財政補貼落入誰家腰包？

顧惠忠

自來水、煤氣等公共產品的頻頻漲價引來了老百姓的不滿。老百姓埋怨道,公共產品怎能一有虧損就漲價?前些時候廣州自來水漲價、南京煤氣漲價,因為老百姓的不滿而暫時流產。對此,政府也是一肚子苦水。公益產品成本與價格背離,政府的財力有限,公益企業的虧損,政府沒有能力包攬。

于是,除了公益產品成本是否合理以外,又一個問題自然地擺到了人們的面前,政府對公益企業的財政補貼是否合理?財政補貼落到了誰的口袋里?

財政補貼到了股東的口袋里

近年來,一些地方在財力有限時,吸引民間資本、外國資本,或通過上市籌集公益企業投資資金。這些投資者不同于政府,往往有著較高的回報要求。上海市寶山區內有一家英國獨資水廠。這家成立于1997年,自有資本金2190萬美元、貸款510萬美元的水廠,其投資者要求的年回報達15%,公益企業充其量只是微利企業,而這個企業的投資回報率遠高于水廠10%的平均回報率。

這兩年,這家水廠每年的項目利息473萬美元,年投資回報192萬美元,兩者相加達投資額的24.6%。如此高的回報從哪里來?廠家的做法是,在水價上做文章,其與自來水公司的結算價高達1.5元1噸,而自來水公司民用水的售價只有0.6元1噸。同樣在上海,有兩家上市的水廠,凌橋股份與原水股份。原水股份自1992年9月成立以來,共在證券市場籌集資金11.392億元。原水股份為獲得配股資格,使每年凈資產收益率保持在10%以上。

同時,為向股東分配1.14億元的股利,就連年提高水價,與自來水公司的結算價從1993年0.32元1噸,到近年變成0.738元1噸。凌橋股份自成立以來,與自來水公司的結算價一直保持在1.3元左右1噸。兩家上市公司的水價都高于自來水公司的零售水價。由此造成水廠賺錢,自來水公司虧損。而水廠賺的錢,全都進了股東的腰包。換個角度說,政府給自來水公司的虧損補貼,實際上部分給了屬于少數人的股東。

財政補貼沉淀在公益企業

不管是自來水廠,還是煤氣廠,大多由政府投資,項目完成后,以行政劃撥方式交給企業。企業的財務制度規定,從營業收入中提取固定資產折舊費,為以后的設備改造籌集資金。

總投資12億元、1997年建成的上海石洞口煤氣廠,一年提取固定資產折舊費1億元。這家以重油、輕油為生產原料的煤氣廠,生產1立方米煤氣的原料成本為0.66元,完全成本為1元左右,而上海民用煤氣的銷售價為0.9元1立方米。本身是虧損性生產,也就沒有足夠的利潤支持折舊費。如此,其折舊費實際由財政補貼承擔。

據有關方面的統計,1996年至1998年,上海市煤氣公司共提取折舊費7億余元。照理,這筆費用應用于企業改造。但實際運作中,企業改造費用仍靠國家投資,造成財政補貼的折舊費未被真正利用,而是沉淀在公益企業里。既然如此,公益企業就沒必要提取固定資產折舊費,財政更不應變相支付公益企業固定資產折舊費。這兩年財政對上海煤氣行業的補貼為每年4億元左右,若煤氣公司將沉淀的7億元折舊拿出來使用,就可在大約兩年的時間內不需財政補貼。那么,折舊費沉淀在企業里又作如何處置的呢?據了解,一些企業將折舊費挪作他用,自謀福利,甚至借給他人使用,造成其流失。

財政補貼被重復投資

在上海,煤氣已嚴重過剩,日供氣能力達1000余萬立方米,而日均需求量僅500余萬平方米,即使春節最高峰時也僅800余萬立方米。因此,前文提到的石洞口煤氣廠,設計生產能力每日210萬立方米,而1997年投產后,生產任務每日僅40萬立方米,連設計能力的1/5都不到。

與石洞口煤氣廠幾乎同時建設的東海平湖油氣田,去年12月每日供應天然氣80萬立方米,而需求量不足25萬立方米。于是,有關方面就將天然氣摻混為人工煤氣。如此,使摻混煤氣的制造成本大幅度提高,據浦東煤氣制造公司成本情況顯示,摻混煤氣的生產成本高出一般煤氣生產成本49%。顯然,嚴重供大于求加劇了企業生產成本,也就進一步加劇煤氣生產企業的虧損。

近年,煤氣企業是上海公益行業中的虧損大戶,以前每年財政補貼為4億元,而政府給建委系統的財政補貼每年也不過4億元。顯然,若在石洞煤氣廠與東海平湖油氣田之間只上一個項目,上海的煤氣就不會嚴重過剩,煤氣行業的虧損就不會如此嚴重,財政補貼也就不需那么多。財政補貼的改革范例還是在上海,不同的財政補貼方式制造了不同的景象。

1996年前,上海人抱怨最大的公益企業是公交,政府最頭疼的公益企業也是公交。老百姓對乘車難怨聲載道,政府對每年拿出10億多財政填公交虧損窟窿也感難以承受。從這一年起,上海對公交實施財政補貼方式的改革,同時打破公交壟斷局面,提供適度競爭。在財政補貼中,政府將“填窟窿”改為“修路”。取消對公交企業虧損的補貼,切斷企業躺在政府身上吃飯的依賴思想,在推動企業樹立市場意識、競爭意識的同時,給予車輛更新的低息貸款,減免營業稅、養路費等數項財稅優惠政策,以此抵沖公交企業的政策性虧損。

如今,在上海的街頭放眼望去,公交車多為豪華的雙層車、漂亮的流線型空調車、方方正正的單接車,上海的公交線路已發展到1080多條,為改革前的3倍。方便、快捷、舒適是上海人對公交車的最新評價。據有關方面提供的數據,上海前3年的公交改革中,公交企業累計添置新車8300多輛,占全部營運車輛的55.33%,在更新車輛的20多億元投資中,只有10%的資金由政府撥款。此外,政府通過減免稅費6億元左右,填平了公交企業的政策性虧損。上面的事實告訴人們兩個概念。

其一,政府對公益企業虧損的財政補貼,錢是到了公益企業的賬上,實際上是貼給老百姓的,但種種原因,老百姓并沒有完全享受到財政補貼;其二,財政補貼也有一個效益問題,若每一筆財政補貼都貼在刀口上,貼得合理,就不需要那么多財政補貼,政府的壓力就會減輕不少。所以,政府對公益企業的財政補貼方式需要改革。當然,這要與公益企業的體制、機制改革齊頭并進,就像上海公交改革一樣。

總而言之,公益企業合理地虧損,財政對其合理地補貼,此后,讓消費者合理承擔其虧損,老百姓應該不會有怨。最新的消息說,上海自來水行業在水價未提價的情況下,實現了扭虧為平。對老百姓來說,這無疑是個好消息?！?/p>