中國ＮＧＯ狹縫求生

在當今中國，“NGO”還不是一個被很多人知曉的名詞。它的全稱是“Non－governmentalorganization”，意為“非政府組織”，指獨立于政府之外、不以營利為目的的自愿者的組織。

西方社會學理論認為，當國家體系中的政府不能有效地配置社會資源（政府失靈）、市場體系中的企業又囿于利潤動機不愿提供公共物品（市場失靈）時，NGO作為一種新的資源配置體制，彌補了政府和企業這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱為與政府和企業相平行的“第三部門”（the third sector），或者將其組成的整體叫做“公民社會”（Civil society）。而現代社會正是一個市場、政府和公民社會“三足鼎立”的社會。

在西方社會，NGO名類繁多，包括婦女組織、社區居民組織、環保組織、人權組織等等，遍布社會的各個層面和角落，在調整社會關系、促進社會發展方面發揮著不可或缺的作用。

中國的NGO是改革開放的產物，在整個20世紀80年代，社會團體呈現出空前的增長勢頭；進入90年代以后，中國政府認同了市場經濟體制，確立了“小政府、大社會”的改革目標，經濟體制轉軌和政府職能的轉變為民間組織的發展提供了較為廣大的空間。據統計，到1998年底，中國的NGO大約有87萬個，日益成為促進中國走向文明和進步的重要力量。

相較于西方成熟的公民社會，目前中國絕大多數NGO尚處于“嬰兒期”，其生存和發展受到來自體制內外的多重制約，尤其需要社會各個層面的關注、理解和支持。本期《財經》 就此專題作封面報道，其意即在于此?！敦斀洝废嘈?，中國NGO的成熟和公民社會的形成，將是現代中國持續進步和發展的內在動力。

——編者

6月7日，北京市郊延慶縣井莊鎮碓臼石村張瑞冬家里第一次用上了由太陽能供熱的淋浴，“馬上還有好幾家都要裝?！彼嬖V記者。

這個隱沒在燕山山脈中的小山村，人均年收入不足2000元，全村學歷最高的僅高中畢業，卻因為“地球村”環境文化中心在此設立了一個環境教育培訓基地，開始過上干凈、美麗，甚至頗有些時尚的綠色生活。

“地球村”，從名字就可以想像出，這是一個環保組織?！拔覀儚纳罘绞?、行為方式和生產方式這三個方面來教育農民，改變觀念和習慣，引導他們發展綠色旅游和綠色生產，既保護了環境又發展了經濟?！薄暗厍虼濉被刂魅螌O君說。現在村里的垃圾從源頭開始，就按照干垃圾、濕垃圾、有害垃圾分類，然后由村里的保潔員統一收集并進一步根據垃圾的性質細分為生物垃圾、廢紙、廢金屬、廢塑料、廢玻璃等等分別處理。

這個扎進燕山的“地球村”，只是中國近87萬個民間組織中的一個。按照時下正流行的說法，叫做NGO(Non－Governmental Organization，非政府組織)，它們既非政府也非企業，在西方也被稱為“第三部門”（the third sector），或者將其組成的整體叫做“公民社會”（Civil Society）。

在中國，NGO還不被大多數人知曉。許多人僅僅從“非政府”這三個字，就會產生很多莫名的聯想——而這正隱喻了當下中國NGO的生存狀態。清華大學公共管理學院NGO研究所所長王名說：“目前中國NGO處境普遍都很艱難，整體上還處于萌芽狀態?！?/p>

NGO式生存

在確立了“小政府、大社會”的改革目標之后，中國NGO才有了生存和發展的空間

相對于中國NGO的纖弱，西方一些國家的NGO卻無所不在地發揮作用，承擔著重要的社會職能。

20世紀上半葉的兩次世界大戰期間，西方就出現了很多類似國際紅十字會的慈善救濟組織和志愿者組織。二戰以后，這些非營利組織包括婦女組織、社區居民組織、環保組織、人權組織等等蓬勃興起，成為各國乃至國際上社會與經濟發展的重要力量。根據美國約翰－霍普金斯大學薩拉蒙教授主持的對全球范圍內41個國家（未包括中國）的研究，世界上幾乎所有國家都存在著由非營利組織組成的龐大的非營利部門，這個部門的平均規模大約是：占各國GDP的4.6％，占非農業人口的5％，占服務業人口的10％，相當于政府公共部門就業人口的27％。

