與時俱進，不斷完善民族區域自治制度

與時俱進，2001年《中華人民共和國民族區域自治法》適應中國改革開放、社會、政治、經濟、文化發展的需要，對1984年頒布的自治法作了許多重要的修改，其中關于民族區域自治制度的問題有兩點重要的修改。一是在序言第一段中把1984年自治法中的民族區域自治制度“是國家的一項重要的政治制度”修改為“是國家的一項基本政治制度”。二是在序言第三段中增加了“繼續堅持和完善民族區域自治制度”的表述。

這兩處修改，意義十分重大，把“重要”改為“基本”，即把一個定位模糊的詞語改為法律規范用語，不僅凸顯了民族區域自治制度在國家政治體制中的確定地位，也大大提升了民族區域自治制度的法律地位，從而準確地反映了民族區域自治制度在國家政治體制中的現實狀況，準確地表達了中國各民族共同締造偉大祖國的歷史事實。而在序言中增加“繼續堅持和完善民族區域自治制度”的表述，不僅表明了國家今后“繼續堅持”民族區域自治制度的態度和決心，還傳達出民族區域自治制度在國家政治體制中具有極大的穩定性和持久的延續性，它的法律地位是不可動搖的，實行它的決心也是不可更易的，絕對不是某些人所視之的“畫餅”或“慰問信”。更重要和更有意義的是繼續“完善”民族區域自治制度的表述。

一

民族區域自治制度，作為中國共產黨解決中國民族問題的偉大創造，在中國的政治生活中發揮了巨大的優越性。

首先它靈活多樣的形式，成功地解決了中國少數民族的自治問題。眾所周知，中國自古就是一個多民族的國家，歷代王朝為了協調民族關系，早就從少數民族地區的實際出發，實行了“羈摩制度”和“土司制度”，有效地維護了國家的統一。中華人民共和國成立后，中國共產黨面對人口多少、聚居狀態、經濟水平、政治素質各不相同，差異巨大的少數民族，從中國的實際出發，創造性地實行了民族區域自治制度，使不同情況的少數民族獨立或與其他少數民族聯合或建立自治區，或建立自治州，或建立自治縣，或建立民族鄉，行使自治權，實現了民族和區域的自治，從政治上保障了少數民族的權益。

其次，它有效地調整了民族關系，促進了中國民族團結事業的發展。在舊中國，中國的民族關系是不平等的，周恩來早于1957年在《民族區域自治有利于民族團結和共同進步》中就指出：“歷史上漢族處于優勢地位，漢族統治階級要么把少數民族同化，要么就把少數民族擠到邊疆和生產條件差的地區。”中國共產黨實行民族區域自治制度，既考慮到漢族與少數民族人雜居的態勢，又考慮到少數民族小聚居的狀況，從而有效地調整了民族關系。當今世界，不少國家和地區民族關系緊張，沖突不斷，戰火紛飛，而中國卻是“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族”的一派民族團結景象，這正是得益于民族區域自治制度優越性的充分發揮。

再次，它從根本上維護了國家的統一。中國歷史雖然分分合合，但統一一直是歷史發展的主流，中華人民共和國建立后，從根本上改變了舊中國一些少數民族地區某種程度的割據，實現了國家的真正統一。按照憲法和自治法的規定，中華人民共和國是一個統一的多民族的國家，而民族區域自治地方是中華人民共和國不可分割的一部分，少數民族對偉大的祖國具有熱愛感、榮譽感和歸屬感，歷史上曾經影響過民族關系的狹隘的民族主義升華為崇高的愛國主義情感，這就從根本上維護了國家的統一。

最后，它促進了民族地區社會的全面發展。民族區域自治制度的實行，自治法的實施，自治民族依法行使自治權，有力地促進了民族地區社會全面發展。以廣西壯族自治區為例，從最能反映廣西綜合實力的國民生產總值來說，2001年為2231.19億元，比自治區成立前的1957年增長近20倍；從最能反映人民生活水平的全區城鎮居民人均可支配收入來說，2001年為6666元，比1957年增長11.34倍。民族地區這種種令人欣喜的進步，民族區域自治制度的保證作用是功不可沒的。

