權力的代價與改革的路徑依賴

《權利的代價：為什么自由依賴于稅收》(The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxation. New York: Norton,1999)，是兩位美國知名學者合著的一本小書。其中一位作者叫斯蒂芬·赫爾姆斯(Stephen Holmes)，是普林斯頓大學政治系教授兼紐約大學法學院教授。他一直研究自由主義，并以為自由主義辯護為己任。[1]另一位叫卡斯·桑斯坦因(Cass Sunstein)，在芝加哥大學同時擔任政治學與法學教授。桑斯坦因的專長是憲法學和法理學。[2]此書在美國引起巨大爭議。右派認為太“左”。如卡托研究所(Cato Institute)[3]研究員湯姆·帕爾默指責兩位作者“對個人自由和有限政府充滿了仇恨。”[4]另一位自由放任主義者甚至指控作者“希望建立警察國家”，并將此書稱為“二十世紀里對暴政最無恥的辯護之一”。[5]而左派雖然認為此書有可取之處，但覺得它分量不夠，甚至還有點保守主義的痕跡。[6]只有中間派似乎比較滿意。在他們看來，作者是不偏不倚，左右開弓，態度冷靜，立論持中。[7]對同一本書，居然出現截然不同的評論，這種情況并不多見。作者到底說了什么話竟引起如此軒然大波呢？

其實，作者的基本觀點用一句話就能概括：不管保護什么權利都必須依賴由公共財政支撐的警察、檢察、法院、監獄等政府機制，因此，權利是有代價的。[8]這就是書名及其副標題的由來：《權利的代價：為什么自由依賴于稅收》。也許有人會問，這么簡單的觀察也值得寫一本書來論證嗎？的確，權利有成本是個毋庸質疑的事實，沒有人會否認。但從這個毫無爭議性的觀察可以推演出幾條極具爭議性的論斷，這卻是多數人始料不及的。

推論一：所有的權利都是積極權利。將權利分為“消極權利”(negative rights)與“積極權利”(positive rights)已有了幾百年的歷史。霍布斯(Thomas Hobbes,1588～1679)大概是第一位討論消極自由和公民社會問題的思想家。在他看來，“公民社會”(civil society)是“政治社會”(political society)的對立物，是公民行使消極自由，不受政府控制的領域。不過，眾所周知，在霍布斯那里，消極自由和公民社會并不是什么好東西，而是無政府狀態的代名詞。洛克(John Locke,1632～1704)則相反，他把消極自由看成人的自然權利。這些權利不是政府賦予的，而是與生俱來的。政府的職責是保護這些權利，而不能侵犯它們。法國作家貢斯當(Henri Benjam in Constant de Rebecque,1767～1830)是第一位將消極自由與積極自由放到一起討論的思想家，只是他將它們分別稱作“現代的自由”和“古代的自由”。真正對消極自由與積極自由作出明確劃分的是現代哲學家柏林(Isaiah Berlin,1909～1997)，根據他的定義，消極自由是指免受政治權力干擾的權利；而積極自由是指行使政治權力的權利。

近年來，西方自由放任主義者對積極自由或積極權利展開了猛烈的批判。在他們看來，積極權利有三大罪狀。一是極其昂貴。無論是充分就業、醫療保險、最低收入保障、失業救濟，還是殘疾人士福利、兒童福利、婦女福利、老人福利都需要政府負擔龐大的公共開支。二是侵犯私有產權。政府的錢不是從天上掉下來的，而是靠征稅從一部分國民那兒搜刮來的。而自由放任主義者認為“稅收即盜竊”，靠轉移支付來保證積極權利的實現無異于劫富濟貧，當然是一種犯罪。三是擴大了政府的規模與權限。自由放任主義者的天敵是政府，他們的理想是“不管事的政府是最好的政府。”如果政府必須存在的話，其規模與權限越小越好，至多只應扮演個守夜人的角色。而伴隨積極權利而來的必然是福利國家；伴隨福利國家而來的必然是政府規模和權限的擴大。因此，要實現“讓國家縮水”(shrinking the state)的目標，就必須否定積極權利。在中國，福利國家連雛形還沒見到影，但這兒的自由放任主義者也認為積極權利“易于滑向專制暴政”。[9]