在市場經濟國家“小政府、大社會”的格局下，NGO已經成為調節社會關系不可或缺的社會自治組織，政府部門和企業之外的大量空間，正是NGO的用武之地。哈佛大學肯尼迪學院亞洲部主任Anthony Saich在向記者介紹國外NGO的發展路徑時說：“很多政府已經認識到，政府常常在執行某些項目方面缺乏足夠的能力，如果把它們交給NGO去做，會做得更好?！?/p>

Anthony Saich舉了防治艾滋病的例子。“艾滋病在很多國家是個大問題，政府很難處理。因為很多原始的病源人群是妓女、性工人、吸毒者，他們從事的活動是非法的，很難讓警察去幫助妓女和吸毒者，所以很多國家的政府把這些問題交給NGO去辦，這要比政府官員去辦容易得多?！?/p>

孟加拉國政府曾經計劃讓95％以上的兒童都能接種牛痘，但依靠政府的力量，很多年僅完成了5％～10％，于是意識到政府既沒有這個動力也缺乏基礎設施來做這件事，因此求助于非政府組織，由它們來執行計劃，最后達到了80％。

可是中國的NGO卻遠沒有這么神通廣大?！爸袊鳱GO才剛剛起步，它們是在經濟體制轉軌和政府職能轉變的前提下發展起來的，在確立了‘小政府、大社會’的改革目標之后，中國NGO才有了生存和發展的空間?！?清華大學公共管理學院NGO研究所所長王名說。

專門從事民間組織發展研究的世界與中國研究所所長李凡對中國NGO的發展狀況更有切身的認識?！爸袊恼珡姡鐣?，國家給民間組織的合法空間太小了?！?他說。

起步維艱

中國民間組織登記管理的兩個主要法規《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都規定，登記注冊管理由各級民政部門來管，而日常性管理由業務主管單位來管。要求有一個“主管單位”是在中國成立NGO遇到的第一重障礙

李凡的感慨并非憑空而來。中國NGO短短的歷程表明，它在從成立到發育到壯大的每一個環節，無不存在障礙。

要求有一個“主管單位”是成立NGO遇到的第一重障礙。中國民間組織登記管理的兩個主要法規《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都規定，登記注冊由各級民政部門來管，而日常性事務由業務主管單位來管，在成立登記時，發起人必須要向登記管理機關提交業務主管單位的批準文件。

有人形象地把找主管單位叫做“找婆婆”，而且法律對“婆婆”的資格要求很高：必須是“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織”才能成為社會團體和民辦非企業單位的業務主管單位。根據分級管理的原則，成立一個全國性的NGO，得找一個國家部委級的“婆婆”，其難度之大可想而知。

正因為這個原因，就不難理解像“地球村”這樣一個典型的NGO組織居然要和企業一樣到工商部門去參加年檢——“當時根本找不到主管單位，所以我們只好進行工商注冊，這樣在接受捐贈和納稅方面都會產生一些問題?！北本┑厍虼瀛h境文化中心副主任宋慶華說。

雙目失明、兩年來為成立一個殘疾人維權中心一直在山東省沂南縣與北京之間奔走的的陳光誠也是一肚子苦水：“民政部門、殘聯都去過，誰也不愿當主管單位。口頭上他們講這是好事，值得鼓勵和發揚，但是要他們出函，就說要研究了。有的甚至要我們每年一次性交1萬元作掛靠費。如果實在找不到主管單位，我們就只有尋求工商注冊了?！?/p>

民政部法制辦公室吳明主任對這一現象并不避諱，“作為民政部的工作人員，我聽過很多社會上的知名人士談到‘找婆婆難’的問題?！本科湓?，他解釋說，“根據國務院公布的‘三定’（定編制、定職能、定設置）方案，國務院部委并沒有管理民間組織的職能。政府要精簡機構，沒有精力，沒有人員，對社團的事情覺得管不了就相互推來推去，造成了現在的局面?！?/p>

