解決隱性債務是當務之急

宋曉梧

----中國的養老保險始建于50年代初期，采取的是現收現付模式。隨著人口老齡化進程加快，老年人口贍養率不斷提高。預測到2030年，以支定收統籌繳費率將達到峰值22.06％；退休人口占就業人口的比例將為47.39％。到退休高峰期，養老金籌資將達到工資總額的40％以上。屆時，企業將不堪重負，并潛伏著巨大的養老金支付危機。

----對此，政府決定把養老保險基金模式從現收現付制轉變為社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制。但已經退休的老職工（“老人”）和新制度實施前參加工作的職工（“中人”）過去沒有個人賬戶積累，構成隱性了債務。根據理論和國際經驗來說，隱性債務由政府財政承擔，將有利于新制度一步到位，并可降低國有企業的繳費率。

隱性債務規模有多大

----前不久，有關專家以1997年全國統一基本養老保險制度為評估時點，以工資平均增長率未來5年內為5％、6－10年為4％、10年以后為3％，養老金平均增長率為工資增長率的60％，替代率平均每年降低0.66％，平均贍養率為3.25:1等為假設前提條件，按企業繳費率和退休年齡的不同情況，對隱性債務分5種方案和2種投資回報率進行了測算，結果得到10種不同的債務規模。（見表）

----根據對“方案1”的分析表明，如果政府承擔 “老人”、“中人”的所有債務，企業繳費率可以降到8％；加上個人繳費8％，總繳費率為16％，相當于保證60％左右的養老金替代率。這與人口老齡化更為嚴重的日本（總繳費率為17.5％，替代率為60％左右）相類似，應當說是比較合理的。因此，我們可以把“方案1” 稱為標準方案——政府債務在投資回報率為4％時高達10.8萬億元，在投資回報率達到8％時則可減少到3.7萬億元。在提前退休的情況下，如“方案2”所示，債務將明顯增加。

----如果政府承擔全部債務有困難，可以考慮適當把企業繳費率提高到12％，即按“方案3”的設計，政府的債務將相應減少2萬多億元。“方案4”和“方案5”的總繳費率相當于現行的企業總繳費率，其結果是政府負擔較小但企業負擔過重。“方案5”表明，盡管企業已經分擔了很大一部分債務，如果提前退休的情況得不到解決，在4％投資回報率的條件下，政府的債務還要增加近0.86萬億元。

----精算結果表明，養老保險基金的增值問題極為重要。如果養老保險基金的投資回報率能達到8％，則標準方案中政府僅負債3.7萬億元；在維持24％的總繳費率、又有一部分人提前退休的前提下，如果基金投資回報率達到8％，政府債務可以下降到1.8萬億元。反之，如果基金的增值率低于4％，又難以杜絕大量提前退休，那么政府債務將高達12萬億元。

----智利的經驗表明，基金增值至為重要。智利從1981年開始實施全積累個人賬戶養老制度，20年來養老保險基金投資年回報率平均為11％，保證了改革的成功。

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建立三層次養老保險體系

----解決隱性債務問題，可以有以下幾種辦法：

----——調整財政支出結構。隨著改革的深化，政府用于經濟建設支出將逐步債務化，機構改革后用于行政管理的費用也可以適當壓縮；再從其它開支中(包括物價補貼等)騰出一些，預計今后5到10年，財政約可以騰出7到8個百分點用于養老保險補貼支出。

----——考慮開征特種消費行為稅、個人所得稅附加等，以增加資金來源；遺產稅應盡快開征；適當提高房產遺產稅稅率標準，還可以考慮發行養老保險福利彩票。

----——變現部分國有資產。在計劃經濟時期，我國長期實行低工資政策，職工的工資收入中沒有包括各種補償勞動力需要的保險費用，保險費進入企業利潤中，全部上交給了國家；國家又將其中的一部分或大部分變成了固定資產或其它有形資產投資，從而使保險費凝結在國有資產中。變現國有資產可以采取股市變現、國有土地有償使用收益、出售公有住房等。

----——借鑒智利等國的經驗，發行特種國債進行籌資，用于部分彌補隱性債務。

----此外，還應采取節省養老金開支的辦法，如逐步提高退休年齡、規范養老金調整機制等辦法，控制養老金支出過快和不規范增長，相應減少隱性債務。

----補充隱性債務只是解決問題的第一步。國際經驗表明，養老保險積累基金的投資營運問題十分重要。對此，有關專家提出了建立“三層次養老保險體系”的建議。具體而言，第一層次是政府舉辦覆蓋全部職工的基本養老保險，實行現收現付社會統籌籌資模式。這可由政府通過征稅的方式收繳基金，納入社會保障預算，保證收支平衡。第二層次是企業補充養老保險，采取個人賬戶儲存積累籌資模式。可考慮對這一層次中的一部分實行強制實施，類似國外的強制性企業年金，對超過工資一定比例的部分采用稅收優惠的辦法鼓勵實施。第三層次是個人儲蓄性養老保險，由商業保險公司經辦，職工個人自愿投保，政府給予一定的稅收優惠。

如何實現體系過渡

----實現三層次養老保險體系需要過渡，這可考慮通過以下步驟來解決：

----首先，實行統籌賬戶與個人賬戶的分賬管理和“有償借支”，建立個人賬戶名義積累額的統計監測指標。社會統籌賬戶的資金缺口可以債券方式向個人賬戶借支，到期支付本息。

----其次，做實個人賬戶并將其從基本養老保險中分離出來。若資金籌集不到位，可以分步走：首先把“新人”的賬戶做實并分離出來，然后再做實和分離“中人”的賬戶。做實個人賬戶將有利于把隱性債務同其它原因(如管理不善、費率不當、收繳率低等)造成的基金缺口區別開來，對癥下藥。

----第三，規范隱性債務的補償辦法。對“老人”的養老金，無論是政府全部承擔還是與企業分擔，都應與在職職工的個人賬戶基金分開，單獨列支，保證支付。對“中人”實施新制度前視同繳費年限的債務，建議采取智利等國家發行認可債券的方法，以工齡為補償基數，以一定的利率計算利息，在職工領取退休金時兌付。

----第四，成立專門的、相互競爭經營的基金管理公司管理營運個人賬戶，政府加強對基金管理公司的監管。養老保險基金的投資遵從審慎原則，開始可以以購買國債為主，僅以少部分進行其它方式的嘗試性營運。對基金管理公司應達到的投資回報率制訂最低標準，以保證政策設計替代率的實現。基金會通過招投標選擇基金管理人、保管人和投資人具體運作。

----第五，國家強制實施的基本養老保險統籌繳費改為征稅的辦法。稅率應根據保證職工領取基礎養老金的需要，并考慮到贍養率的變化情況等來確定。基本養老保險實行以支定收、收支平衡、現收現付制度。

作者為國務院體改辦宏觀司司長