管理：綠色的隱憂

■策劃：本刊編輯部 執行：翁寶

可持續發展道路，人與自然的和諧，在這些口號的背后，都需要直面這樣的一個話題：它不僅涉及到植樹種草，更多是一種政府職能的定位和合理化管理的話題。

管理問題可以分為幾個層面來思考。一是中央各個部門之間在職能以及管理范圍上如何協調的問題。二是行業如何實現有效管理的問題。三是行業管理部門同地方政府之間如何實現良性互動。

部門較勁

在今年的沙塵暴之后，通過不同的眼睛，我們看到的是不同的結論，以及不同的解決方案。在此引述不同部門的聲音：

國家林業局局長王志寶：加大三北防護林建設，提高西北地區的森林覆蓋率是當前的最佳選擇。

農業部草原處王曉斌處長（草原處是我國數十億草地的最高管理機構）：今年我國的沙塵暴產生有氣候的原因，但主要原因是北方草地遭到破壞。沙塵暴并非源自西北沙漠化地區，而是退化的草原和撂荒地。首都北京所遭受的沙塵主要來自河北的壩上地區和內蒙古東南部，而這些地區過去都是水草豐美的地區，如今嚴重沙漠化、荒漠化，因此，防沙治沙應該從種草開始。一般宜林區必宜草，而宜草區未必宜林，這是在西北地區，種樹不如種草的原因。由于國家對林業的投入遠遠高于草地，很多地方政府寧愿多種樹而少種草，以求獲得國家財政的支持。

水利部翟浩輝副部長：導致今年沙塵暴的一個重要原因是水資源嚴重萎縮枯竭，水資源利用不合理，土地沙化，大面積植被枯死。像阿拉善盟黑河流域抗旱力強的胡楊林大面積枯死，額濟納綠洲大面積縮減，都與水土保持不好有關。

水利部水土保持司焦居仁司長：加快荒漠化地區的水利基礎設施建設，緩解水資源緊缺，加強水土保持，注意節水，保護地下水等是防治荒漠化及沙塵暴的根本途徑。

國土資源部有關專家（田地本歸國土部門管理，“一退雙還”加上“退田還湖”政策的實行，原先國土部門管理的田地相應地要劃歸林業、農業、水利部門。對于國土部門來講，這是一件講“奉獻”的事情。）：近年來我國很多地區狂砍濫伐、非法建設用地等都與該地區人口數量增長過快有關，為了生存不得不惡性開發生態資源，變其他資源為土地資源，當然這也同農民負擔過重有關。所以，控制人口才是根本。

國家環保總局自然保護司莊國泰副司長：沙塵暴出現不僅僅是一個環節出現了問題，而是區域生態發生嚴重的結構性破壞，嚴重時稱“區域性生態崩潰”，需要進行綜合治理。防沙治沙可以引進國外評估機制和先進的技術依托。另外，國家應加強政策性調節和調控，改變那種一提治理就是要國家拿錢上項目的做法，可以利用土地優惠政策，引進外資和民間資金進行區域、小流域治理等，這種辦法在國外很多發達國家都進行了成功運用。

一直以來，林業是環境建設的主體隊伍。“植樹造林”也是“通吃”的一句口號。但是，單純的植樹造林從生態系統上并非完美的一種途徑。因為，生態建設是一個完整的體系，環保的目標是一個良性的體系，而非僅僅造林了事。加上各地氣候條件不盡相同，植樹在許多地區未必是最為科學的方式。

“喬（木）灌（木）草（木）”結合是一種科學的選擇。但是，這些職能卻分散在不同的部門之間：森林歸林業部門管，草原歸農業部草原處管理，水利部沙棘開發管理中心又負責灌木中沙棘的推廣和種植，職能分割無形中增加了協調的難度。同時，分割導致各個部門之間在經費爭取、項目立項上暗暗較勁。

部門職能的交叉，是歷史形成的，加上人們的爭政績、爭工作、爭錢的習慣，這些關系短期之內還難以理清。無論誰是基礎，誰是主導，生態建設呼喚規范，呼喚法制化，正規化，特別在國家重視，投入大幅增加的情況下，尤為迫切。