在“黑戶”和“商戶”之間

在登記注冊的三重束縛之下，很多NGO要么借道工商做“商戶”，要么暗渡陳倉做“黑戶”，不得不放棄許多該有的權益，實在是很多志在公益人士的無奈選擇

除了主管單位的制約，《社會團體登記管理條例》第十三條還規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”，登記管理機關不予批準籌備。被譽為京城四大綠黨之一的“綠家園”志愿者代表汪永晨告訴記者，“從1996年成立至今，綠家園還沒能登記注冊。其實不止我們綠家園，很多環保機構都沒有一個合法的社團身份，因為北京地區有一家官辦的‘中國環境工作者協會’先注冊了，所以其他同類的環保組織就不能再注冊了?！?/p>

對注冊資金的要求更是掐住了NGO的咽喉。根據《社會登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要3萬元以上的資金?！耙?，需要很多錢，沒錢就不能注冊；而不解決注冊問題，就沒有人敢把錢捐助給你?！标惞庹\一語道出了很多NGO在注冊和資金上的兩難。

在登記注冊的三重束縛之下，要么借道工商做“商戶”，要么暗渡陳倉做“黑戶”；而未經注冊的NGO，由于缺乏法律的保護，活動的范圍和方式都受到很大的限制。不得不放棄作為一個合法的NGO該有的權益，實在是很多志在公益人士的無奈選擇。

加拿大駐華大使館發展處主任諾恒立非常熱心于中國NGO的發展，他告訴記者，在加拿大登記成立NGO非常簡單：不需要主管單位，一群人自愿組織起來，有一個章程和一個管理機構（board of administration），只需有很少的費用，就能夠成立一個NGO。“政府是否想讓公民社會發展，很重要的一點是有沒有提供有利于非政府組織發展的環境：在法律上登記成立一個組織有什么要求，要求的復雜程度，有多少障礙。如果政府不想發展公民社會，在這個方面的要求會很高?！彼f。

籌資困境

清華大學公共管理學院NGO研究中心的《中國NGO研究——以個案為中心(2001)》調查報告顯示，幾乎90％以上的中國NGO每年支出額在50萬元以下，只有不到2％的NGO每年支出規模在100萬以上

和成立過程中的艱辛相比，更致命的問題是缺乏活動經費。

“草根層的民間組織都存在資金問題，”環保NGO“自然之友”的張繼蓮說，“我們做項目的錢是?？顚Ｓ?，根據做的項目的多少，每年籌資大概只有四五十萬，多的時候七八十萬。但是對組織的后勤支持這一塊，誰都不愿意掏錢，很多時候都是靠志愿者的熱情自力更生解決問題?！?/p>

和一年籌資將近9000萬港元的香港樂施會相比，“自然之友”的年收入可謂極少，然而這在整個大陸地區卻已可列為高收入。根據清華大學公共管理學院NGO研究中心提供的一份名為《中國NGO研究——以個案為中心(2001)》調查報告顯示，幾乎90％以上的中國NGO每年支出額在50萬元以下，只有不到2％的NGO每年支出規模在100萬以上。這從一個重要的側面反映出中國NGO整體在經濟上的拮據不堪。

“草根組織都沒有政府撥款，我們的錢主要是向一些外國基金會申請，福特基金會資助過我們一些項目，”“綠家園志愿者”代表汪永晨說，“還有一些環保教育的項目，比如生態旅游，都是算好了各種費用，由參加的志愿者自己付，沒有一點盈利。”

同樣，“自然之友”的項目經費主要也來自國外機構，“現在就有兩家德國的基金會捐助我們做一些項目?！睆埨^蓮介紹說。

但在經濟、文化、資訊欠發達的地區，這樣的國際籌資渠道就很難找到了。位于石家莊的女性公益熱線“心靈綠洲”創辦人李婷提起此事滿腹苦衷：“我們的熱線在河北影響很大，從管理到運作都是非常正規的，就是缺資金，苦苦撐了三年，現在已經很難再走下去了。”她說，“要是在北京，情況會截然不同，因為有很多大使館，有很多關心公益的機構，而且信息非?？欤窃谑仪f，就不行?！?/p>