自由放任主義者主張：積極權利的實現要靠政府，是有成本的；消極權利的實現不需要靠政府，是沒有成本的。本書的第一條推論卻是，消極權利的實現也得靠政府，也是有成本的。在這個意義上，消極權利與積極權利無異。試以幾項所謂消極權利為例。

言論自由：為了防止某些公民妨礙另一些公民的言論自由，必須要有警察；為了防止政府機關限制公民的言論自由，必須要有法院。而警察與法院都是國家機器的一部分，沒有公共財政的支撐就根本無法運作。

免受警察與獄卒虐待的權利：如果政府不設立監督警察和獄卒的機制，無法及時安排公費醫生訪問拘留所和監獄，沒有在法庭上出示有效證據的能力，公民免受警察與獄卒虐待的權利就是一句空話。

接受公正審判的權利：除非政府為窮人和其他需要幫助的人提供法律援助，并建立監督整個司法體系運作的機制，否則，這個權利便毫無意義。

財產權：被自由放任主義者奉為神明的財產權實際上是最昂貴的權利之一。直接或間接與保護私有產權相關的開支包括：國防開支，治安開支，消防開支，專利、版權、商標保護開支，自然災害的保險和救濟開支，保存產權及其產權交易記錄的開支，合同強制實施開支，監督股票和其它有價證券，等等。如果把這些開支加到一起得出的將是一個天文數字，至少一點也不比社會福利開支遜色。

自由放任主義者相信，免受政府干預是實現消極權利的必要條件和充分條件。這本書卻告訴我們，沒有政府干預，這些權利便不可能實現；而政府為了保護這些權利也必須承擔巨額財政開支。那么，區分消極權利與積極權利實際上就變得毫無意義了。

推論二，權利保護說到底是個政治問題。權利既有絕對成本，又有機會成本。絕對成本是指保護某種權利必需花費的絕對金額。機會成本的意思是，用于保護這種權利的經費就不能用來保護其它權利了。世界上所有政府都面臨著經費短缺問題；沒有一個政府擁有無限財力，足以保護所有類別的公民權利。在這種情況下，各國政府必須有所取舍，決定哪些權利最值得保護，哪些權利可以靠后一些。自由放任主義者認為政府應該優先保護所謂消極權利，諸如私有產權和言論自由之類。他們把這些權利稱為“自然權利”，并斷言“保護私有財產權是個人自由的基礎”。[10]但是，如果消極權利與積極權利的界限是條虛假的界限，他們的立場便失去了道義基礎。事實上，在赫爾姆斯和桑斯坦因看來，沒有一種權利是至高無上的。在現實中，一國公民享受哪些權利說到底是個政治問題，而不是道義問題。政治問題的關鍵是，在資源和價值分配中，誰得到了什么？得到了多少？是如何得到的？很明顯，對有產階級而言，私有產權至關重要；對知識精英而言，信仰與言論自由至關重要。如果政府將資源優先用于保護這些權利，那么用于保護窮人福利權利的資源就會相應減少。正如馬克思主義學者指出的，對窮人而言，財產權和很多政治權利只是“形式上的權利”，他們根本無法享用。因此，赫爾姆斯和桑斯坦因認為保護窮人的福利權利十分重要。他們的出發點不是什么道義原則，而是為了維護資本主義社會的內部穩定。在他們看來，如果只保護富人能夠享受的權利而忽略窮人的福利權利，后者就沒有理由不造資本主義的反。保護窮人的福利權利實質上是為他們容忍剝削，安分守己提供一種補償，僅此而已。如果連這個妥協也不愿意作，資本主義社會就有可能天下大亂。[11]

推論三，權利不是“個人”的；所有權利都是公共財產(public goods)。自由放任主義的出發點是作為個體的人，它主張個人的自由和權利不是來自別處，而是來自作為個體的人本身。[12]但“權利是有成本的”這個觀察揭示了人的社會性和權利的公共性。世界上沒有作為個體的人，所有的人都生活在社會里，從屬于某些不由他們選擇的社群(種族，民族，階級，國家等)。人們之所以需要權利正是因為他們生活在社會里，彼此間免不了磕磕碰碰。如果他們真是“作為個體的人”，要權利有什么用？只有作為社會成員的人才需要權利。更重要的是，權利不是個人財產，權利的成本也不是由個人負擔，而是由全體公民分擔的，權利的保護是由公共權威執行的。這就意味著，公共財政與國家行為是任何權利存在的必要前提。所謂“個人”權利不過是一種“想象的真實”。

