鄉(xiāng)村“三提五統(tǒng)”的理論、政策與實(shí)踐

張岸元 白文波

“農(nóng)民問題始終是我國革命、建設(shè)、改革的根本問題”，當(dāng)今幾乎所有有關(guān)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題的討論，都由于這一政治方面因素的考慮，而不能完全在經(jīng)濟(jì)層面上進(jìn)行。有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)相關(guān)政策，總是強(qiáng)調(diào)政治后果先于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)后果。效率與公平，合理性、可行性和可操作性，發(fā)展與穩(wěn)定長期混為一談。誠然，實(shí)踐中的政治和經(jīng)濟(jì)是無法斷然分開的，但這并不妨礙在理論分析中將政治與經(jīng)濟(jì)進(jìn)行嚴(yán)格界定。事實(shí)上，如果不能在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)不同層面上討論問題；如果做不到就政治談?wù)巍⒕徒?jīng)濟(jì)談經(jīng)濟(jì)，那必然導(dǎo)致思維的混亂。可以認(rèn)為，大包干以后之所以國家在涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面不再有具重大影響力的新政策出臺，很大程度上受限于這種思維的混亂。

關(guān)于“三提五統(tǒng)”的爭論，是上述思維混亂的一個(gè)典型。長期以來，“三提五統(tǒng)”和其他由農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅、行政事業(yè)性收費(fèi)以及農(nóng)民承擔(dān)的勞務(wù)并稱為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，同屬急待“減輕”之列。毫無疑問，農(nóng)民目前在收入分配中不公平的地位值得任何有良心的人同情，應(yīng)該引起關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的人士的高度重視。但是在研究有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題時(shí)，我們必須將“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”和“農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重”區(qū)別開來。后者完全是基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的低效、腐敗之產(chǎn)物(欺上瞞下、腐化驕奢、巧立名目、搭車收費(fèi))，亦即完全是政治問題，只有通過政治手段才能解決；而前者則完全是農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)安排的必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)問題，只有從經(jīng)濟(jì)方面來改變。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，各項(xiàng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的存在大多有一定合理性。根據(jù)諾思的國家理論和中國現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，國家和集體作為經(jīng)濟(jì)利益主體參與農(nóng)民收入分配，是天經(jīng)地義的，根本談不上什么“負(fù)擔(dān)”?？梢钥隙ǖ卣f，世界上還沒有哪個(gè)國家的農(nóng)民不交農(nóng)業(yè)稅；沒有哪個(gè)國家的農(nóng)民免費(fèi)使用水電；沒有哪個(gè)國家的農(nóng)民無償耕種不屬于自己的土地。

一、“三提五統(tǒng)”的經(jīng)濟(jì)租（Economic Rent）本質(zhì)

“三提五統(tǒng)”中的所謂“三提”，是指農(nóng)戶上交給村級行政單位的三種提留費(fèi)用，包括公積金、公益金和行管費(fèi)?！拔褰y(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項(xiàng)統(tǒng)籌，包括教育費(fèi)附加、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)?！叭帷焙汀拔褰y(tǒng)”一般各占“三提五統(tǒng)”總額的50％。

有關(guān)這些具體的收費(fèi)名目，是不能僅僅從字面上加以理解的。比如許多地方農(nóng)村每戶一冊的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》中，居然明文向十幾歲的未婚男女，七八十歲的老翁老嫗按人頭每年征收15元的計(jì)劃生育費(fèi)。又比如雖然各地的“基干民兵”早在十年前就已銷聲匿跡，但民兵訓(xùn)練費(fèi)還是按人頭每年05元照收不誤。更有甚者，許多地方為了“監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，根據(jù)“省、市有關(guān)文件精神”，竟然開征什么“監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督費(fèi)”。

這種文字表述的荒謬提醒我們，具體地去區(qū)分那每一“提”、每一“統(tǒng)”是沒有意義的。我們應(yīng)該關(guān)注的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會參與農(nóng)民收入分配這一事實(shí)本身。對這一事實(shí)的一般質(zhì)疑是，在國家已經(jīng)征收了農(nóng)業(yè)稅的前提下，鄉(xiāng)村兩級憑什么再去“提統(tǒng)”。你不能說你需要這筆收入，所以你就可以向農(nóng)民索取，那是強(qiáng)盜邏輯。你應(yīng)該給農(nóng)民個(gè)說法，說明你參與收入分配的理由。

