對于發(fā)展中國家腐敗現(xiàn)象的總體描述,已經(jīng)在不少文章著述中論及。本文將注意力集中于那些在現(xiàn)代化過程中已經(jīng)“起飛”的國家,或者為新興工業(yè)國,或者與中國類似的人口大國如印度等。根據(jù)考察一些發(fā)展水平很低的國家,既有嚴(yán)重腐敗的,也有腐敗程度較低的;發(fā)展水平已接近發(fā)達(dá)程度的國家和地區(qū),腐敗都得到了相當(dāng)?shù)闹卫恚缧录悠潞拖愀邸6幱诂F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的國家,腐敗都處于高發(fā)期,恰恰出于歷史發(fā)展的觀點,必須把腐敗與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型聯(lián)系起來,甚至也可以將它作為衡量現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的標(biāo)尺之一。當(dāng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)得比較順利時,市場經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展和規(guī)范,民主與法治會有長足進(jìn)步,遏制腐敗便有了根本保證。如果腐敗仍很猖獗,哪怕經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相當(dāng)高,在民主法治建設(shè)上必然仍有缺陷,現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型還不能算完成。
新興工業(yè)國(地區(qū))在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期腐敗的特點,與西方國家同一時期的腐敗特點大相徑庭。這是因為它們現(xiàn)代化的時代條件截然不同,現(xiàn)代化所承受的內(nèi)外壓力不同,以及作為政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)的社會文化有巨大差異。
第一,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)多,“尋租活動”正興旺。
發(fā)展中國家在贏得政治獨立和民族解放之后,主要的任務(wù)是如何較快地改變經(jīng)濟(jì)上的貧窮落后,實現(xiàn)現(xiàn)代化的“趕超”。由于發(fā)展的起點很低,民族資產(chǎn)階級的力量一般比較軟弱,只有政府的作用能夠彌補(bǔ)此弱點。為了發(fā)動社會各個方面的變革,只有政府才能形成覆蓋整個社會的權(quán)威,規(guī)劃和規(guī)范空前規(guī)模的行為。政府從一開始就不僅作為經(jīng)濟(jì)活動的一般管理者,而且還作為經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者、組織者和從事者,深入經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部,推動工業(yè)化的前進(jìn)。政府對于經(jīng)濟(jì)生活實行如此廣泛的干預(yù),尋租活動便興旺發(fā)達(dá)起來。所謂租金,是指由于政府的政策干預(yù)和行政管制抑制了競爭,擴(kuò)大了供求差額,從而形成的差價收入。尋租活動又稱尋找直接的非生產(chǎn)性利潤活動,是指利用政府對經(jīng)濟(jì)生活的管理權(quán)直接為個人或小團(tuán)體攫取物質(zhì)財富或收入的活動。這種租金或直接的非生產(chǎn)性利潤是政府干預(yù)的產(chǎn)物。尋租活動在本質(zhì)上是非生產(chǎn)性的,對整個社會來說是一種浪費。
