中國城市化道路的選擇和障礙

王遠征

1950年以來，城市在中國政府的政策中的地位經歷了不同階段，城市化自90年代中后期逐漸成為理論界探討的熱點，也成為各級政府施政的一個主要方向。但直至目前，中國的理論界在這一問題上仍沒有取得起碼的共識，而有關城市化方面的政策效果也是差強人意。許多現存的制度嚴重阻礙了中國城市化的進程，從而使得這一問題實際上仍然只能停留在爭論的階段。

一、改革以來推進城市化的階段性特征

改革前之所以在排斥市場機制的同時阻抑城市生長，有其理論支持。當時認為“非生產性勞動”是多余，“吃閑飯”的城市居民是社會負擔，“追求物質享受”的都市生活是墮落。城市只被作為政治中心和工業基地來發展，優遇城市的觀念則潛移默化地影響著決策：先是為了緩解城市福利與政府財力的矛盾，用戶籍管理手段將城鄉差別制度化，后來又長期挖農業補工業，壓消費保積累，最后造成系統性紊亂；經濟陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循環。農業勞力被困在有限的土地上，致使產業結構失衡不斷加劇。我國人口增長速度與城鄉分割也有直接關系，積淀在農村的人口基數形成越來越重的歷史負荷，城鄉間的生育剪刀差至今仍然在擴大。1958到1978年，雖然城鎮人口比重從15.4％升到17.9％，但政策基調是阻止農民進城。背離客觀規律的代價巨大，可惜深入反思仍付闕如。

1980年，國務院批轉《全國城市規劃工作會議紀要》，制定出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市” 的方針，我國進入推進城市化的階段。此后出現“建制城市化”或稱“表面加速”的特征，即城市數量增長很快，但非農業人口比重僅有緩慢上升。1983年起，實行市領導縣體制和整縣改市政策；城市數從1978年的193個增至1991年的479個；城市人口比重升至26.4％，但非農業人口比重僅為18.5％。城市對自發前來經商和務工的農民從禁阻到開放再到經濟性接納，用了約10年。這期間有利于勞動力流動的條件，一是搞活流通等政策打開了城市農貿市場；二是企業改革的政策打開了國有企業使用農民工的市場；三是多種所有制并存政策同時擴展了商品和生產要素市場。但是，農民遷居城市的閘門仍然緊閉，大中小城市都習慣于對農民“呼之使來，揮之使去”，直到1988年底，還有過一次全國性的“清退城市農民工”措施。

80年代，鄉鎮企業的崛起一方面吸納了約1億農村勞力，一方面增強了政府選擇小城鎮道路的信心。1984－1988年，鄉鎮企業平均每年轉移農村勞力高達1 084萬人。盡管91％的企業分布在自然村，但為鄉鎮建設提供了財源和理由。1984年，國家降低設鎮標準并放寬戶籍管理限制，鄉改鎮的步伐隨之加快 。建制鎮1983年底為2 968個，1991年突破1萬個。鄉改鎮和縣改市為推進城市化提供部分條件，但它們本身不是人口城市化的實質進程。

90年代大體延續了上10年的城鎮化政策。1990年4月1日開始實施的《城市規劃法》中，提出“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”的方針。根據《城市規劃法》，我國大城市、中等城市、小城市，分別指市區和近郊區非農業人口50萬人以上、20萬人以上、不滿20萬人；建制鎮也界定為城市（因而“城市化”和“城鎮化”可以視為同義詞）。目前通用的概念是把建制鎮稱為小城鎮。在統計中把城市行政轄區人口（不含市轄縣）都計入城鎮人口，這個口徑顯然與《城市規劃法》的定義不同，有相當程度的放大。但是如果只統計非農業戶籍人口，又壓縮了城市實際人口數字，誤差同樣比較大。第五次人口普查后可能使用新的統計口徑。戶籍管理的改革也正在加快。