推論四，只有強有力的政府才能保護公民的權利。自由放任主義者有一個基本假設，國家能力與個人權利的關系是零和關系：如果國家能力太強，個人權利就會受到威脅；只有在弱政府下，個人權利才能得到保障。他們的邏輯結論是，為了保護公民權利必須削弱國家能力。本書的結論恰恰相反：沒有一個強有力的政府，公民就不可能享有任何權利。他們的這個結論是基于對俄國和東歐混亂狀況的反思。

1997年，赫爾姆斯在《美國前景》雙月刊上發表了一篇文章，題為“俄國給我們的教訓是什么：弱政府如何威脅自由”。[13]在這篇文章中，他指出，在冷戰期間，西方自由主義的共識是，蘇聯政府太強大，構成了對公民自由和權利的最大威脅。人們普遍認為，只要實現分權、私有制和市場經濟，公民的自由和權利就有了保障。現在，蘇聯帝國崩潰了，政治灌輸停止了，新聞檢查不見了，持不同政見者不再擔心被送進監獄，沒有人會因違反黨的路線惹上麻煩。那么政府不管事后，俄羅斯是不是因此變成了自由的樂園了呢？答案是否定的。經過幾年的觀察和研究，他在俄羅斯看到的是道德淪喪，物欲橫流，政府腐敗，黑幫猖獗，監獄里人滿為患，鐵路上盜賊蜂起，士兵在街上乞討，野狗在鄰里亂串，生產能力萎縮，人均壽命銳減。在這種情況下，對大多數俄羅斯人而言，不要說政治權利和財產權失去了意義，連生命安全也沒有基本保障。基于此，赫爾姆斯認為，沒有公共權威，就沒有公民權利(Statelessness spells rightlessness)。公民權利的前提是存在有效的公共權威。一個喪失治理能力的政府是對公民權利的最大威脅。在這個意義上，政府可以是最大和最可靠的人權組織。增進公民權利的最佳戰略不是削弱政府，而是改造政府。削弱政府往往不僅不能增進公民權利，反而可能危及他們已經享有的權利。

國家能力的一個重要指標是財政汲取能力。俄羅斯的財政總收入僅僅相當于國內生產總值的百分之十。而在美國，這個比重約為百分之三十左右；在多數歐洲國家，該比重更高達百分之四十以上。看來，權利保護與公共財政之間存在著某種相關關系：需要保護的權利越多，公民就必須繳納更多的稅。俄羅斯的教訓是深刻的：汲取能力低下，政府便無力負擔規范運作的國防、行政、司法、執法、監察體系，因此也不可能有效地保護公民權利，包括他們的生存權。蘇聯崩潰以后，俄國的人均壽命大幅下跌，這意味者成百萬的人提前結束了生命。[13]正是基于對俄羅斯的觀察，赫爾姆斯開始反思美國自身的經驗。他在1997年那篇文章的結尾寫到：“政治上亂了套的俄羅斯提示我們，自由主義理想的實現有賴于一個有效政府。有人說，只要政府少管閑事，獨立的公民便可以享受個人自由。俄羅斯的亂象是對這種謬論的當頭棒喝。為了保衛我們的自由，我們必須捍衛正當的公共權威。沒有它，自由就沒有保障。”[15]

