高校合并中的政府行為分析

車海云

一、問題的提出

在多種形式的聯(lián)合辦學(xué)中，高校合并涉及面廣、工作難度大、調(diào)整層次高，特別引人關(guān)注。高校合并是我國在特定時期由政府行為推動的旨在提高辦學(xué)效益、調(diào)整布局結(jié)構(gòu)、優(yōu)化學(xué)科性質(zhì)的大學(xué)并校改革。目前，這項工作已在全國全面鋪開，截止2000年10月底，我國已對556所高等學(xué)校進行合并，調(diào)整為232所。高校合并是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)再組織工程，牽動方方面面的利益關(guān)系，難免出現(xiàn)種種問題。對此，有人認為高校合并是高等學(xué)校的個體行為，政府不應(yīng)干涉。筆者以為，問題的癥結(jié)不在于政府行為的參與上，而在于政府行為該管什么、怎么管上。如何認識政府在高校合并中的作用，確立好政府行為在高校合并中的定位，對于解決高校合并中的問題，合理引導(dǎo)合并后高校的建設(shè)，都是很有意義的。本文擬對高校合并中的政府行為作一點粗淺的探討。

二、高校合并中政府行為的必要性

高校合并是否必須有政府行為的參與?換言之，高校合并政府要不要管?答案是肯定的。原因如下：

其一，當今社會，高校與政府的關(guān)系日益密切，政府必須管理高等學(xué)校。一方面，當代高等學(xué)校日益成為社會大系統(tǒng)中的一個有機的子系統(tǒng)，對社會的依賴日益加強。正是這種依賴的增加，政府也就自然而然地被推到高校與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)者及其保護者的位置上。政府的作用，已成為當代高等學(xué)校正常生存與發(fā)展必不可少的外部因素。另一方面，高校通過人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)全方位地促進社會進步。正是這種促進作用，使得各國政府空前重視高等教育。克林頓總統(tǒng)上任之初，就聲明要當好“教育總統(tǒng)”，把教育作為政府工作的重點來抓。因此，無論從高校自身的生存和發(fā)展還是從社會的發(fā)展進步來說，政府都應(yīng)該承擔管理高等教育的責(zé)任。

其二，高等教育是一種特殊的產(chǎn)業(yè)，不能完全進入市場。高等教育關(guān)系到國家民族的整體利益和長遠利益，一般只作為“公共產(chǎn)品”或“準公共產(chǎn)品”，雖然高等教育培養(yǎng)的人才最后要進入市場，參與競爭。即使在典型的市場經(jīng)濟國家，高等教育也在不同程度、不同方式上受政府行為干預(yù)，不會作為純粹的私人產(chǎn)品進入市場。因此高等學(xué)校的合并調(diào)整不可能像企業(yè)兼并或資產(chǎn)重組一樣，完全通過市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)。

其三，我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，市場體系尚不完善。高等教育自身也處在體制改革的關(guān)鍵時期，不具備充分參與競爭的條件。當前，我國高等教育除了面向市場經(jīng)濟，同國際接軌之外，還面臨著平衡地區(qū)間的社會經(jīng)濟差異、增進社會公平等社會任務(wù)，必須借助國家的行政干預(yù)才能實現(xiàn)教育資源的合理配置。

其四，從世界范圍來看，高校合并非我國所獨有。從各國的政策措施來看，高校合并主要體現(xiàn)為政府行為。此外，從我國的高等教育改革的現(xiàn)實來看，隨著社會體制轉(zhuǎn)型大潮的到來，各高等院校都遇到了前所未有的資源短缺、效益不高的嚴重問題，一些地理位置比較接近的高校，通過接觸交流，逐漸達成了協(xié)作的意向，卻受制于條塊分割的舊的管理體制的束縛，難以實現(xiàn)聯(lián)合。于是，政府部門從中牽線搭橋，鼓勵和推動條件成熟的高校進行合并，顯得尤為必要。

三、政府行為在高校合并中的定位

目前，對這個問題，理論上還缺乏深入的研究，難以達成共識，導(dǎo)致高校合并在實踐操作中出現(xiàn)了種種問題。

一方面，政府部門對高校合并的參與度過甚。過強的行政干預(yù)使高校產(chǎn)生逆反心理，加上涉及種種利益關(guān)系，難以實現(xiàn)真正的合并。合并后的高校缺乏起碼的獨立性和自主性，合并對高校僅僅是“換婆婆”或是“多了一個婆婆”。政府行為的泛化不能調(diào)動高校的積極性，資源存量難以按辦學(xué)規(guī)律優(yōu)化配置，許多學(xué)校內(nèi)部問題又反彈給政府主管部門，政府也反受其累。另一方面，政府由于精力有限，難以從細微的管理活動中抽身，宏觀調(diào)控乏力。缺乏必要的行政引導(dǎo)，使高校對合并的必要性和重要性認識不足，沒有緊迫感，同時害怕合并會影響切身利益，因而對合并持觀望態(tài)度，主動參與意識不足；由于國家宏觀的配套政策不到位，合并后的高校迫于內(nèi)耗，難以為繼，更無法產(chǎn)生規(guī)模效益；對先行合并的高校缺少追蹤分析，使以后大規(guī)模的合并無軌可循，帶有很大的盲目性。