90年代的城市化進程有幾個交疊的階段性特征。一個是縣改市在1992－1994年形成高峰，至1997年停止，城市數量型增長完成了一個周期。建制鎮的數量也在1999年越過峰值出現回調趨勢。1990－1996年底，城市數由467個增至666個，城市人口比重升至29％。到1999年底城市數穩定在668個，城市人口比重為30.9％。這里面包含了大規?？h改市、縣改區帶入的農業人口。盡管如此，改革以來第二個10年比第一個10年的整體增速低了3個百分點。如果比較非農業人口比重，城市化率1999年低于1990年?！拔覈鞘谢M程顯著加快”的判斷似嫌輕率，極易誤導決策。

第二個特征是小城鎮發展成效低于預期。1995年建設部負責人說，到2000年小城鎮將發展到6萬多個。理論界還有種說法：“八十年代農民進企業，九十年代農民進城”。但是農民進鎮進城的潮流沒有出現。一是小城鎮的成長性不強。到1996年末，全國農村建制鎮平均人口僅4 520人，平均非農業人口2 072人。二是小城鎮的經濟動力不足，缺乏吸納容量，即使放開戶口管制看來也難以收到預期效果。三是小城鎮的服務功能弱，基礎設施建設和社會保障滯后，第三產業比重普遍上不去。由于小城鎮戰略沒有取得預期效果，90年代出現涌向城市的“民工潮”，高峰時進城謀生的農民達8 000萬人。這種暫居形式的遷移順應了城市保護主義體制，也是改革開放后城鄉間搏弈的一種相互妥協。

第三個特征是農民工為城市經濟增添了動力，但城市政府對進城農民的歧視性規制近幾年在強化。90年代，城市經濟的優勢突顯。1998年城市GDP占全國的74.1％，城市人均GDP是全國的2.4倍。1996－1998年GDP超過200億元的城市數分別是34個、40個、46個。蓋洛普公司一項調查表明，1994－1997年，我國(城鎮)家庭年收入的中位值從4 380元增至8 000元，大城市的中位值是全國平均值的2－2.6倍。廣州、上海、北京城鎮家庭年收入的中位值分別為21 600元、20 000元和16 000元。應該提及，農民工對城市經濟貢獻極大。以佛山陶瓷集團為例，1985年以前每3年產值增一億元，到1990年每年增加一個億，1991－1993每年增加3個億，產值翻番主要靠新上流水線，而上萬名一線工人幾乎全是農民工。上海、北京等大城市，僅建筑企業雇用的農民工均在60萬人以上。在北京，使用外來農民工的工資成本是國有企業職工的50％左右。

整個1990年代，經濟從過熱到軟著陸再到增速逐年下滑，雖然GDP的波動相對平緩，但是宏觀調整的代價和微觀環境壓力主要都由農民承受。城市政府部門加強就業管理、社會治安綜合治理、進行市容環境整治時，都把進城農民作為主要對象。例如，河南省鄭州市1999年規定40個職業禁止、26個職業限制使用外來工。北京市2000年宣布限制外地人謀職的行業從5個增到8個，職業（工種）從34個增至103個。由于受到排斥，進城謀生的農民總數從90年代中期的8000萬人降到90年代末的5000萬人左右。另一方面，鄉鎮企業的發展受到市場、資源和環保的約束，90年代吸納的農業剩余勞力遠遠低于預期。原預計鄉鎮企業吸納農村勞動力數量在1993年112億基礎上到2000年前再增加轉移5000萬；實際上到1999年底全國鄉鎮企業職工12 704萬人，占農村勞動力的27.1％，較上年僅提高0.1個百分點。而農村富余勞力和新增勞力仍在上升中，嚴峻局面下亟需尋找新的出路。

第四個特征是近年在地方政府層面興起推進城市化的高潮，而且不局限在一種模式上。一是把城市化作為重要的發展戰略，制定近期和中期發展目標。例如湖南省1997年已提出“聚集式發展”，培育大型中心城市和壯大縣城。山東省在2000年提出“合理發展大城市，重點發展中小城市，積極發展小城鎮”的思路。廣西提出“十五”期間城市化要“采取超常規速度向前發展”，城市人口比重由20％增至28％ 。河北省擬將城鎮人口比重從目前的29.5％提高到2005年的37％和2010年的43％，江蘇省計劃從1999年的34.3％提高到2005年的45％，湖北省2005年的指標是38％，廣東省計劃2010年達到50％，等等。