本文認(rèn)為這一理由就是中國目前在農(nóng)村實(shí)行的土地集體所有制。只要土地集體所有制存在一天，“三提五統(tǒng)”就有理由茍全一日。

土地對于農(nóng)民來說是安身立命之本。1949年以前，中國共產(chǎn)黨就是靠宣傳“耕者有其田”，允諾給農(nóng)民一塊屬于他們自己的土地，從而換取了廣大農(nóng)民的支持，最終贏得了政權(quán)。但解放后不久中國共產(chǎn)黨卻帶領(lǐng)農(nóng)民走了社會主義道路，進(jìn)而干脆搞人民公社、大躍進(jìn)。直到1978年，全國各地陸續(xù)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，才正式給予了農(nóng)民土地的“使用權(quán)”，而土地所有權(quán)則一直保留在集體手里。在這種兩權(quán)分離情況下，如果堅(jiān)持認(rèn)為任何產(chǎn)權(quán)的主體都不能虛置的話，那就得為這種土地集體所有權(quán)指定一個(gè)切實(shí)的代表，無疑該代表應(yīng)該是基層鄉(xiāng)政府、村委會。

資本主義條件下的土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，李嘉圖認(rèn)為必然會引起“潛在的土地使用者對土地出價(jià)及支付地租”。馬克思也指出“私有制下土地所有者會要求土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上有所實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)的形式就是地阻”。社會主義公有制條件下也不會有例外，同樣是兩權(quán)分離，土地集體所有權(quán)的代表——基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會有理由去要求這種實(shí)現(xiàn)，他們有權(quán)向土地使用權(quán)的擁有者——農(nóng)民征收經(jīng)濟(jì)租。該經(jīng)濟(jì)租的表現(xiàn)形式就是“三提五統(tǒng)”。當(dāng)然，由于這種經(jīng)濟(jì)租是在公有制集體土地所有權(quán)條件下發(fā)生的，因此和純粹地租有所不同，也絕對不含租佃的意味。

正是因?yàn)椤叭嵛褰y(tǒng)”的這種內(nèi)在經(jīng)濟(jì)租本質(zhì)賦予了它以合法性，使它在實(shí)際運(yùn)動(dòng)中能那么不拘泥于外在的具體表現(xiàn)形式，以什么樣古怪的名目征收都無所謂，至于征收后用來干什么，農(nóng)民也無權(quán)過問。

作為經(jīng)濟(jì)租，其租金水平又是如何決定的呢?從均衡的角度來看，在土地資源和勞動(dòng)力資源具有同等稀缺性的條件下，在一個(gè)功能完備(完全競爭)的市場中，土地和勞動(dòng)力將通過市場自動(dòng)達(dá)成均衡。均衡點(diǎn)的租金水平是符合帕累托效率(Parato Efficience)的最佳租金水平。如果土地資源相對于勞動(dòng)力資源稀缺(人多地少)，或者由于某種外來強(qiáng)制性因素使勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，無法自主選擇進(jìn)入或退出農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力市場例如強(qiáng)制性戶籍管制，非農(nóng)部門對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流入存在岐視，則市場的完備性就會被損害。土地所有者和土地使用者在租金選擇問題上將不會處于均等的地位，租金水平完全由土地所有者根據(jù)其壟斷地位的強(qiáng)弱決定。

認(rèn)識到“三提五統(tǒng)”的上述本質(zhì)其及水平的決定，可以肯定，目前中國農(nóng)村的利益分配格局，完全是中國目前農(nóng)村的人地比例、現(xiàn)行土地制度、乃至限制勞動(dòng)力流動(dòng)的戶籍制度(戶籍制度在“三提五統(tǒng)”的具體征收中發(fā)揮著重要作用)的必然產(chǎn)物。既然人地比例作為客觀因素，短期內(nèi)無法改變，那么我們?nèi)粢獪p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)即改變現(xiàn)有利益分配格局，就必須從土地制度、戶籍制度著手。

有些對農(nóng)民充滿廉價(jià)同情的人總是試圖繞開土地制度和戶籍制度去討論農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。比如有人建議對“三提五統(tǒng)”實(shí)行“費(fèi)改稅”(由國家出面，開征某一名目的數(shù)額相當(dāng)于“三提五統(tǒng)”的稅收，然后將這筆稅收返還給鄉(xiāng)村兩級使用)，他們認(rèn)為這樣一來，就取消了基層直接參與農(nóng)民收入分配的權(quán)力，從而遏制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的社會現(xiàn)象。

應(yīng)該認(rèn)識到，這種費(fèi)改稅建議既缺乏理論依據(jù)又沒有操作可能。從理論上講，只要鄉(xiāng)、村兩級掌握土地所有權(quán)，他們就必然會去尋求經(jīng)濟(jì)意義上的實(shí)現(xiàn)，國家動(dòng)用日常行政手段去干預(yù)這種實(shí)現(xiàn)是不合情理的。我們完全可以設(shè)想這種費(fèi)改稅實(shí)行之后不久，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會忘記“三提五統(tǒng)”已由國家財(cái)政征收并返還給了他們，又去開征新的什么“三提五統(tǒng)”。從操作上看，在農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅都已開征的情況下，國家也沒有可能耗費(fèi)有限的政治資源，去當(dāng)既得罪農(nóng)民又得罪基層的“二傳手”、“多事者”。

