高等教育評估中的政府為模式探析

徐景武

政府的意向和行為是高教評估的決定性因素，因此，政府在評估活動中如何規(guī)范自己的行為，調(diào)動評估各方面主體的積極性，建立適合本國國情和評估學(xué)現(xiàn)代發(fā)展趨勢的評估制度是人們關(guān)心的焦點。本文擬從比較的角度探討政府在高教評估中的行為模式。分析我國高教評估中政府行為的特點、作用、弊端及其改革方向。

一、有形和無形的手——高教評估中的三種政府行為模式

一向把對高等教育的管理和控制視為己任的各國政府自始至終積極參與高等教育評估活動，推動它的發(fā)展。但由于各國歷史文化傳統(tǒng)、教育體制、高等教育發(fā)展具體情況的千差萬別，導(dǎo)致各國高等教育評估制度差異很大，而政府參與其中的行為方式也各有特點。通過分析比較，大體呈現(xiàn)以下三種模式：

(一)前蘇聯(lián)和法國的集權(quán)模式——政府控制評估的整個系統(tǒng)和各個環(huán)節(jié)

1966年，前蘇聯(lián)政府設(shè)立“高等學(xué)校檢查局”，代表國家對高校進行檢查和評估。法國于1984年設(shè)立“科學(xué)、文化和職業(yè)公共高等學(xué)校國家評估委員會”(簡稱“法國國家評估委員會”)，專司對法國高等教育機構(gòu)進行綜合性的整體評估活動。政府通過它們統(tǒng)一和控制全國高教評估活動。從評估目的的確立、評估指標的選擇、指標權(quán)重的分配、評估信息的收集、評估標準的確定、評估結(jié)果的獲得，直到評估結(jié)論的解釋，可以說，評估活動的每一個環(huán)節(jié)都離不開政府的直接參與，滲透著政府的意志和價值取向。政府不僅壟斷著院校和專業(yè)的合格評估，而且也全面左右著各種水平評估和選優(yōu)評估，并把所獲得的信息和結(jié)論直接與教育行政決策聯(lián)系起來，評估的權(quán)威性強，影響力大。在這種集權(quán)模式下，各種社會評估活動較少，影響不大，而高校的自評活動更多的是配合政府行為，其主體意識淡薄，作用十分有限。

(二)美國的合作模式——政府不直接參與評估活動，而與民間評估組織密切合作，互相支持

美國是_種典型的合作式的評估模式。社會沒有官方或半官方性的評估機構(gòu)，政府不參與、干涉評估活動，不制定評估政策。但這并不表明官方與高教評估絕緣，政府是以其特定的方式，像一只看不見的手，作用于評估活動之中，實現(xiàn)其管理理念。眾所周知，美國民間評估活躍，由“中學(xué)后教育鑒定委員會”(Council on Postsecondary A—creditation)負責的院校和專業(yè)鑒定，由國家研究會(National Research Council)組織的博士點評價，和類似《美國新聞與世界報道》組織的大學(xué)排行榜評估構(gòu)成美國高教評估系列，而院校和專業(yè)鑒定居于核心地位。政府正是與鑒定組織密切合作，通過其中介作用實施影響。這表現(xiàn)在：(1)審查和承認鑒定組織。聯(lián)邦教育部制訂有關(guān)準則，定期評審鑒定結(jié)構(gòu)，公布國家承認的鑒定機構(gòu)一覽表，列出被承認的可靠代理機構(gòu)，以確定它們鑒定結(jié)果的公正性、客觀性，作為其教育資助計劃的依據(jù)。(2)各州高等教育協(xié)調(diào)管理機構(gòu)與鑒定組織相互溝通、支持。鑒定組織通常在一項評審工作開始之前通知州高等教育機構(gòu)，有的甚至要求政府對訪問公立學(xué)校的評估小組作簡要指示，各州的高等教育官員也和全國性的鑒定管理組織一起工作，就全國共同關(guān)心的、有關(guān)州際和跨地區(qū)的鑒定問題進行商討。鑒定界強烈支持州政府對學(xué)校設(shè)置、學(xué)位授予的審批權(quán)。(3)參考運用鑒定結(jié)果。政府直接運用各鑒定組織結(jié)果。了解各學(xué)校、專業(yè)質(zhì)量，作出價值判斷，向?qū)W生和學(xué)校提供各種福利性資助計劃，各州也依據(jù)鑒定結(jié)果對全州進行教育規(guī)劃。

(三)荷蘭和英國的指導(dǎo)模式——政府對校外質(zhì)量評估實施元評估或建立中介性的質(zhì)量評估機構(gòu)