二是從本地條件出發采取多種推進方式。例如山西省提出“建好一個現代化大城市，搞好5個城市群，發展100個小城鎮”的具體推進方式。廣東省將廣州市區范圍由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城區面積由50平方公里增加到300平方公里。河北省邢臺市已出臺以“嬰兒隨父隨母自愿，分居夫婦相聚不難，老人投靠子女可辦，投資置業買房準遷，農民進城條件從簡，引進人才政策從寬”為要點的戶籍改革條例。山東、甘肅等省近期也制定出戶籍改革細則。浙江省在公共建設和服務領域探索適應市場經濟的新機制和多元投資體制，“以土地為資本，用資本引資金”，等等。

三是以縣域為主的小城鎮規劃建設明顯升溫。特別是2000年6月中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》之后，為了貫徹中央精神，有關部委在總結試點經驗的基礎上加強了政策指導，并對一些改革探索予以肯定。目前各地的主要舉措包括撤并鄉鎮和村莊，提高集聚程度，以求獲得精簡機構，減少重復建設，節約非農用地的效果。還包括抓緊編制縣域城鎮體系和城鎮建設規劃，集中發展一個到幾個中心鎮，建立工業園區以提高集聚程度。也包括深化戶籍制度、土地管理制度和城鎮管理體制改革。政府的新措施能不能催化市場力量，全面加快小城鎮發展，還有待進一步觀察。

綜觀近20年來的城市化進程，雖然有了推進城鎮化的基本取向，但是政策觀念沒有脫出舊體制窠臼，仍然寄希望于“就地消化”農民，沒有去爭取實現以契約取代身份的轉折，城鄉兩僵的局面仍在延續。從改革前的農村補城市，到今天的農民養市民，社會變遷的主流仍舊是農民順應城市，而不是城市接納農民。現在已能看清，城市化滯后不僅是我國近期經濟增長和結構調整的瓶頸制約，并且是在人口、資源、環境方面加重潛在危機的關鍵因素。當前經濟運行中的市場需求不足難題，也是因城市化滯后所付出的代價之一。如何緩解全局壓力，加快城市化真實進程，目前在理論和改革思路上分歧頗大?？杉挠柘Ｍ氖怯墒袌鰞壬耐苿恿α恐饾u增強并影響政策面。

2000年10月，在中共中央關于“十五”計劃的《建議》中，把“積極穩妥地推進城鎮化”作為必須著重研究和解決的重大政策性問題之一。文件中提出要不失時機地實施城鎮化戰略，同時指出要走大中小城市和小城鎮協調發展的道路。這一政策精神在進入21世紀時成為改革與發展的新平臺。

二、推進城鎮化的幾種觀點和思路

城市化加速是20世紀的許多奇跡之一。1900年，世界城市人口比重是13.6％，一些專家推斷目前城市居民已超過55％。英國考文垂大學地理系主任戴維·克拉克說：“世界上一半人口進入城市用了8000年，現在的預言是，再過不到80年，剩余的人也將完成這個過程?！?/p>

二戰后一些工業國家和許多發展中國家的城市化超常規發展，巴西、墨西哥、阿根廷、韓國、伊朗、土耳其等國目前已經接近發達國家的城市化水平。對這種自然城市化現象外部褒貶不一。例如，1994年5月美國《新聞周刊》以《糟糕透頂的工廠》來形容亞洲的大都市，并且認為城市疾病肆虐，空氣和水源污染，交通堵塞等災難“今后只會進一步惡化”。然而在1996年6月《新聞周刊》又以《超大城市》為題，作出相反的樂觀估計：“事實正在證明，這類超大都市的生活質量比曾經預測的好”；“從環保角度說，聚集大量人口也許更易奏效”；“現在有了一種認識，即密集型居住模式比無休止的散亂擴展好”。1998年5月美國《商業周刊》載有《大城市更加光輝》的文章，指出城市正在變得更有價值，“當城市成功的時候，整個國家也會成功。”近年對大城市的積極評價增多，這和服務經濟、信息經濟以大城市為載體迅速成長有很大關系。