尋求國際社會的資助，并不是追趕時尚，而是基于現實的無奈?！盃幦鴥荣Y助要比國外難得多，我們的資金幾乎100％是海外資助，20個捐助人中有芬蘭、日本和德國等政府，也有民間組織和聯合國發展署等等，”中國國際民間組織合作促進會秘書長黃浩明說，“在國內，個人捐款并沒有一定的減稅制度來鼓勵，而在國外，你可以拿著有關證明在申報稅方面給你減稅?！彼麄€人在1998年長江水災期間，曾在五個不同場合捐出上千元捐款，但是沒有得到一張正規的收據，也沒有從稅務部門得到一分錢免稅。“我國有捐贈法但是很含糊，在實際操作中就算你拿著個人捐助的證明，稅務也不承認?！?/p>

公眾捐贈是很多NGO重要的收入來源，比如香港樂施會在2000年的收入中，香港公眾的捐款達7956萬港幣，占總收入的83.2％。而根據《中國NGO研究——以個案為中心(2001)》，1998年我國NGO的收入中包括會費、企業和個人的公眾捐助平均不超過30％。

1999年6月，全國人大常委會通過了《公益事業捐贈法》，首次以法律的形式明確了對NGO在內的社會公益事業的社會捐贈予以鼓勵，規定公司、企業、自然人和個體工商戶捐贈財產用于公益事業，可享受企業所得稅或個人所得稅方面的優惠；境外向公益性社會團體和盈利事業單位捐贈的物資，減免進口關稅和進口環節的增值稅。但民政部法規辦公室吳明主任認為，“稅收方面這些規定還很不夠，比如企業所得稅對捐贈有免稅的規定，實際上不管捐多少，只能免應納稅款的3％。比如你收入100萬，哪怕你捐了50萬，也只能免3萬的稅?！?/p>

“中國的NGO要使之壯大，一個關鍵問題是籌資渠道的暢通，要考慮一些稅收改革，尤其是對捐助的企業要在稅收方面給予優惠，這對于中國NGO的長遠發展是很重要的。”Anthony Saich說。

五顏六色的NGO

中國的民間組織實際上根據民間性的不同，可以分為官辦的、半官半民的，民間的組織等三類

相對于草根層NGO跋涉于狹窄泥濘路上的艱難，中國NGO的另一族——有著官方背景的NGO——亦處在另一重困境中。

清華大學公共管理學院NGO研究中心的《中國NGO研究——以個案為中心(2001)》調查報告還提供了另一組頗耐人尋味的數據：在1998年的NGO收入結構中，平均收入有49.97％是來自政府的財政撥款和補貼，遠遠高于來自于企業、個人、外國機構和政府等其他收入來源。

但是，進一步觀察可以發現，這些政府資金流向有著強烈的親疏之分。中央編譯局副局長俞可平指出：“政府撥款和補貼的對象并不包括絕大多數真正的草根NGO，而是有著官方背景的特殊的NGO，這類NGO包括政府創辦的各種專業協會、行業協會和商會，還有一些學術研究團體也享受部分政府的撥款。”

記者了解到，這一類NGO為數不少，大多數是自上而下的組織，一般是借助于政府的力量自上而下建立起來，或者干脆本身就是從政府體系中分離出來的相對獨立的部分，與政府有著千絲萬縷的聯系。有些學者干脆稱這種自上而下的社會組織為GONGO（政府組織的非政府組織）。

這樣的民間組織不僅在經費上依賴于政府的財政撥款，在人事管理上也很難避免黨政官員的滲透。幾乎所有重要的社團組織的主要領導都由從現職領導職位退下來或由機構改革分流出來的原政府黨政官員擔任。以行業協會為例，很少由企業家來擔任協會會長，而多由政府官員擔任。比如中國工業經濟協會第二屆全國理事會的會長由前國家經委主任擔任，上海市工業經濟協會會長也由前市經委主任擔任。