尋租活動是發(fā)展中國家極普遍而富有特色的腐敗現(xiàn)象,既可以采取合法的形式,也可以采取半合法或非法的形式。所謂合法的尋租活動是在不違反法律政策規(guī)定情況下進(jìn)行的。它往往是由尋租者利用自身職權(quán)合法從被管理者那里收取的。例如:菲律賓前總統(tǒng)馬科斯以總統(tǒng)府的文件形式,規(guī)定進(jìn)口商每進(jìn)口一箱魚罐頭必須付出15比索的回扣,從而將收賄合法化。凡是他經(jīng)手辦事,都要索取10%的回扣,因此被戲稱為“10%先生”。商人巨賈投其所好,事先通過各種門路塞進(jìn)賄賂,然后偷稅漏稅,非法牟利,無人敢問。按照菲律賓法律,總統(tǒng)年薪為57000美元,即使20年沒有任何消費,總計不過120萬美元,而馬科斯夫婦斂財?shù)目倲?shù)超過此數(shù)的一萬倍!他們生活的驕奢淫逸,揮霍無度,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了歷代君主,在世界各國也極為罕見。
所謂半合法的尋租活動是鉆現(xiàn)行法律或政策的空隙的尋租行為。在半統(tǒng)制半市場的條件下,政府所控制的各種資源、商品的服務(wù),與市場所流通的資源、商品和服務(wù)之間存在著雙重價格,前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后者,兩種價格的差額往往成為尋租者的目標(biāo)。而在政府壟斷或嚴(yán)格控制某種資源、商品或服務(wù)的情況下,由于供求之間差額過大,往往驅(qū)使尋租者不惜違法而去追逐差價收入。例如,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時,政府對要扶植的產(chǎn)業(yè)給予信用貸款和外匯分配的支持,給某些企業(yè)發(fā)放許可證,產(chǎn)生了大量的半合法甚至非法的尋租活動。韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是最典型的,以至于人們將其稱為“韓國總公司”。韓國不僅實行了多個五年計劃,而且國有企業(yè)在80年代之前在肥料工業(yè)、鋼鐵工業(yè)和石油工業(yè)方面發(fā)揮了很大作用。為了獲得財政補(bǔ)貼、低息貸款、進(jìn)口配額等等,企業(yè)便大量使用賄賂手段。1961年樸正熙上臺時,帶領(lǐng)了一批少壯派軍人進(jìn)入政界,大多數(shù)軍人出身寒微,不僅有建國雄心,而且以清廉為號召。然而當(dāng)1979年樸正熙遇刺身亡時,民眾“打倒腐敗貪官污吏”的呼聲不絕于耳,繼位的全斗煥不得不發(fā)起“社會凈化運(yùn)動”,撤換了一批涉嫌貪污的官吏,被國外戲稱為“全都換”。1988年全斗煥剛宣布“自動退位”,其胞弟全敬煥侵吞國家對“新村運(yùn)動”的撥款和財界捐款約100億韓元案爆發(fā),緊接著其堂弟、內(nèi)弟、外甥、妻子連同其本人的巨額貪污也被揭發(fā)。全斗煥夫婦被迫到百潭寺修行懺悔。雖然盧泰愚總統(tǒng)對全斗煥處理得留有余地,但盧泰愚于1990年收受韓寶集團(tuán)1300萬美金,為其頒發(fā)建造公寓許可證,1995年東窗事發(fā)。盧泰愚與全斗煥于1996年雙雙被判死刑,后二審定為17年監(jiān)禁和無期徒刑。韓國接連不斷地發(fā)生高層腐敗,固然與當(dāng)權(quán)者個人品德有關(guān),但更是經(jīng)濟(jì)體制的弊病所致。印度長期實行“混合經(jīng)濟(jì)”,政府對各種緊缺生產(chǎn)資源進(jìn)行補(bǔ)貼,因此負(fù)責(zé)發(fā)放許可證、關(guān)稅、稅收的官員貪污腐化最為嚴(yán)重。由于企業(yè)的產(chǎn)品價格受到政府的嚴(yán)格控制,企業(yè)家不是用降低成本的方法去提高效益,而是靠獲得政府補(bǔ)貼獲利,于是就轉(zhuǎn)向行賄。這種現(xiàn)象只有在政府逐漸退出具體經(jīng)濟(jì)活動時才能抑止。在一些市場經(jīng)濟(jì)獲得更自由發(fā)展的國家,尋租的腐敗形式會大大減少。