在我國，主張走小城鎮道路的觀點出現較早，至今占主導地位，它很大程度上以國情為理由：其一是現有城市數量無法承受農民進城的沖擊；其二是城市本身的就業壓力已經很大，不可能再吸納農民；其三是每增加一個市民至少需一萬元投入，現有基礎設施和政府財力都難以負擔。此外，在橫向對比中提出“城市病”因素，認為在發展中國家一味發展大城市是一條失敗的城鎮化道路，導致城市貧民窟蔓延，城市環境惡化，不僅降低經濟發展速度，還危及社會穩定。這是我國必須引以為誡的城鎮化方式?！按蠹夜J，我國提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在農村發展小城鎮?！闭撜哌€提出小城鎮在聯接城鄉，帶動農村經濟社會發展方面有優勢。持此觀點的建議是，“如果按5萬個小城鎮計算，只要每個城鎮吸納2000農民進城，就可解決1億勞力轉移問題，如果單靠大城市安置，每個城市需吸納150萬人，顯然難以辦到?！毕嗨频慕ㄗh還有：使300多小城市平均上升10萬人，2000個縣城平均擴大5萬人，5000個鎮中選2000個好的造小規模農民城，可以吸引2億剩余勞力。后來又有建議提出“一縣建一市戰略”。

第二種觀點主張重點發展中型城市。其理由是小城鎮道路使農村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病態。經濟發達的江浙一帶“村村像城市，城城像農村”，有些小康村今天看是政績，明天將成為發展成本。農民反復建房，浪費大量土地和財力。而且小城鎮集聚效應極差，絕大多數人口20萬以下的縣城規模不經濟也十分明顯：服務業達不到分工起始條件，工業形不成產業鏈和行業群；基礎建設和環境保護的投資效益過低。主張“以中為重”的建議者中，有人提出重點把30萬－70萬人口的城市發展成50萬－100萬人口以上的城市，由此形成穩定的生產力，減輕大城市流動人口壓力。也有同樣主張把中等城市界定在20萬－50萬人規模。還有人提出走“集中式”城市化道路，擴建一批百萬人口城市，逐步建設上千座新的中等城市。

第三種是主張發展大城市的觀點，認為我國首先應當在“發展病”或“停滯病”上作比較權衡，并指出不少人對城市化經驗帶來的繁榮缺乏了解和認識。還有論點認為城市規模由經濟規模和產業結構的成長性所決定，限制規模就是限制發展。有人指出，世界百萬人口以上城市數量近5年增加約一倍，可以說明規模優勢的潛力很大。僅就第三產業而言，與現代經濟相聯系的主要產業如金融、保險、信息、廣告、電信、房地產、醫療、娛樂、旅游、文化、體育、環保、教育等都與城市規模有正相關關系。從亞洲看，東京、香港、漢城等國際性都市的經濟實力和吸納人口能力驚人。歐美有些發達國家出現逆城市化態勢，有其特定歷程和基礎，偌大糜費不是好學的。至于一些發展中國家的所謂“城市病”，真正原因在社會和管理方面，它們的“農村病”往往更嚴重，所以窮人才會涌向城市，才寧愿留在城市“貧民窟”中。有建議者提出：重點發展100萬－400萬人口的城市；在特大城市周邊發展城市群；在沿海地區以經濟一體化推動都市帶、都市圈的發展，等等。還有建議提出重點發展省會城市、副省級城市和一批條件好的地級市。

第四種觀點認為應根據地域特征確立城市化模式。因為我國東、中、西部的經濟發展水平和發展條件差異比較大，面臨的主要矛盾也不相同。具體建議是東部以提高城市化質量為目標，發展三大都市帶。中部致力于擴大吸納農村人口，適度擴大大中型城市規模，大力發展小城鎮。西部的中期目標定位于“大城市，小城鎮”，與生態環境相適應。

