圍、提高收費標準。各項預算外收支，要根據統一會計制度的要求，統一帳簿，統一會計科目，統一財務報表。各項預算外開支，必須堅持先收后支、收支平衡、略有結余的原則。對于預算外資金所設帳戶，應該進行調整，使不同性質的預算外資金分別開設銀行帳戶，而對那些該并該撤的帳戶必須堅決合并或撤掉，以加強對預算外資金的集中統一管理。

2．健全對預算外資金的成本核算。預算外資金管理中的諸多問題，大都與缺乏嚴格的成本核算有關。高校各項對外業務的收入，由于不計提折舊和核算成本，往往使純收入不“純”，結果是擠占教育事業費或擴大了開支范圍、標準，其實際造成了化大公為小公、損公肥私的現象。因而，對預算外資金必須加強成本核算。對于高校實行“獨立核算，自負盈虧”的校辦工廠、公司或部分后勤承包單位等要嚴格進行成本核算，直接費用要同企業管理一樣計入成本，對于學校代發的人員工資及各項附加費應一律攤入生產成本，學校要收回，交還“應轉預算收入”。同時，考慮到校辦產業為教學科研和師生員工生活服務的一面，如在返還代發工資時，對直接為教學實習、科研加工等服務的那部分編制人員的費用可不上交，可建立教學實習基金、科研加工基金等，以彌補工廠因不收費或少收費所帶來的不足。對于學校對外開展的各項業務收入，也必須加強成本核算，將費用與收入一一列應，辦什么事、發生了什么費用要核實，不能把跟收入無關的費用擠入成本，也不能把發生的費用漏記成本。對動用學校的各種材料、燃料、水電及設備折舊費等都應計入成本，并上交學校，不準將毛收入視為純收入、化預算內為預算外。

3．理順收益分配。理順高校預算外資金的收益分配是關系到能否正確處理各方面的經濟關系，充分調動各方面積極性的關鍵，也是保證預算外資金持續增長、合理使用的關鍵。搞好收益分配，克服分配中的平均主義，正確處理國家、集體和個人三者的利益關系，這是一項難度大、政策性強的工作。首先，高校要根據國家經濟政策的規定，制定切合實際的分配政策和實施細則，力求收益分配政策的科學、嚴謹。分配政策的基點應放在既要保證全局的整體的發展需要，又要使局部得到發展，并要使教職工的生活福利得到適度的改善。各單位要嚴格按分配政策辦事，不得自行其事。其次，對校內獎酬金的發放，要實行獎金、酬金分開，實行多勞多得、按勞分配的制度。在分配中，對于教學工作量酬金、兼課費的計算，后勤承包單位的考核等要兼顧各方面的關系，克服分配中的體腦倒掛和處理好直接創收者與間接服務管理人員酬金的關系。對于獎金和酬金，高校應加強這方面的控制和綜合平衡，各單位既不能搞平均主義大鍋飯，也不能過分地懸殊，以調動各方面的積極性，從整體上提高學校的經濟效益。

4．發展各種形式的經濟責任制。預算外的許多項目實行不同形式的經濟責任制，這是在保證完成國家下達的教學、科研任務的前提下，高校部門管理實行半企業化和企業化管理的有效形式。實行經濟責任制，一方面不會增加學校的經費開支，另一方面通過建立各種責任制和工作的考核指標，有利于調動職工的積極性和提高工作的效率和效益。高校應本著各盡所能、按勞分配的原則，支持和發展各種形式的經濟承包責任制。如對校辦工廠、企業實行生產經營承包責任制，學校與工廠，工廠與車間，都要就一些經濟指標簽訂合同，完成經濟指標可以提成，并可從中提取獎勵基金和福利基金，完不成指標的則不能提取。如食堂可實行獨立預算、自主經營、限額承包的半企業化管理，等等，通過實行各種形式的經濟承包責任制，把經濟責任與經濟利益掛起鉤來，實行責、權、利相結合，這樣才能提高經濟效益，調動全體職工工作的積極性。作者單位：華東師范大學教育管理學院

(上海200062)

責任編輯：黎立