雖然Holmes和Sunstein在《權利的代價》一書中沒有提及俄羅斯，但俄羅斯的教訓正是他們為美國讀者寫作此書的出發點。

如果美國有必要從俄羅斯的慘痛經驗中吸取教訓的話，中國恐怕更有必要這樣做。對中國政治轉型的方向，自由派的思路是，以個人自由的名義限制公共權威。他們認為，對個人自由的最大威脅來自政府，[16]但卻忘了公民權利和自由最終還得通過公共權威才能實現。他們的“自由主義”顯然與本書的“自由主義”不是一碼事。在國際意識形態的光譜里，中國的“自由派”實際上屬于右派。自由左派(他們現在被稱為“新左派”）追求自由，但追求的不是只有經濟精英，社會精英和知識精英才能享受的自由，而是公平的自由(equal freedom)，是所有公民都能享受的實實在在的自由。自由左派承認，國家(the state)可能也經常侵犯公民自由，但出路不是消解國家而是用民主的方式改造國家。公共權威在保護公民權利方面的重要性，只有在它缺失的時候才會充分顯現出來。俄羅斯悲劇對中國的教訓是，企圖用削弱國家能力的方式來達到改變政權形式的目的是極端危險的。其實，除了俄羅斯以外，近年來在非洲，南亞以及拉丁美洲發生的事也一再證明：缺乏公共權威，民主轉型就不能持久，社會動蕩就會接踵而來，公民權利就難以保障，無政府狀態就可能出現。[17]正是基于這些觀察，自由左派認為，中國政治轉型的方向只能是建立一個強有力的民主國家。[18]

（作者單位：香港中文大學）

注釋：

[1]他的三本代表作是：Benjamin Constant and the Making of Modern Liberalism(1984);Anatomy of Antiliberalism(1993);Passions and Constraint:The Theory of Liberal Democracy(1995）。

[2]其代表作有： One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court(1999);The First Amendment(1998);Free Markets and Social Justice(1997);The Partial Constitution(1993);Democracy and the Problem of Free Speech(1993);After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State(1990)。

[3]該研究所是自由放任主義(libertarianism)的大本營。這家研究所在八十年代與中國的體改所合辦了不少活動。

[4]Tom G.Palmer,"Review on The Cost of Rights,"Cato Journal,Vol.19,No.2(Fall 1999),pp.331～336).

[5]Kelley L.Ross,"Positive ＆ Negative Liberties in Three Dimensions,"http://www.friesian.com/quiz.htm.

[6]Daniel Farber,“Review on The Cost of Rights,"New York Times Book Review,Apri l18,1999; Jona than Bingetal.,"Review on The Cost of Rights,"Publishers Weekly,Vol.246,No.2(January 11,1999),pp.58～59.

[7]David Greenberg,“David Greenberg on Rights and Freedom,” Civreview,Vol.3,No.2(March－April 1999);Economist,“The Economist Review: Libertys Price,”Economist,Vol.350,No.8110(March 13,1999).

[8]首先要明確的是，這里所說的權利是法定權利(legal rights)，而不是倫理意義上的權利(moral rights)。在這兩位作者看來，沒有納入法律體系的權利是沒有牙齒的權利；無法強制實施的權利只能制約良心，不能制約行為(p.17)。

[9]徐友漁，"自由主義與當代中國，"見李世濤編，《知識分子立場：自由主義之爭與中國思想界的分化》，長春：時代文藝出版社，2000，p.417。

[10]十五年前，Adam Przeworski在Capitalism and Social Democracy(Cambridge:Cambridge University Press,1985)一書中已經指出，二戰以后，資本主義國家與工人階級之間達成了一項歷史性的階級妥協：資本主義民主允許工人階級爭取和擴大福利權利；而工人階級放棄推翻資本主義，轉而爭取改革資本主義。但在過去十幾年里，隨著國際共產主義運動的式微，自由放任主義者及其政治代表人物，似乎打算單方面廢棄這個妥協。他們鼓吹摧毀福利國家，取消基本社會保障。

[11]徐友漁，《自由的言說》，p.280。

[12]Stephen Holmes,"What Russia Teaches Us Now:How Weak States Threaten Freedom,"American Prospect,No.33(July－August,1997),pp.30～39.

[13]Neil G.Bennett,David E.Bloom,Serguey F.Ivanov,"Demographic Implications of the Russian Mortality Crisis,"World Development,Vol.26,No.11(1998),pp.1921～1937.

[14]徐友漁，“自由主義與當代中國”，p.417。

[15]Robert D.Kaplan,The Coming Anarchy: Shattering the Dream of the Post－Cold War(New York: Random House,2000).

[16]王紹光，“建立一個強有力的民主國家”，《當代中國研究中心論文》，第四期，1991年2月。