二

民族區域自治制度在中國政治生活中所表現的巨大的優越性已載入了共和國的史冊，但是事物發展的辯證法告訴我們，真理是相對的，民族區域自治制度雖然是符合中國國情的一項基本政治制度，但它不是盡善盡美的一塊含金量百分之百的純金，它需要繼續完善，即在發展中完善，在完善中發展。自治法修改的歷程就可以證明這一點。1984年自治法頒布不久，我國的改革開放形勢發生了巨大的變化，國家經濟體制從計劃經濟體制開始并迅速向市場經濟體制轉型。這樣，在計劃經濟體制下所制定的自治法的實施就陷入了困境，人們就不斷地呼吁要修改自治法。但是由于民族區域自治制度是我國一項早已定型，較為成熟的政治制度，又有50多年貫徹執行的經歷，所以對自治法的修改一直滯后于中國民族地區改革開放形勢的發展。直到進入了21世紀之后才得到修改。這個歷程告訴我們作為民族區域自治制度主要組成部分的自治法的修改都經歷一個過程，而自治法修改的本身就是對民族區域自治制度的一個完善，所以，我們可以說，自治法的修改是民族區域自治制度完善濃濃的一筆，同時也是民族區域自治制度繼續完善的新開端，此其一。

其二，從繼續完善民族區域自治制度來說，作為民族區域自治制度法律保障的民族法制體系還不完整。目前，除憲法和自治法，以及其他種種具體的法律法規規定了保護少數民族的權益條文外，不僅自治法的實施細則以及與自治法配套的法規均沒有出臺，而且在民族法制體系中占有重要地位的各自治區自治條例也都出臺無期。這就是說，我國民族法制體系的健全還需要一個較長的時期，這正是繼續完善民族區域自治制度的重要任務。

其三，從民族地區的變遷和未來發展來看，進入21世紀后，中國又面臨入世的新形勢，民族地區的發展，面臨種種新的挑戰，既要開發西部，又要與國際接軌，社會的各個層面均存在著種種變數，存在著種種發展的機遇。如何與時俱進，不斷適應民族地區發展變化著的形勢?這是繼續完善民族區域自治制度的新課題。

總之，過去修改自治法的經驗，現在面臨民族法制體系健全的需要，將來民族地區的發展都告訴我們，完善民族區域自治制度是永遠的。民族區域自治制度只有在完善中發展，在發展中不斷完善，才能永葆優越性。

三

凡事預則立，面對新世紀的挑戰，入世的機遇，我們應該如何繼續完善民族區域自治制度呢?

第一，必須提高全民對民族區域自治制度政治地位的認識。無須諱言，在我國的人民代表大會制度，政治協商制度和民族區域自治制度這三大政治制度之中，民族區域自治制度，與人民代表大會制度和政治協商制度相比，其本身以及運行機制都不如這二者盡人意，其根本原因絕不是源于這一制度本身的結構和價值蘊涵，而大多是出于人們對它的認識不足。從筆者作為一個漢族身份而又從事民族理論和民族政策研究三十多年的體驗來看，盡管中央三代領導核心都十分重視民族區域自治制度的實行，江澤民1990年2月在聽取全國民委主任會議匯報時就指出：“我國是一個多民族的社會主義國家。怎樣在新形勢下堅定不移地貫徹我們黨的民族政策，保持少數民族地區穩定，使少數民族地區的經濟走上又快又好發展的軌道，并且大力發展科技、文化、教育事業，努力提高少數民族的科學文化素質，是一個具有非常重要的現實意義和長遠意義的大問題，關系到國家的長治久安和繁榮富強，必須高度重視。”但是有一部分公務員，特別是一些領導干部對民族區域自治制度在中國政治體制中的地位和作用，對它在關系國家興衰、興亡的重大意義認識不足。與此同時，民族區域自治的理念和制度在廣大人民群眾之中，特別是在漢族群眾中還沒有達到深入人心的程度，從而使它還沒有獲得像人民代表大會制度和政治協商制度那樣深厚的群眾基礎。在這種態勢下，許多人都認為民族區域自治制度的實行，似乎只是國家民委和各省、自治區、市民委的事情，從而不關心，不支持，不參與，這對繼續完善民族區域自治制度是很不利的，因此，必須花大力氣在全民范圍內，特別是在漢族群眾中，結合國際國內形勢，宣傳民族區域自治制度，學習民族區域自治法，使包括漢族在內的廣大群眾，特別是公務員，尤其是領導干部要真正認識民族區域自治制度的實行與否，實行好壞，不僅關系到民族的團結，國家的統一，還關系民族的繁榮，國家的興亡。