二、政策與實(shí)踐中的問題

有關(guān)“三提五統(tǒng)”的實(shí)際征收一直極為混亂，直到1991年底，國務(wù)院《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》頒布以后，局面才有所改觀。該條例明確規(guī)定“三提五統(tǒng)”的征收標(biāo)準(zhǔn)是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5％”。從此這個(gè)“5％”成了各級政府談起農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的口頭禪，農(nóng)民也多少將之視為自己的護(hù)身符。

但是，該標(biāo)準(zhǔn)作為政策來執(zhí)行，內(nèi)涵顯得過于豐富。這些內(nèi)涵及其指導(dǎo)下的實(shí)踐至少有以下幾方面值得商榷。

第一，“5％”的征收標(biāo)準(zhǔn)肯定了“三提五統(tǒng)”實(shí)行“分成制”而非“定額制”的征收原則。而分成制的經(jīng)濟(jì)效率恰恰值得懷疑。

所謂分成制，指土地所有者和土地使用者按某一固定比例對收獲量進(jìn)行分成，所有者每年獲得固定比例于產(chǎn)量的經(jīng)濟(jì)租。而定額制指土地所有者每年只從土地使用者手里征收固定數(shù)額的租金，該租金與產(chǎn)量波動(dòng)無關(guān)。也就是說，分成制下的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是有彈性的，而定額制下的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是剛性的?！?％”標(biāo)準(zhǔn)征收的“三提五統(tǒng)”屬于分成制。分成征收可能帶來的最大好處在于實(shí)際征收額原則上將隨“農(nóng)民上年人均純收入”的變動(dòng)而波動(dòng)，減輕了欠收年份農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使得集體和農(nóng)戶共同承擔(dān)了產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定，因而從政治上看是可取的。而從經(jīng)濟(jì)角度看則未必，分成制的經(jīng)濟(jì)效率相當(dāng)讓人懷疑。從中國目前“三提五統(tǒng)”的征收實(shí)際來看，分成制操作上的缺陷顯而易見。農(nóng)民上年人均純收入的統(tǒng)計(jì)工作大多由縣級統(tǒng)計(jì)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站承擔(dān)，主觀隨意性大。許多地方政府實(shí)際上是根據(jù)自己的“提統(tǒng)”總目標(biāo)除以人口，再除以5％，倒過來來“指派”農(nóng)民上年人均純收入。從這方面看分成制明顯劣于定額制。

事實(shí)上，根據(jù)調(diào)查，鑒于在農(nóng)民收入核定過程中眾所周知的上述弊端，定額制早有取代分成制之勢。比如安徽某縣在1997年制定的有關(guān)“三提五統(tǒng)”的征收實(shí)施細(xì)則中就明確指出“對于所有農(nóng)民人均純收入超過2000元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一律按每人每年100元的標(biāo)準(zhǔn)征收，不再核定純收入”。這是政策總是滯后于實(shí)踐的又一明證。

如果我們放棄了效率可疑的分成征收改為定額征收，那么多少可能卡住些鄉(xiāng)、村兩級亂收費(fèi)的口子。隨著未來農(nóng)民收入的提高，定額的“三提五統(tǒng)”在農(nóng)民收入中所占的比重將逐步下降。以貨幣計(jì)算的征收額的實(shí)際價(jià)值也會隨著中國經(jīng)濟(jì)增長過程中必然重新出現(xiàn)的通貨膨脹而貶值。這些都將自動(dòng)地增加農(nóng)民收入，使農(nóng)民得以分享整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)增長的好處。

第二，條例中未明確規(guī)定征收的期限及征收對象，易在實(shí)施中引起混亂。

關(guān)于征收期限。目前大部分地方“三提五統(tǒng)”的征收是在夏秋兩季農(nóng)民取得收入以后，直接由農(nóng)經(jīng)站扣除。這種做法比較合理也方便操作。但也有一些地方是在年初一次性預(yù)收(農(nóng)民稱之為“上打租”)，更有甚者，某些地方干脆先到銀行貸款墊付，而后連本帶息再攤到農(nóng)戶頭上。因此有必要對“三提五統(tǒng)”的征收期限和征收方式做統(tǒng)一規(guī)定，以保護(hù)農(nóng)戶利益。