“中國的民間組織實際上根據民間性的不同，可以分為官辦的、半官半民的，民間的組織等三類，”原民政部社團管理司司長陳金羅介紹說，“官辦的社團，國家給編制、給資金，人員任免也由國家來定，在登記程序上也有特殊性，有些機構就免于登記或年檢，在內部運作方面也相當行政化、機關化了。比如法學會就完全是按照行政機構來運作的一個社會團體。半官辦的只給一部分撥款或者給一點啟動資金，而草根組織則完全沒有這些待遇。”

“從明顯的官方背景和政府色彩到完全的私人性質，形成一個七色光譜，這是中國非政府、非營利組織的一個重要特征。”北京天則經濟研究所所長張曙光評價道。

自治之難

NGO的獨立性要從三個方面來考察：第一，是否有社會公信度；第二，機構管理是不是自治的，能否獨立決策；第三，財務是否獨立

“我現在作任何決定，先得想到向婦聯請示匯報，” 豐臺區利智職業技能培訓服務中心的創辦人肖培琳說，“在創辦學校的時候，婦聯對我很支持，貸款給我，還租給我一個地方。后來學校發展起來了，來的孩子也多了，我另外看中了一塊地方，面積大，環境也好，租金也便宜，但向上面一請示，不同意，我只能放棄?！?/p>

肖培琳的弱智兒童學校與婦聯的關系正是當前NGO與主管單位微妙關系的一個縮影。她的這種矛盾的心態，折射出中國NGO在歷史和現實中與政府解不開的千千結。

在西方國家，NGO和政府沒有直接關系，有的NGO可以接受一些政府委托的項目，有的可以接受政府的一些補助。但這些組織的內部活動，只要在法律容許的范圍內，即使是反對政府的有關政策，政府也不得加以任何干預。

而像GONGO這一類自上而下的社會組織，其內部已經相當地行政化。且不說來自政府的干預，于其自身在管理體制、行為方式等許多方面，依然承繼著政府行政體系的一套。比如工商聯、消協等行業管理協會，都有一定的編制并享有一定的級別，承擔部分行政管理職能，其主要領導人享受干部待遇。由于這些特性，這些GONGO要淡化其政府背景，轉變成真正的NGO，往往更需要一個緩慢而漸進的過程。

成立于1992年的中國國際民間組織促進會（簡稱“民促會”）是一個典型。說起民促會現在的獨立和自治，秘書長黃浩明十分肯定，“我認為要講獨立性，要從三個方面來考察：第一，是否有社會公信度，對社會承擔的事務能不能得到廣泛的信任；第二，機構管理是不是自治的，有沒有一個完備的決策機制，能否獨立決策，會不會受捐助人及其他外界機構的影響；第三，財務是否獨立?！?/p>

黃浩明認為，以此三方面來衡量，民促會堪稱“獨立”；而實現這一獨立的過程，民促會用了六年時間。

1987年，國務院批準外經貿部下屬的中國國際經濟技術交流中心成立國際民間組織聯絡處（簡稱“民間處”），這就是民促會的前身，現在民促會的人員基本上都來自民間處，其職能也是從民間處剝離出來的。1992年外經貿部批準成立民促會，理事長由交流中心的主任兼任。1993年民促會正式登記，但是與民間處仍然是“一個實體、兩塊牌子”，雙軌運行，財務上雖然分設兩個賬號，但是沒有獨立核算。在決策上也不可避免地沿用領導負責制，理事會等決策機構也只是形同虛設。直到1998年底民間處的全部職能下放給民促會，獨立核算，民促會才邁出了徹底民間化的一步。

黃浩明秘書長強調說：“自治還要靠艱苦的長期的公信力的建設。拿一件小事情來說，每年我們要接待幾百個外國人，如果來一個就去北京飯店，恐怕我們就什么都做不了了。通常我們都只是去吃面條，無論是國內還是國外來了人，都是吃面條，這樣所有的捐助者都會放心，他拿來的錢不是給吃掉了。”