第五種觀點認為應該擺脫城市該大該小的爭論，讓市場效益機制來調節城市規模和布局。我國城市化滯后是市場缺乏造成的，只有消除制度障礙才能使經濟與城市協調發展。還有人認為，規模之爭是政府過度干預經濟的一種表現，而加快城市化恰恰需要找到一條脫離行政建制束縛的道路。“建制型城市化”在客觀上有鎖定城市規模的作用。缺乏經濟實力的城市要維持行政級別架子，機構林立；有能力擴張的城市越不出級別，多方掣肘。如廣東順德市1998年的GDP已經達到259億元，因其是縣級市，連設立銀行支行的“資格”都沒有。這種強化行政轄區利益的機制，不僅限制了城市生長，而且使劃地為牢的地方保護主義和城市保護主義不斷升溫，成為經濟運行的突出制約因素。

此外還有大中小城市共同發展以某一規模為主的觀點，有重點發展中小城市的觀點，有重點發展大城市與小城鎮的觀點，有走持續型城市化道路的觀點，有把區域經濟與城市化融合的觀點等，它們當然各自有其道理和價值。

三、對加快城市化進程的思考和建議

城市化政策是體制改革和機制創新的環境條件，可以把政策的調整完善看作集思廣議的過程。下面是作者的一些思考：

第一，衡量城市化速度有不同的統計口徑。數字反映的只是符號經濟，所以僅僅通過調整統計口徑和戶籍改革的“補數”增加城市人口比重，不意味著城市化的新進展，只是對現狀換了一種把握。如果相對“淡化”城市化指標，有利于把注意力轉向解決城鄉矛盾，更多地理解市場原則和借助市場力量。推進城市化切莫倒果為因——是經濟社會發展自然帶動城市化，而不是為了加快城市化而耗費資源去發展什么什么。

對我國城市化滯后程度的判斷，有幾組常用比較參數。一是所處發展階段和城市化率的關系，如人均GNP或工業化水平和城市人口對比；二是產業結構和就業結構的關系，如農業增加值比重和農業從業人員比重對比；三是一些微觀變量和人口的關系，如各產業的勞動生產率、就業彈性或近年人口增速和勞動力轉移對比。如果要定指標，最好將勞動力非農化程度作為主要衡量標準。城市化可以歸結為農民大軍的消亡，此外無甚意義。90年代中期有人測算說中國的城市化水平已達50％，這就像市場化水平一樣，高歸高，何益之有？我國的農業勞力比重1998年達49.8％，近年還有回升趨勢，這才是需要關注的。用這個標準觀察，能夠發現“城市規模之爭”實際上是“市場主體之爭”。

由市場配置資源盡管已經寫進一系列文件，但是勞動力市場遠未放開，最常見的是城市對“農民盲目流動”的封堵。本來農民流動目的性極強——生存和溫飽。他們要養家糊口而非公費旅游，盲目不起。大部分農民沒有流向小城鎮絕不是貪戀都市的繁華，只因為復雜的城市比簡單的鄉鎮有更多的掙錢機會；只因為昂貴的城市比便宜的鄉鎮有更高的相對收入；只因為混亂的城市比寧靜的鄉鎮有更好的法制環境。農民在城市的勞動和生活條件盡人皆知，官員百姓均熟視無睹。進入城市的農民還要咬著牙交暫住證費、管理費、體檢費、外出打工費和“房”租；忍受著白眼、謾罵、驅趕、酷暑和嚴寒；冒著生病無錢醫、工傷無勞保以及被騙、被罰、被遣返的各種風險，最后他們還是選擇遙遠的城市而很少去享受移居小城鎮的便利和“?；丶铱纯础钡挠H情。僅廣州市目前聚集了240多萬民工，超過1992年“賣戶口”時全國17個省的農轉非總和。留給政府的抉擇是繼續限制農民進城還是幫助農民進城；是固守一廂情愿成本高昂的“小城鎮道路”還是積極培育新興城市。如果肯承認農民是市場主體，政策選擇至少在確定方向時并不困難。經濟學諾獎獲得者西奧多·W·舒爾茨在1960年代提出一個鮮明的觀點：“人類的未來不是預先由空間、能源和耕地所決定，而是要由人類的智識發展來決定”。他還說到，“個人進行遷移的權利的確十分寶貴，正是這種追求環境改善的基本原則，使個人和家庭獲得了最好的收益，也正是這種保持開放的高效率經濟體制的基本準則，極大地增進著人類的福利?！笨磥碛斜匾媲澹懊つ啃浴笔遣皇窃谵r民的對面。