第二，必須加速和加大培養適應新世紀需要的少數民族干部，尤其是少數民族高級干部的力度，為民族區域自治制度的完善提供組織保證。1990年李鵬聽取全國民委主任會議匯報時曾說：“民族區域自治制度的鞏固和完善，民族問題的最終解決，必須根據黨的一貫方針，培養造就一支德才兼備、密切聯系群眾的少數民族干部隊伍。要有計劃、有步驟地選拔優秀少數民族干部到黨和國家各級領導機關包括國務院一些部門工作，讓他們參與國家事務和自治地方事務的決策和管理。”事實也正是如此，50多年來，我國的民族區域自治制度之所以能鞏固，能發展；我國的民族團結事業之所以能繁榮、能發展；我們國家之所以能不分裂，從民族問題解決的角度來說，完全可以認為是民族區域自治制度的實行起到了決定性的作用，而其中與黨和國家堅持不懈地培養了大批少數民族干部，以及一批少數民族的高級干部是分不開的。因此，我們要繼續完善民族區域自治制度，特別是要在新世紀，在入世后繼續完善民族區域自治制度，更需要培養一大批適應新世紀需要的少數民族干部。在這里，我認為從政治的角度來看，加大培養適應新世紀需要的少數民族高級干部特別重要，因為完善民族區域自治制度的任務從一定的意義上來說是一個制定政策、調整政策、執行政策的問題，而這一切干部是決定的因素，高級干部更是決定因素中的決定因素。而目前我國少數民族干部隊伍不僅人數遠遠不能滿足實行民族區域自治制度的需要，更重要的是高素質的少數民族干部更加缺乏，因此，要繼續完善民族區域自治制度，必須從加速培養適應新時期需要的少數民族干部，尤其是從提高少數民族高級干部的力度入手，如果沒有一大批高素質的少數民族干部，繼續完善民族區域自治制度不僅僅是會很困難，甚至會成為一句空話。

第三，必須加快民族法制體系的建設。早在1992年1月江澤民就在中央民族工作會議上指出：“堅持與完善民族區域自治制度，全面貫徹落實《民族區域自治法》。我們必須建立和健全同實施《民族區域自治法》配套的法規體系和監督機制，使自治法在建設有中國特色的社會主義事業中更好地發揮作用……涉及少數民族和民族地區的政策、法規，要體現自治法精神，有助于自治法的實施。要抓緊制定自治條例和單行條例。已制定的要總結經驗，相繼完善。國家和沒有自治地方的省、市，要制定保障雜居散居少數民族權利的法規。到本世紀末，要形成比較完備的社會主義民族法規體系和監督機制。”但是，眾所周知，從1984年自治法頒布，到2001年修改自治法整整17年自治法實施細則沒有出臺。與此同時，5個自治區的自治條例雖有的寫了三十幾稿，有的寫了十幾稿，但都還沒有問世。而與自治法以及自治區的自治條例相配套的各種單行條例也是寥寥無幾。這種態勢再也不能繼續下去了，因此，我們必須從民族團結和國家統一的大局出發，加快自治法實施細則以及自治區自治條例制定的步伐，使黨中央早已提出的“要形成比較完備的社會主義民族法制體系和監督機制”的任務能早日實現。這對繼續完善民族區域自治制度有重要的意義和價值。

第四，把西部大開發與完善民族區域自治制度結合起來。西部大開發是我國關系全局的戰略性的重大決策，使民族地區迎來了千載難逢的歷史機遇。因此，對于地處西部的民族地區來說，這將觸動社會政治、經濟、文化、心理的全面變遷和發展。在這個脫胎換骨的變遷過程中，可以預計將會出現許多新問題、新課題，而與時俱進地解決這些新問題、新課題正是對民族區域自治制度的進一步完善，我想，這應是順理成章的吧!

第五，把入世與完善民族區域自治制度結合起來。如果說西部大開發與完善民族區域自治制度結合起來是從內部出發的完善，那么把入世與完善民族區域自治制度結合起來，則是從外部出發的完善。眾所周知，入世意味著國內市場與國際市場已經打通，我國的企業和政府都要根據WTO的要求，按照國際貫例和規則辦事，一句話，入世的核心問題就是與國際接軌，這對我國的民族地區來說，是一個更嚴峻的挑戰。因此，可以斷言：入世后民族地區在與國際接軌中將會碰到一些我們從來沒有碰到，甚至連想都沒想到的一些新問題、新課題。同時，解決這些新問題、新課題，也正是對民族區域自治制度的進一步完善。我想這也應是順理成章的吧!

第六，加強對民族區域自治制度的研究。據筆者30多年研究民族理論和民族政策的體驗，我們對民族區域自治制度的研究從理論上講已十分滯后，從方法論上來說也已十分落后。而要繼續完善民族區域自治制度，尤其是面對西部大開發的歷史機遇和入世的嚴峻挑戰，有許多新的情況、新的問題、新的課題需要進行超前研究。這就需要我們理論工作者更新觀念，改進方法，努力將在國際上已產生影響和作用的人類學、社會學、經濟學、政治學等學科的先進理論和方法引入對民族區域自治制度的研究，以他山之石攻我們民族區域自治之玉，為進一步完善民族區域自治制度做出積極的貢獻!這應該是理論工作者，尤其是民族地區的理論工作者責無旁貸的任務!

與時俱進，不斷完善民族區域自治制度，這不僅是實施自治法的需要，更是發展中國少數民族地區經濟社會的需要。