介于政府集權(quán)和合作模式之間的是指導(dǎo)模式，這種模式兼具前二者特點而呈現(xiàn)中間色彩。政府既不直接插手評估，控制評估的各個環(huán)節(jié)，又不脫離具體的評估活動，放棄其在評估中的影響，而是通過特殊的方式參與評估，發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，使各評估主體、評估主體和客體之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，達到平衡。典型的方法有兩種：其一，荷蘭政府的元評估。根據(jù)荷蘭政府的規(guī)劃，高等學(xué)校負責內(nèi)部的評估，外部的評估由荷蘭大學(xué)協(xié)會、荷蘭高等職業(yè)教育學(xué)院協(xié)會主持，進行同行評估，而隸屬于政府的高等教育視導(dǎo)團則充當“元評估”者的角色，負責對前者所實施的評估和后續(xù)評估過程和結(jié)果的合法性進行監(jiān)督、復(fù)查，并通報教育、文化和科學(xué)部。其二，英國政府的中介結(jié)構(gòu)。80年代迫于形勢的需要，英國高等教育建立了評估制度。評估的重心是學(xué)校自評和同行組織——高等教育質(zhì)量委員會的質(zhì)量審核。政府為了加強對高校的控制，建立了類似于大學(xué)撥款委員會性質(zhì)的高等教育基金委員會這一獨立的中介組織，并下設(shè)質(zhì)量評估委員會，與高等教育質(zhì)量委員會并行，對全國高等教育質(zhì)量進行評估。由于其評估結(jié)果作為政府對高校資助決策的依據(jù)，因而具有強烈的政策導(dǎo)向，其行為體現(xiàn)著濃厚的政府色彩。英國政府正是通過中介機構(gòu)的途徑，以財政撥款的機制有效地實現(xiàn)了它對高等教育的干預(yù)和控制。從目前英國高等教育基金委員會與高等教育質(zhì)量委員會合并，質(zhì)量評估機構(gòu)單一化的趨勢來看，政府在評估活動中的間接指導(dǎo)作用正在進一步加強。

上述政府行為模式的差異直接源于各國高等教育管理體制的差異。是高教管理體制規(guī)定了政府在高教評估中活動的空間與能量大小，決定了政府行為的性質(zhì)和方式。因而，高教管理體制發(fā)生變化，高教評估中政府行為模式也必然發(fā)生嬗變，與前者相適應(yīng)。同時，高教評估中政府行為也反作用于高教體制的改革與完善。

二、我國高等教育評估中政府行為模式分析

我國高等教育在辦學(xué)體制、管理體制和投資體制上，政府仍居于中心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，這就決定了高教評估中政府行為的集權(quán)模式。《普通高等教育評估暫行規(guī)定》明文規(guī)定我國高等教育評估工作由各級人民政府及其教育行政部門組織實施，指出各級評估機構(gòu)不是民問組織，十分強調(diào)國家教育行政部門對高教評估的領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，教育界、知識界、用人部門進行的社會評估只是政府評估工作的依靠力量。

(一)我國高等教育評估中政府行為模式的特點

強制性。政府作為評估主體具有行政強制性，評估客體必須接受評估主體的工作安排和評估結(jié)論、評估建議。

直接性。政府直接組織實施各種類型的評估，安排評估小組構(gòu)成人員，審核評估方案，批準公布評估結(jié)論，接受處理學(xué)校對評估工作及評估結(jié)論的申訴，控制評估活動的每一個環(huán)節(jié)，直接體現(xiàn)自己的意志，對評估客體進行價值判斷。

復(fù)雜性。由于高教評估的集權(quán)模式，政府直接參與評估的領(lǐng)導(dǎo)與管理，組織和支持所有的評估，負責評估工作的方方面面，評估又揉雜檢查與監(jiān)督，加之高等教育活動本身的復(fù)雜性，各高等學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)水平的千差萬別，這就注定了政府行為的復(fù)雜性與艱巨性。

(二)我國高教評估中政府行為模式的作用與弊端

1．政府行為的積極作用

第一，彌補了政府管理方式變革帶來的真空，促進了高等教育體制改革的順利進行。我國高等教育正在進行由“國家集中計劃、政府直接管理”到“國家統(tǒng)籌規(guī)劃、宏

觀管理，高等學(xué)校面向社會、自主辦學(xué)”體制的改革，改革的難點在于政府轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)的直接管理到新的宏觀管理的轉(zhuǎn)變，而評估正好彌補了這一空白。政府把精力集中于評估活動，實現(xiàn)了管理方式的迅速轉(zhuǎn)換，既有利于國家對高等教育的宏觀管理，又有利于落實高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使其真正成為獨立自主辦學(xué)的法人實體。

第二，推動了我國高等教育評估的研究、試點和完善。我國高等教育評估制度起步晚，發(fā)展快，政府是最主要的動力源，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。正是政府的努力和作用推動著我國高教評估不斷走向完善和發(fā)展。