第二，目前的城市化政策具有雙重目標，實踐過程中所起的作用和影響不可能總相一致，需要選準重點、協調主次關系。目標之一是利用城市輻射力量拉動周邊農村的經濟社會發展；另一個目標是靠城市吸納農業剩余勞力。雖然后一個目標更緊迫，但是以往重點推進的“縣改市”、“鄉改鎮”明顯側重于前一個目標。但是，既然推行市場經濟，依靠行政建制來密切區域城鄉關系就很值得商榷。改后的輻射效果且不論，從城市化進程角度看，“市管市、市管縣”帶來的弊病是城市變得大而無當，基本聚合功能降低?，F在最大“城市”達12 000多平方公里，而有些上千平方公里的“城市”建成區人口不足20萬。由此帶來的土地問題尤為嚴重：多數城市“攤大餅”式擴張，城郊農村干部熱衷于租售土地，1990年代以來全國耕地銳減與縣改市、鄉改鎮很難說沒有關系。是將城市建設導向可持續的內涵式發展還是放任粗放式的擴張，事關經濟社會全局。在政府主導的大城市“退二進三”過程中，由于替代了企業行為，同樣帶來大量土地浪費。城市和郊區土地的價值長期低估，土地收益流失和非法侵占嚴重，阻礙了城市化進程和扭曲城鄉經濟關系。而且，以輻射轄區的形式帶動郊縣人口城市化，勢必加重地方保護，排斥外地人，居住地和就業地分離引發的社會問題會更加嚴重。本地農民用耕地換來城鎮戶口以后，主要靠城市租金而不是勞動力資本致富，這種“城市化”進程仍然是修補原先的封閉體系。仍然在強化行政力量的同時壓抑市場力量。因此，有必要對“城鄉一體化”、“農村城市化”等概念重新審視。

第三，改革以來，雖有少數新興城市出現，卻不足以牽動全局。許多經濟高速增長并吸引了大量外來工的城市，沒有也不愿發揮城市吸納移民的功能。廣東一個地級市，僅工業使用外來固定工逾20萬人，每年獎勵性的戶口指標不足百名。城門20年未能打開，“等你等成了堅持……”為城市耗盡青春的農民工極少有遷居城市機會。農村青壯勞力“暫住”城市打工掙錢，幾年或十幾年以后回鄉定居，生育更多的“打工仔”，“流動人口”會像雪球一樣越滾越大。這種局面下農村人口增長率降不下來，直到現在我國每年新增1 200萬人口，不知這樣的局面能堅持多久。

只有允許青年農民工結婚后定居城市，才是真正的轉折。農民沒出路，國家不會安康；城市不生長，經濟無法繁榮。

居民是城市主體，不是負擔。他們既是消費者，又是生產者。僅從消費者角色來看，能聚合商業、服務業的需求，同樣是一種經濟資源，居民被政府“養活”的觀念已經過時；增加一個城市居民，財政每年要多拿出上萬元錢的說法，離事實更遠。多數公共服務的價格早已經“按成本定價”和“多元化投資”，而且公共服務收費價格近年漲勢居前。大筆財政補貼如果用在服務單位的經營性虧損上，與居民增量并無干系。況且，地方財政收入本來就是聚居民之財，謀居民之利；“眾人拾柴火焰高”，人口增長必然擴大稅基。還應明確：基礎設施和社會服務之所以被稱為公共產品，基本特征就是具有非排他性。一條道路，一套電纜，并不因使用者增多而加大成本，所以規模出效益。許多城市的基礎設施為何陳舊，公共服務為何總是緊缺，應該找準原因。

減少制度上的城市保護后，大城市生活費用高，會有一種自然調節機制起作用。此外，只有減少“城市租金”，才可能使就業與定居地一致，疏通城市人口流出渠道。為此，要培育城鄉制度貫通機制。城市的難題要靠農村解決，農村的難題也要靠城市解決。例如，農村計劃生育不能只用懲戒手段，應有獎勵性的利益誘導機制，放寬屬于獨生子女的農村青年移居城市的限制，就是可以操作的政策選擇。再例如，允許城市居民到農村租賃、開發荒山荒地，可以使城市資金、人口流向農村。