第二,“強(qiáng)人”政治約束少,高層犯罪難監(jiān)督。
目前進(jìn)入新興工業(yè)經(jīng)濟(jì)的國家(地區(qū)),幾乎都有相當(dāng)長時間的主張現(xiàn)代化的政治或軍事強(qiáng)人上臺執(zhí)政。
政治或軍事強(qiáng)人的出現(xiàn),扭轉(zhuǎn)了一般發(fā)展中國家政府軟弱、混亂的頹勢,經(jīng)常采取激烈的措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會改革,因為其政權(quán)的合法性必須通過突出的經(jīng)濟(jì)成就加以證明和鞏固。然而,這也往往使強(qiáng)人大權(quán)獨攬、不受監(jiān)督,極易走上貪污腐敗的邪路。印尼總統(tǒng)蘇哈托靠槍桿子奪得政權(quán),也依靠軍人鞏固政權(quán)。他在位三十年,不可否認(rèn)對印尼的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了很大的推動作用,提高了人民的生活水平。但是,他越來越變得濫用職權(quán),貪污腐敗,引得天怨人怒。蘇哈托共有三子三女,組成了龐大的家庭經(jīng)濟(jì)王國。據(jù)媒體報道,蘇哈托家族在國內(nèi)3200家公司的持有股份,擁有的財產(chǎn)至少在200億美元,還不包括其在國外的財產(chǎn)。
蘇哈托家族聚斂財富非自今日始,問題出在沒有可以監(jiān)督糾正這種腐敗現(xiàn)象的機(jī)制體制。
由強(qiáng)大政黨推出的政治強(qiáng)人的情況略有不同,其中有舉世聞名的廉潔之國新加坡的締造者李光耀,也有嚴(yán)重腐敗的高官。印度一般并不算作“新權(quán)威主義”國家,但是其政府集權(quán)程度比西方民主制度要嚴(yán)重得多,而印度國大黨四十余年執(zhí)政,幾乎由尼赫魯家族一脈相承(尼赫魯、英·甘地夫人和拉·甘地),又非常符合強(qiáng)大政黨支持政治強(qiáng)人的模式。早在本世紀(jì)60年代,印度成立的預(yù)防貪污機(jī)構(gòu)——桑特哈蘭姆委員會的報告透露,按照保守的估計,由于腐敗行為的侵蝕,國庫損失了兩個五年計劃建設(shè)資金的5%。1991年擔(dān)任總理的國大黨主席拉奧,實行經(jīng)濟(jì)改革政策取得一定的成績,但腐敗丑聞纏身,據(jù)說在哈什迪·邁赫塔股市丑聞中收受1000萬盧比“政治捐款”,與10萬美元詐騙案有牽連,以及以金錢收買反對黨議員等等,成為第一個在任期間接受法庭傳喚的總理,終于在1996年被迫下臺。腐敗也成為使執(zhí)政近50年的國大黨一蹶不振的主要原因。
無論是政治強(qiáng)人還是軍事強(qiáng)人統(tǒng)治,政治設(shè)計的基本宗旨有二,一是維護(hù)政治安定,二是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于新興國家,首先是建立國家權(quán)威,然后才能談到限制權(quán)力;首先要積累政治資源,然后才能談到分配權(quán)力。必須看到,在發(fā)展初期,百廢待興,反腐敗排不上議事日程,甚至也未進(jìn)入政治設(shè)計。隨著經(jīng)濟(jì)和社會生活的進(jìn)展,這些國家也開始注意政治體制和反腐機(jī)制的建立。然而,政治制度化的發(fā)展和完善需要相當(dāng)長的過程,權(quán)力制約的機(jī)器也許已經(jīng)存在,但運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,只能針對中下層官員,還不足以懲罰高官。民眾的參與和監(jiān)督需要不斷地與限制作斗爭,才能緩慢地擴(kuò)大。大眾傳媒或被權(quán)勢集團(tuán)控制,或受到嚴(yán)厲審查,還不能充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。人治的痕跡還很深刻。這是腐敗嚴(yán)重的政治原因。