總之，由于政府行為在高校合并中定位不清，導(dǎo)致政府主管部門要么越俎代庖，管其不應(yīng)管；要么迫于精力，難以恪盡職守，該做的事情又沒做好，致使合并無法有序推進。

那么在高校合并中政府行為如何定位才是有效的呢?《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“政府要轉(zhuǎn)變職能，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段進行宏觀管理。”據(jù)此，在高校合并的問題上，政府不應(yīng)管合并的具體過程和具體環(huán)節(jié)，應(yīng)該把主要精力放在內(nèi)外部宏觀關(guān)系的調(diào)控上，通過規(guī)劃、撥款、評估等手段為高校合并創(chuàng)造條件，從而推動并促成高校成功地合并，并引導(dǎo)它們健康運行、積極發(fā)展。為此，必須建立一整套引導(dǎo)合并的宏觀調(diào)控機制。具體地講，分為以下幾個方面。

1．正確的政策導(dǎo)向機制。高校合并既是國家政府的宏觀調(diào)控行為，也是有關(guān)高校生存發(fā)展的個體行為，光有政府部門合并的積極性還不夠，政府必須出臺相關(guān)的規(guī)定，加大政策導(dǎo)向，使高校認清當前改革的緊迫性以及合并自身發(fā)展的重要性和必要性，調(diào)動學(xué)校和廣大教職工參與改革調(diào)整的積極性，鼓勵高校通過合并深化改革，走自我發(fā)展的路子。

2．科學(xué)的決策機制。這是合并能否成功的關(guān)鍵。合并的最終目的是優(yōu)化教育資源配置、調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)以此為準則，選擇少量的合并對象進行試點，在此基礎(chǔ)上進行充分調(diào)研、科學(xué)論證。搞清楚什么樣的學(xué)校應(yīng)該合并、什么樣的學(xué)校不該合并、采取什么樣的方式進行，包括合并的步驟、合并過程中可能遇到的困難、出現(xiàn)的問題以及如何應(yīng)對等必須有所考慮，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，分析大規(guī)模合并的可行性，然后再出臺全國調(diào)整合并的工作方案，不失時機地把前一階段的帶有個別和局部的試驗轉(zhuǎn)化為全局性的工作。此外，在推進合并的過程中，政府主管部門應(yīng)認清“合”與“分”的辯證關(guān)系，鼓勵合并，但不強扯硬拉，把握好合并有度的漸進過程，防止一哄而上的形式主義。

3．投資補償機制。院校合并是需要增加投入、發(fā)生成本的。從學(xué)校合并后重新制作新的校名門牌到實驗室的搬遷，必要的新設(shè)施配置以及富余人員的安置等，都可算作合并成本。在合并的總成本中，既包括支付給為改革和調(diào)整付出代價方的補償性成本，也包括為推進改革而支付的必要的激勵性成本。因此，要使并校達到預(yù)期的規(guī)模效益，提高辦學(xué)水平，需要有個過程。起碼在合并后的一段時間內(nèi)，還需要政府加大投資。政府應(yīng)設(shè)立專項資金，以解決改革調(diào)整中的特殊困難，支付改革成本，并集聚經(jīng)費投入增量，按照改革調(diào)整的需要確定其投向，以經(jīng)費增量帶動資源存量的重組。只有這樣才能堅定合并高校的信心，降低因利益流失而導(dǎo)致的合并阻抗，縮短磨合期，使高校早日步人高效益辦學(xué)的良性循環(huán)狀態(tài)。

4．有效的激勵機制和配套措施。政府部門推動合并的預(yù)期目標是高校能以合并為契機，改革校內(nèi)體制，擴大合并的規(guī)模效益，最大限度地挖掘潛力，因此，要針對不同的運行情況，制定并落實高校合并的各項激勵政策。對有優(yōu)勢的高校兼并效益差的高校，要在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、追加投入、招生、人員流動、土地使用、科技服務(wù)、對外交流等方面給予優(yōu)惠和扶持；尤其要獎勵合并后辦學(xué)策略選擇、教學(xué)及財務(wù)改革、人事融合取得成效的高校；對于那些質(zhì)量水平差、投入渠道和辦學(xué)市場萎縮的高校，應(yīng)提出拆并方案，或限期整頓，以促差轉(zhuǎn)優(yōu)。此外，要制定配套政策，解決好合并調(diào)整中富余人員的安排、債權(quán)債務(wù)確認和清償，國有資產(chǎn)的合理轉(zhuǎn)移以及社會穩(wěn)定的有關(guān)問題等。

作者系湖北大學(xué)教育學(xué)院99級碩士生(武漢430062)

責(zé)任編輯：向欣