國外在治理環境上的經驗，最為突出的一條是，明確政府的職能，并以法律的形式固定化。對于我們來講，發展過程也是一個認識的過程。現在的當務之急是如何能夠統一認識，共同行動，而不是在不斷的較勁或扯皮中延誤時間。正如徐傳早處長在接受記者采訪時所說的，生態事業是大家共同的事業，不是哪一個部門能夠包攬，也不可能包攬得了。

同樣的問題在西部大開發中也已經開始顯出苗頭，一些部門在爭取主導性地位上已經是公開出現分歧，比如有基礎設施先行、生態先行、能源建設先行等等不同的口號提出——口號的背后是對各自重要性和利益的自我闡述。

無論怎樣爭論，有一點是大家公認的，生態事業還是要地方領導重視，重視了，自然會搞好，走過場的話，后患無窮。但地方政府又不是省油的燈，沒有相應的體制改革，很難擺平。

軟性的督導

按照我們的制度設計，行業部門只是行使行業管理和技術指導的職能，不具備行政職能。行政職能歸地方政府行使。比如，三北局給某一地方下了一個指標，下撥一定的費用或補助，具體的工作則由地方政府來辦，行業部門只是進行技術上的指導，以及事后的“督導”（三北局的職能分別為計劃、規劃、督導、檢查）。但是，這個督導的職能受限于行業的投入力度。由于林業建設不是國家全額投資，僅僅是極少部分的補助，督導起來自然也是腰桿難硬，部門更是沒有別的行政處罰的權力，只是一個很軟性的督導。加上多年以來，對于地方來講，撥款是正常的，各地只是在一個基數上稍微浮動，搞好搞壞一個樣，某個地區因為建設得不好就減少投入的情況幾乎沒有。“給別人錢容易，扣別人的錢難呀!”

三北局就是處于這樣一個雙難的局面，開荒，游牧，開礦等是省里頭的事，自然管不了。而造林計劃很多是上面安排的，僅僅是從這里過一過。不想得罪上面的意思，也得罪不起，許多人情工程、不科學計劃在所難免。

三北局也曾經想過加強這方面的督導職能，規范林業建設中的混亂。但是，由于整體的撥款計劃是由上面制定的，輕易更改不得，得罪不起（他們甚至提及這樣的例子，上面的計劃有時候做得很不認真，比如，每年給各省或地區的撥款數目加起來比上面定下的總數還多！），而工作需要地方配合，脫離了地方的支持，植樹造林更無從談起，也不好掄起處罰的大棒。最后也是只能你好我好，大家都好。

總之，如何賦予行業部分管理職能的法律化，強化對任務的監督，是協調幾方關系的關鍵。

如何走出怪圈

現在在許多地方，植樹造林是政府受累、民眾受罪、四方不討好的事情。由于沒有明顯的經濟效益，地方也沒有多少積極性。加上一直以來，“等靠要”還是一些地區生態建設中的主流心態，一味依靠上級撥款，精力很大部分都花在“跑部錢進”的環節上。比如，三北防護林工程從上馬開始，一直就為投入到處匯報申請。地方上更是如此。如何走出這種心態，變被動為主動，在一些地區和部門是一個需要心理上調節的過程。如何走出這個怪圈，更是當前局面的一個關鍵。

其實，隨著人們生態意識的提高，許多地方的民眾也認識到環境問題同自己的生產生活緊密相連。如何變被動為主動，用時髦的話，變“要我種”為“我要種”，發動地方和民眾的積極性，需要我們在政策上有所調整。

據介紹，在種種林業政策之中，最為成功的是始于1995年的“四荒拍賣”政策。通過這個政策，民眾可以在一些國家無力建設的地區自主開發，所得歸自己所有。這有些類似于農業的承包政策。此外，林業管理上也不斷改善，以工代賑形式逐漸成為主流。林權歸于個人，國家負責供應種苗，種樹對于老百姓來說等于存了一筆錢。回想農村的聯產承包制，在國家投入沒有太大提高下，通過生產關系改變帶來農業生產力飛躍，可以想像，在政策調整上，我們還有足夠的空間，使林業建設走出怪圈。

假如能夠充分調動起農民的積極性，加上地方政府這一塊，把植樹造林不再當成一個包袱，或者，不再是以此為借口向上要錢或貸款的理由時，我們的生態事業才會走上良性發展之路。□