第三,傳統(tǒng)觀念根蒂深,懲治腐敗阻力大。
在西方國家現(xiàn)代化的過程中,先產(chǎn)生了比較發(fā)達(dá)的市民社會,資產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)其他階級階層的人民奮起斗爭,通過立法促進(jìn)了現(xiàn)代國家的成長。發(fā)展中國家正相反,贏得民族獨立在先,改造傳統(tǒng)社會在后。傳統(tǒng)觀念在人們頭腦中根深蒂固,與現(xiàn)代國家的民主和法治格格不入,成為縱容姑息腐敗滋生的思想溫床。雖然國家從法律上確定了平等的權(quán)力,然而過去等級制的封建性的人際關(guān)系準(zhǔn)則影響仍很深遠(yuǎn),保護(hù)人——被保護(hù)人的結(jié)構(gòu)或庇護(hù)型關(guān)系仍然很興盛。
在新興國家中,庇護(hù)關(guān)系有各種形式,大約有三種類型,即親緣關(guān)系(家族關(guān)系、宗族關(guān)系、教親關(guān)系),人情關(guān)系(同鄉(xiāng)、同學(xué)、同事、戰(zhàn)友、上下級、朋友等),以及交易關(guān)系(互惠利用)。家族關(guān)系幾乎是一切社會的基本組織關(guān)系,但在東亞尤為突出。韓國全斗煥的腐敗涉及家族中至少7人,蘇哈托家族腐敗人人有份,連倡導(dǎo)廉政的金泳三也因包庇兒子的腐敗而下臺。
不論哪種庇護(hù)關(guān)系,都并不證明某種文化特別具有腐敗性,而是證明這些國家的文化還處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程之中,人民的心理還處于從“臣民”向公民的轉(zhuǎn)變之中。這使得腐敗容易滋生,老百姓雖然從內(nèi)心深處痛恨腐敗,但對待反腐敗卻態(tài)度冷漠,孰視無睹,客觀上縱容姑息。雖然國家頒布了法律,但建立法治社會極其艱難,司法腐敗相當(dāng)嚴(yán)重。人們的傳統(tǒng)觀念還很頑強(qiáng),轉(zhuǎn)型期人們對于物質(zhì)生活的期望又大大提高了,腐敗便在社會上蔓延。在許多新興工業(yè)國,不僅高層腐敗的比例高,而且基層腐敗形成風(fēng)氣。高層腐敗為害巨大,但一般民眾不易察覺,基層腐敗卻因為量廣面大,直接天天與群眾見面,最使百姓痛恨。官僚、工程技術(shù)人員、警察、教師、醫(yī)生,一面向官員行賄,一面向老百姓索賄。基層腐敗還有一個重要原因,即低級公職人員的待遇太差,難以維護(hù)體面的生活。在印尼,高級將領(lǐng)的工資不過40萬盾,僅為香港菲傭收入的十分之一。因此軍隊到處經(jīng)商。大多數(shù)軍人不善經(jīng)營,所以都與華人富商合資,出現(xiàn)了大量的腐敗。在印尼、菲律賓、泰國,腐敗都被民意測驗列于問題的前茅,可見這一現(xiàn)象的普遍性和嚴(yán)重性。
新興國家的腐敗為害極大,從根本上損害現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。首先,新興國家的中心任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,盡快改變貧窮落后的面貌,迅速改善人民的生活。但是,腐敗分子化公為私,將公共財富流入私人腰包,使國家損失驚人,無法將這些資金用于投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)。1982年在繼任的就職演說中,墨西哥總統(tǒng)喬斯·洛佩斯·波蒂羅大力抨擊腐敗,揭露了一個令人痛心的事實,墨西哥人依靠不法行為所攫取的國家財產(chǎn)數(shù)量,要比帝國主義在其整個歷史上剝奪的總和還要多!在菲律賓,據(jù)有關(guān)專家估計,40%的國民生產(chǎn)總值被政府各級官員貪污掉。