關(guān)于征收對象。按前面的分析，既然“三提五統(tǒng)”的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)租，體現(xiàn)著鄉(xiāng)村兩級和農(nóng)戶基于土地使用權(quán)而產(chǎn)生的關(guān)系，那么它的征收對象就應(yīng)該是土地，而不是人。問題是在實(shí)際操作中，各地指定征收對象的標(biāo)準(zhǔn)五花八門。有完全向土地征收的，也有完全按人頭征收的，有按“人七地三”比例分?jǐn)偟?，也有按“人三地七”比例分?jǐn)偟摹Ｒ话恪叭绻硕嗟厣?，則大家都爭地，因而負(fù)擔(dān)按土地分?jǐn)偟谋壤^大”。最常見的做法是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將總的收入目標(biāo)分解到各村，各村再把該村應(yīng)征額的一半攤到土地上、一半攤到人頭上，最后根據(jù)每戶勞動(dòng)力數(shù)與承包土地?cái)?shù)計(jì)算出每戶應(yīng)繳納的“三提五統(tǒng)”量，并以戶為單位征收。

需要強(qiáng)調(diào)的是這里指的勞動(dòng)力數(shù)，并不是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并從土地取得收入的勞動(dòng)力數(shù)，而是指戶籍登記的勞動(dòng)力數(shù)。只要你被指認(rèn)為農(nóng)民，你飛到天涯海角都得參加戶籍所在地的“三提五統(tǒng)”之人頭平攤。對于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市的農(nóng)民來說，一紙戶籍不僅注定了他們從生到死有農(nóng)民身份，而且注定了他們這輩子取得的收入都要被家鄉(xiāng)的老爺們“統(tǒng)籌提留”，去為“穩(wěn)定這一大局”作貢獻(xiàn)。此一點(diǎn)可以認(rèn)為是該政策執(zhí)行中最黑暗的一面。在清政府實(shí)行“攤丁入畝”將人頭稅改為地頭稅200多年后的今天，中國基層人民政權(quán)還在按登記的人頭收費(fèi)，這無論從哪個(gè)角度都說不過去!

第三，以鄉(xiāng)為單位，核算人均收入，再按人均5％的標(biāo)準(zhǔn)征收，沒有考慮到農(nóng)民貧富差距的影響，“不符合公平稅賦、合理負(fù)擔(dān)的原則和共同富裕的方針”。實(shí)際上是“窮村幫了富村，窮戶幫了富戶，是劫貧濟(jì)富”。

三、對策

當(dāng)前，中國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在一個(gè)極為關(guān)鍵的歷史時(shí)期。就農(nóng)村而言，可以考慮：首先，從改革“三提五統(tǒng)”入手，將現(xiàn)有的“三提五統(tǒng)”全部攤?cè)胪恋?、水面、草場、山地，并明確以之作為“三提五統(tǒng)”的單一征收對象。徹底放棄原來就無法限制農(nóng)民流動(dòng)、卻給農(nóng)民帶來極大精神傷害的戶籍制度，使農(nóng)民真正享受到國民待遇。

其次，取消名義上的“三提五統(tǒng)”，由國家按“每畝每年若干元的標(biāo)準(zhǔn)”制定定額的經(jīng)濟(jì)租金Ⅰ和經(jīng)濟(jì)租金Ⅱ。租金Ⅰ的水平約相當(dāng)于目前“三提五統(tǒng)”水平，仍由目前掌握著農(nóng)村土地所有權(quán)的鄉(xiāng)村兩級直接征收使用。

第三，租金Ⅰ作為兩權(quán)分離情況下的經(jīng)濟(jì)租是所有實(shí)際使用土地的農(nóng)戶必須交納的。而租金Ⅱ是由農(nóng)戶自主自愿選擇繳納。農(nóng)戶在選擇交納租金Ⅱ若干年(30年?)后，將獲得由國家代表集體贈予的土地所有權(quán)，并從那時(shí)起免交租金Ⅰ以及耕地占用稅。

第四，以上政策應(yīng)和現(xiàn)有土地承包合同相銜接。在這一過程中，土地所有權(quán)的贈予、繼承權(quán)的確認(rèn)都應(yīng)嚴(yán)格和計(jì)劃生育政策掛鉤。

第五，租金Ⅱ的具體水平、交納的年限，視農(nóng)戶的支付能力、支付意愿、國家財(cái)政狀況以及政府對這一進(jìn)程進(jìn)展快慢的期望來決定。

上述政策實(shí)施之后，短期內(nèi)“三提五統(tǒng)”的總量將被固定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重的趨勢將有所遏制。長期來看，輔之以基層行政改革、基層民主制度建設(shè)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題將伴隨著農(nóng)村土地問題一并得到解決。

（作者單位：張岸元：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所，白文波：滁州市委辦公室）