現代政治的焦點：公共政策的制定

國內有關公共政策的專著尚付闕如。這并不令人意外，因為公共政策的理論和實踐在政治科學中還是一個新的邊緣領域，對于它的界定，學界的看法尚有爭議。近年來我國政治學界對公共政策的研究雖然開始重視，但系統性研究的條件尚不具備。在政治制度較為成熟和穩定的西方社會，公共政策研究的形成和成熟，反映出社會諸方面（公民、傳媒、社會團體和利益集團等）對社會福祉的高度關注和政治的參與意識。

一個民主社會的現代政府，其任何重大決策必須有充分的法理依據，并最大限度體現民意，其利害性非同小可——政策制定者要力圖避免因政策的缺陷而導致公眾利益損失甚至影響社會安定。但是，我們也要清醒地認識到，政府的這一使命越來越具有挑戰性，即使在當今西方社會，社會利益多元化，社會利益關系的滲透和交錯，技術的發展與沖突等因素，也令立法機構和政府的政策制定過程愈發棘手。因此，關注公共政策及其制定過程具有十分現實的意義。

在學術研究機構林立的美國，關于公共政策研究的學術專著已經不少。《公共政策的制定——程序和原理》（Public Poliecy Making Proceessand Principles）是值得有關學者和政府官員一讀的專著。該書系美國圣·何塞州立大學政治學教授拉雷·格斯頓(LarryN.Geston)的力作，他從事州和國家政策制定的研究多年。本書中他游刃有余地穿梭于國家和州的政府、社會、經濟諸種復雜關系中，駕輕就熟地描述了公共政策制定的結構環境，將公共政策的基本原理與動態的社會構筑成一個有機的關系，一個相互滲透和變化的整體，令我們對迷宮般的“政策制定過程”有較為清晰的認識，也使我們對與政策制定領域內外的各種問題如何影響政府制定政策這一局外人未必明白的過程有比較全面的了解。本書包括注釋和索引僅十六萬字，在如此有限的篇幅中有力地揭示了公共政策制定的秘密，作者的著述能力讓人折服。

本書的基本論述框架建立在公共政策諸種構成要素——事件、行為者和政治機構的相互結合與沖突的關系之上。作者認為“公共政策的產生是一個動態的過程”，“就多方面的政治研究方法來看，公共政策的制定是一種解釋現代政府的運轉及政治生活變遷的方式。”

在我看來，這本學術著作的價值，并不在于它建構了關于公共政策的理論體系或有標新立異的發現，而是對隱藏在蕪雜多變的現象后面的東西有剴切的見解，發掘出社會制度——政府與社會的關系——的奧秘。在序言中格斯頓頗有感觸地說：“制度的內容之多，超過一群被選舉和任命的官員及他們擔任的職務；更確切地說，制度是由沖突條件和復雜的解決方案構成的松散結構環境，而這些條件和方案幾乎全都處于變動不定的常態之中。”他是想說明公共政策的制定所牽涉到社會各個方面（法律、利益、機構、組織、官僚、經濟、技術、生態、環境，等等）的問題之多，既不取決于某些政府官員的個人意志，其背景也遠遠超乎一般人的想象。公共政策是政策制定者因應公眾的普遍需要和社會變革的要求而采取的措施。作者對公共政策的產生機制有其獨到的見解，認為公共政策的制定要經歷“觸發機制”和“公共議程”兩個主要階段。“觸發機制”是公共政策產生的催化劑，主要由三個因素構成：范圍、強度和觸發時間。這三個因素是公共政策制定的必要條件。在特定時刻的特定條件組合下，就可能促使政府對某方面的社會問題采取對策，通過立法機構確立議題、聽證、醞釀、頒布一項新政策。書中列舉了美國國內外具有典型意義的觸發事件，從自然災禍、經濟災難、技術突破、生態轉移、社會演變說明內部觸發機制的形成，以及戰爭行動、間接沖突、經濟對抗、新型武器和力量平衡這些外部觸發機制對立法機構制定政策以回應沖突的影響，說明觸發機制是公共政策產生的根源。“公共議程”是政策制定的焦點，圍繞這個焦點對公共議程有重大影響力和作用的，包括議程的建構者、公共官員、公共官僚機構、傳媒以及利益團體，他們反映了不同的利益和職能角色在政策制定過程中所起的作用。

在“政策的制定者”——國會、總統、司法部門、官僚，公民投票（美國人引以為驕傲的一種立法機制）中，作者特別強調了政府中的官僚機構和官僚的作用，因為他們是公共政策從問題到決策和實施的行為主體，對公眾利益的影響極大。盡管人們更推崇“小政府大社會”的社會結構，但對于像美國這樣的大國，其社會結構日益復雜，政府行政權力的擴大是一個必然的趨勢。對公共政策制定，無論是制度學派學者還是行為學派學者都有一致的共識：“沒有政府的參與就沒有公共政策。”雖然政府機構的官僚化為人們所詬病，也無論人們是否喜歡官僚機構和官僚，他們實事上是一批精通政策制定和實施技術的專業人員，手中握有重要的公共權力，也是使政府運轉的行為者。關于官僚機構，格斯頓頗有一番見地。就政策制定意義上而言，“官僚機構就是既制定又實施公共政策的政府單位”。官僚實際上有兩重角色，即作為公務人員和普通個人，其特定的文化、道德與社會價值觀和個人情趣往往無形中左右其判斷和選擇傾向，對他在政策制定中的思維和行為不可避免地具有潛在的影響。正因為如此，行為主義學派學者強調對官僚機構和官僚的控制，防止其濫用公共權力。而制度學派的學者則更強調制度本身的合理與完善，認為雖然官僚具有兩重角色，但在良性制度的前提下，通過合理的功利目標的激勵，并用科學方法考量官僚的政績，則會最大限度地促使他們恪盡職守，服務于社會。

在我國，公共政策的理論和著述，無論是學術對政府的政策制定的介入方式和程度，還是政府對學術研究成果的利用，以及適合國情的公共政策的理論構架的形成，都還是有待拓荒的領域。實事上，無論是西方還是中國，就社會結構日益復雜、對政府管理和政策制定的科學化更加迫切的現實而言，無論從理論還是實踐上，公共政策的制定都是政治學領域中不可或缺的方面，值得我們關注和思考。

（《美國公共政策和社會管理研究譯叢》，重慶出版社2001年9月～11月出版：《公共政策的制定——程序和原理》，拉雷·Ｎ·格斯頓著，朱子文譯；《美國大政府的興起》，約翰·Ｆ·沃克、哈羅德·Ｇ·瓦特著，劉進、毛喻原譯；《現代美國政治競選活動》，理查德·Ｋ·斯克爾著，張榮建譯；《控制官僚》，威廉·Ｆ·韋斯斯特著，張定淮、白銳譯；《美國政治中的道德爭論》，雷蒙德·塔塔洛維奇、拜倫·Ｗ·戴恩斯著，吳念、謝應光、賀微、余澤梅譯）