各級官員由于接受回扣,在政府工程中或采購物資中坑害國家,大大增加了政府開支,往往還購進(jìn)劣質(zhì)設(shè)備。對泰國、印尼、印度等國的情況研究表明,采購中的腐敗使政府要多支付20—100%的費用。同時,企業(yè)的注意力集中在行賄官員,買得許可證等各種優(yōu)惠,而非提高生產(chǎn)效率,而且降低了整個社會資源利用的經(jīng)濟(jì)效益。韓國政府扶植的特大企業(yè)集團(tuán),印尼和馬來西亞政府對于馬來人企業(yè)的“扶強(qiáng)”戰(zhàn)略,背后都有大量的腐敗交易,促成了官商勾結(jié)、金權(quán)政治的現(xiàn)象,使腐敗的規(guī)模越來越大,性質(zhì)越來越惡劣。尤其當(dāng)發(fā)展中國家處于起飛階段,資金顯得格外寶貴時,人民的血汗積累卻被貪污腐敗的黑洞吸走,造成資金的短缺。外國投資援助也是官員貪污的對象。貪得無厭的官員對外國投資也使用尋租、設(shè)租、索租的惡劣手段,影響了外資的投入。
其次,腐敗危及政治穩(wěn)定,造成政局動蕩,延誤現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,甚至造成現(xiàn)代化的斷裂,教訓(xùn)多多。現(xiàn)代政府的合法性來源于民眾的支持。如果公職人員以權(quán)謀私,就使政府的合法性受到損害;如果腐敗成為政府的特征,那么政府被人民拋棄也就為期不遠(yuǎn)了。新興工業(yè)經(jīng)濟(jì)的建成意味著相當(dāng)多的人提高了生活水平,例如韓國的城鄉(xiāng)差別大大縮小,印尼和馬亞西亞的絕對貧困人口比例下降,印度從經(jīng)常災(zāi)荒餓死千百萬人到解決九億人口的吃飯問題,都是不容抹煞的成就。但是,應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在社會轉(zhuǎn)型期收入差距一般要拉大。社會不公平在某些新興國家還相當(dāng)嚴(yán)重,人們的心理不平衡程度加強(qiáng),改善生活的期望值與現(xiàn)實可能性之間有相當(dāng)距離,承受差距的能力還比較脆弱。在這種情況下,腐化的官員卻搜刮民脂民膏,驕奢淫逸,花天酒地,必然激發(fā)民眾對政府的不滿和反對情緒,成為政治動蕩的導(dǎo)火索。1980年韓國學(xué)生和民眾示威游行,反對腐敗,要求民主是主要口號,暴動蔓延幾個省,結(jié)果發(fā)生了光州事件,死傷幾千人,其后遺癥至今猶存。
腐敗的急劇增生是民主與法治薄弱的結(jié)果,而嚴(yán)重的腐敗又會阻礙民主與法治的推進(jìn)。為了壓制人民對腐敗泛濫的不滿,政治家往往采用限制公民自由甚至鎮(zhèn)壓的手段,它與法治的精神背道而馳。腐敗的官員形成了既得利益者和既得利益集團(tuán),他們關(guān)心的只是如何維護(hù)和擴(kuò)大自己的特權(quán),滿足日益膨脹的私欲,決不肯去發(fā)動真正有益于國家、社會和人民的改革。如果阻擋不住改革,他們也會歪曲改革的內(nèi)容,從中鉆出尋租設(shè)租的通道,攫取改革所帶來的利益果實。腐敗的政治家和官員維護(hù)的只是一己或狐群狗黨的私利,怎么能指望他們把公眾利益置于私人利益之上,為了國家的繁榮而損害自己的私利?蘇哈托、全斗煥既是盜竊國庫者又是集權(quán)主義者,便是鮮明的實例。而在一個容忍腐敗的環(huán)境中,潔身自好極其困難,好人也會在天長日久的耳濡目染中最終同流合污。