第三，組織了大量的宏觀綜合性評估，提高了評估工作的效果，保障了高等教育質(zhì)量。在評估活動中，政府先后組織了高等工程本科教育評估、新建普通高等學(xué)校的合格評估、學(xué)位與研究生教育評估等一系列評估活動。這些評估工作量大，任務(wù)繁重，要求嚴格，宏觀綜合性強，由于政府行政權(quán)威性強，組織得力，評估的工作規(guī)范和要求易于統(tǒng)一和執(zhí)行，評估的信息便于收集、整理和分析。政府便于建立全國或區(qū)域性高教評估信息庫，實現(xiàn)資源共享，評估成果也能迅速完全地為決策所利用，因此能提高評估的效果，保障高等教育質(zhì)量。

2．政府行為的弊端

第一，評估主體單一化，不能充分調(diào)動社會、學(xué)校等評估主體的積極性。高教評估在本質(zhì)上是一種社會性的評估活動，評價高校滿足社會需要的能力和水平，促進高校與社會的聯(lián)系，提高教育質(zhì)量。而政府集權(quán)式的行為模式形成教育管理部門單一主體，有時即使邀請少數(shù)專家或用人單位代表參與評估活動，也是在教育主管部門制定好了評估方案之后，請他們劃劃圈，打打勾，其實，在整個評估活動中，他們難以起到主體作用。在這種主體單一化評估體制下，政府評估多，社會評估少；學(xué)校自評配合性強，主體性差；總結(jié)性評估多，形成性評估少；社會、學(xué)校參與高教評估的積極性沒有充分挖掘出來。

第二，評估標準統(tǒng)一化，影響評估的科學(xué)性，不利于高等學(xué)校多樣化發(fā)展。在評估中政府強調(diào)整齊劃一，評估標準統(tǒng)一性、自定性強，面對千差萬別的高校又不能做到具體對待，其評估行為帶來過強的共性制約，既損害了評估的科學(xué)性，又抑制了高校個性化發(fā)展，扼殺了高校的辦學(xué)特色。另外，在現(xiàn)實中，由于政府的評估缺乏一定的連續(xù)性(政府與高校是分離的，工作規(guī)律也不同)，從而效果的連續(xù)性較差，評估信息的反饋相對高校自評具有間接性。

第三，元評估開展較少，政府行為缺乏評價與監(jiān)督。現(xiàn)代評估理論特別重視元評估，即對評估活動本身進行評估，保證其評估的科學(xué)性。而對凌駕一切社會之上的政府進行評估，目前難以進行，一是沒有此評估機構(gòu)，二是無規(guī)范來明確政府的工作質(zhì)量標準，三是政府未意識到需要對其政策、決策方式等方面進行評估改進。

三、對改善我國高教評估中政府行為模式的建議

第一，更新觀念，實現(xiàn)政府行為由集權(quán)模式到指導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變。政府由直接管理到宏觀管理是高等教育管理體制改革的目標之一，在高等教育評估活動中，政府也要更新觀念，由過去過多、過細、過死的集權(quán)轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)。首先，對高教評估的主體進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，變單一的官方結(jié)構(gòu)為教育界、知識界和用人單位廣泛參與、多方介入的多主體結(jié)構(gòu)。成立半官方性質(zhì)的中介評估機構(gòu)，支持他們的工作，要有意識地培育、鼓勵各學(xué)術(shù)團體、專業(yè)協(xié)會、民間組織的評估活動，促進社會評估的繁榮。其次，真正發(fā)揮學(xué)校自評作用。評估中要尊重教師、學(xué)校意見，共同設(shè)立評估指標體系，聽取其對評估工作和評估結(jié)論的意見，充分調(diào)動學(xué)校參與評估的積極性。再次，做好評估分工。政府集中精力做好新建院校的合格評估和專業(yè)的設(shè)置審議，其他單項評估和選優(yōu)評估盡量委托給中介結(jié)構(gòu)和民間機構(gòu)進行。

第二，規(guī)范自身行為，選擇評估重點。做好評估服務(wù)。政府應(yīng)規(guī)范自身評估行為，建立自我約束、自我完善機制，提高政府評估的科學(xué)性和效率。要建立各類評估團體或機構(gòu)的評估認證制度，組建評估協(xié)會，對進行評估服務(wù)的各評估行為主體進行指導(dǎo)、監(jiān)督。制訂明確的評估政策，包括物質(zhì)、精神等方面的鼓勵和支持，以調(diào)動評估主體積極性，保證高教評估持久開展。政府也要搞好評估信息管理和服務(wù)工作，加強政府部門、高校各層次各類評估組織相互交流，研究和學(xué)習先進的評估理論與實踐經(jīng)驗，促進高教評估的深入發(fā)展。

作者單位：武漢華中理工大學(xué)(武漢430074)

責任編輯：海文