第四，長期的城鄉壁壘積累起巨大勢能，很多人擔心“打開城門”會影響社會穩定。那么，怎樣才能穩妥地提高遷移進度呢？積極的辦法只有靠培育新興城市來分流大城市壓力。使新興城市實現人口擴容，調整政策很重要，目前條件下同樣重要的是建立政府動機。雖然“賣戶口”、“賣商品房”是一種現實選擇，但那樣會將城市門檻抬得過高，農民照樣得跳龍門，而且這種方式會加劇農村的通貨緊縮?？梢試L試的辦法，一是引入行政激勵因素：將城市的建成區（含近郊）作為基準來界定城市，“市管縣”改為“縣管市”和“縣含市”。隨城市常住人口規模擴大，相應提高城市建制級別。二是對沿海地少人多的省份，按城市吸納人口數量相應增加建設用地指標和調減農田保護面積，不再要求城市糧食自給。同時，嘗試在西部用土地吸引移民和通過政府扶持培育生態建設型城市。簡單說，一是用級別換人口；二是用土地換人口。

城市規模受地理位置、地質條件、水資源條件、氣候條件等客觀限制，一些有經濟潛質的城市不宜規模太大，這個宏觀遠見只能由政府承擔。規?；I劃應全國一盤棋，不宜層層搞規劃。而且應當重視科技潛力，例如在計算水資源約束時，要考慮到科技節水能力，否則我國北方很難找到適于擴展的城市。

第五，“城市是一個有機體，它是生態、經濟和文化三種基本過程的綜合產物，是文明人類的自然生息地。”城市的生長由經濟活動提供營養。所以，應當主要靠市場來“育”而不是政府來“抓”。目前多數政府文件都賦予城市化以帶動經濟增長和深化改革的意義，但涉及實際措施方面容易重“城”而輕“市”，所擬劃的舉措往往是：“加強規劃管理”、“加快基礎建設”、“抓緊實施城市形象工程”等。這樣的“積極推進”如果操持不當，很有可能阻礙城市化的真實進程。一是規劃建設“過熱”，產生沉重成本，使本來可以用于生產經營的資金相應減少。近兩年，廣場熱、草坪熱、亮麗熱從大城市向中小城市迅速蔓延。如果都像大連市那樣，使城市形象與經濟社會同步前進，切實從居民需要出發投資美化城市，當然值得。但是許多城市經濟并不景氣，卻多營不急之務?？控搨蛿偱筛慊茏?，必然撐不下去，損失和浪費將堆成如山壞帳。二是政府行為替代了許多本應屬于企業的行為，政府的越俎代庖把高昂成本轉嫁給企業，企業成本最終要轉嫁到消費者頭上，因此帶來的變相和隱性漲價，會抑制居民購買力，使經濟患上外熱內寒的虛癥。例如城市政府規劃建設的各種“一條街”，替代了市場發育過程和多樣性規律，伴隨著對企業的不當干預，帶有明顯統制經濟特征。還有中小城市普遍存在的空殼市場現象和大城市的爛尾樓現象，許多起因于政府行為，是說不明白的巨額“學費”。三是超越實際條件的社會規制過多，會降低政府效能，容易產生制度租金。統制經濟的病根就是，它要規劃和控制一切活動，卻很少去管理控制者?，F實中的“生事經濟”和“收費行政”的危害亟需警惕，它使各種規制越來越嚴，越來越多，使政府行為失范。現在幾乎找不到不附加收費的社會經濟管理活動；而審批、罰款是所有行政部門偏好的手段。可見，一個不應忽視的政策內容是多下力量保護好處于弱勢地位、易受組織行為傷害的微觀經濟主體。

總之，城市首先是經濟社會文化活動載體，不必都是行政中樞；就業機會是人口遷移的理由而不是障礙；小城鎮是城市化的起點而不是終點；大城市所占比重上升是規律現象。當前，應當加快制度創新，完善政策環境，規范政府行為，疏通農民造城和進城渠道。認清和發揮城市的社會穩定器、經濟加速器功能。

（作者單位：北京1723信箱）