最后,腐敗將助成“有增長而無發(fā)展”的局面,從根本上瓦解民眾對于現(xiàn)代化的信心,造成普遍的沮喪和消沉情緒,使國家喪失最寶貴的人心資源。現(xiàn)代化是一場前所未有的天翻地覆的社會變化,必須動員千百萬人參與。假如現(xiàn)代化沒有提供機(jī)會的平等,沒有讓民眾看到勤勞致富的前途,他們就沒有積極性。腐敗盛行使得個人發(fā)展的余地被堵塞,只有占據(jù)權(quán)位者,只有有能力搞歪門邪道,才能上升,普通百姓則毫無希望。腐敗者竊取、浪費和揮霍人民的血汗錢,并沒有創(chuàng)造出社會財富。經(jīng)濟(jì)增長也許是明顯的,但社會的發(fā)展卻極其緩慢,甚至停滯不前。在腐敗盛行的地方,必定會發(fā)現(xiàn)大多數(shù)平民百姓的冷漠和意氣沮喪。如果現(xiàn)代化不能提供公平與效率的更好結(jié)合,人們會從根本上質(zhì)疑社會改革與現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型,現(xiàn)代化就難以獲勝。
在過去的三十年中,新興工業(yè)國(地區(qū))取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就,而自1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)以來,也暴露了其發(fā)展模式的深層陰暗面,腐敗即為其中之一。各國政治家和人民都在思考,如何進(jìn)一步推動現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型,在經(jīng)濟(jì)升級的同時加快民主與法治的建設(shè),遏制腐敗的惡性增長。人們不僅在學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,也將眼光轉(zhuǎn)向反腐倡廉成績優(yōu)秀的發(fā)展中國家,它們的經(jīng)驗教訓(xùn)更加切近實用。新加坡堪稱世界反腐模范,但這不是自然形成的,而是幾十年堅持不懈努力的結(jié)果。新加坡也曾經(jīng)有過腐敗成為生活方式的年代,但是政府作出了莊嚴(yán)的承諾,一定要把國家建成繁榮“清潔”之地。政府采取了多項措施整治腐敗。一,高薪養(yǎng)廉,注重效率。行政機(jī)構(gòu)官員的薪金待遇,跟上私人企業(yè)最優(yōu)越的條件。與此同時,政府以效率為中心,獎勤罰懶,獎廉罰貪。二,嚴(yán)刑峻法,執(zhí)法如山。政府通過法律建立公平的環(huán)境,不容任何人超然法外。前教育部長周瑞麒70萬新元的貪污案、前環(huán)境發(fā)展部長黃循文四 項貪污罪以及前駐日大使黃望青的逃稅案,不但受到查處,而且在大眾媒介廣泛宣傳。反腐機(jī)構(gòu)不僅查官,也查私人企業(yè),行賄受賄一起罰,毫不手軟。三、專設(shè)機(jī)構(gòu),直屬總理。新加坡設(shè)立了反貪調(diào)查局,直屬總理公署,免受其他方面的干擾,具有反腐調(diào)查實權(quán)。老百姓相信政府的承諾,給予反貪機(jī)構(gòu)以極大支持。四、清理社會,提倡道德。新加坡對于社會腐敗也決不留情,報紙廣告部門給廣告公司回扣,記者給消防局幾十元錢好獲得獨家新聞,家庭主婦過年時塞給垃圾工人或郵差的賞錢,都違反政府的規(guī)定而要受罰。這些限制使全社會對腐敗現(xiàn)象防微杜漸。政府提倡的道德觀、價值觀已被廣大民眾所接受。在1998年國際透明組織頒布的貪污印象指數(shù)排名中,新加坡排入10名最廉潔國家。新加坡的例子說明,發(fā)展中國家完全有可能遏制腐敗,只要政府緊抓不舍,持之以恒。其他發(fā)展中國家盡管反貪成績不如新加坡,但在某一時期,某一部門也積累了不少經(jīng)驗,值得進(jìn)一步總結(jié)推廣,同時也須研究為何這些成果不能鞏固下來的教訓(xùn),以便再接再厲地向腐敗作斗爭。
新興工業(yè)國(地區(qū))要通過現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,走近發(fā)達(dá)的門檻。它們的實踐并未結(jié)束,而是處于進(jìn)行之中,有待進(jìn)一步觀察。但可以斷定,哪個國家能夠在繁榮清廉方面成績越佳,便越能盡快地跨過這道門檻,走向現(xiàn)代化的更高階段。
(原載上海炎黃文化研究會所編《激濁楊清》,致中節(jié)編)