至于自下而上的草根組織，從一開始便和政府無甚瓜葛，從某種角度來講，它們已經享有相當程度的自治。但是它們也存在另一個方向的問題：大量的草根NGO處于不登記或轉登記（工商登記）的狀態。

這種狀況使一些學者對于它們自治的穩定和健康產生了憂慮?！爸袊坏怯浀腘GO的數量要遠遠地大于注冊了的NGO，大量的非法組織因此而存在，而且非?；钴S，實際上政府已經很難加以控制。這種控制與反控制對NGO的發展來講是不安全、不穩定的因素，對于政府的管理來講，也很難有效。” 世界與中國研究所所長李凡說。

指向良性互動

絕大多數NGO影響政府決策的力量微乎其微。根據《NGO研究2001》報告顯示，全國只有不到20％的NGO向政府提過六項以上的政策建議，而被采納過六項以上意見的不到5％

“楊鎮的政府官員對我們插手很不滿，恐怕到現在還恨我們?！薄白匀恢选钡臅T李小溪笑著對記者說。

去年10月，李小溪經調查得知，順義縣楊鎮鎮政府準備對楊鎮三街漢石橋水庫舊址上的一塊3000畝的濕地“開刀”，計劃在濕地周圍投資興建一個20多億元的“京東大蘆蕩休閑旅游度假村”，所有手續幾乎已經辦完，只待開工。她立即在報紙上發文呼吁保護這塊濕地，得到了“自然之友”、“綠家園”等民間環保組織和媒體、個人的廣泛呼應，并引起國家環?？偩帧⒈本┦辛謽I局等政府部門的重視。經過一番艱苦的斡旋，現在度假村所有項目中止，等待首都規劃委員會的重新審批，北京市市長辦公會也已專門開會研究，決定將這一濕地先行保護起來。

“這塊濕地是北京最后一個‘腎’了，真沒想到政府能給我們那么多支持，特別受鼓舞。”李小溪掩飾不住內心的激動。

李小溪的喜悅背后其實暗含了很多NGO在游說政府、影響政府過程中深深的挫折感。

“我們從一開始就沒有奢想過要影響政府。我們有過一次試圖就河底硬化與政府對話，結果很失敗?！薄白匀恢选鞭k公室主任張繼蓮如是說，“像我們這樣的草根組織要想影響政府的決策就像螞蟻搬山，幾乎是不可能的。我們從一開始制定的政策、實施的項目都是從老百姓需要出發，踏踏實實，真心實意，身體力行，點點滴滴地去做。”

只做“點點滴滴”的“自然之友”卻被認為是對政府具有積極影響的NGO之一。這多少是由于“自然之友”本身具有一定的精英性——不僅其創辦人梁從誡先生是歷史學家、全國政協委員，而且參與環保的一些志愿者本身文化素質和公民意識都很高。與其相似，由茅于軾等著名經濟學家創辦的天則經濟研究所，也對國家經濟政治等領域的政策都產生過較大的影響。

但是絕大多數NGO影響政府決策的力量微乎其微。根據《NGO研究2001》報告顯示，全國只有不到20％的NGO向政府提過六項以上的政策建議，而被采納過六項以上意見的不到5％。

“NGO對社會發展有沒有影響是衡量公民社會成熟度的一個重要標準?！奔幽么蟠笫桂^參贊諾恒立說。

在5月中旬由清華大學公共管理學院舉辦的第二屆公共政策與管理國際研討會“NGO與公民社會”主題分會上，很多NGO熱切地呼喚政府的支持，中外學者一致敦促中國政府盡快在法律和政策層面上作出改進，實現NGO與政府的良性互動?！皩τ谥袊鳱GO的發展，需要和政府調整關系，主要是政府要承認中國NGO發展的現實，把對NGO視為異己的態度調整為將NGO當成朋友，并使NGO的活動合法化和積極化。”李凡說。

當然，也有積極的跡象出現。一些NGO除了爭取與政府在政策層面上的對話，開始在一些項目上與政府開展合作?！暗厍虼濉痹陧跃适褰h境教育基地就得到了當地政府的支持?！耙环矫姘艳r村的環保做起來，另一方面引導農民發展綠色生產、綠色旅游，通過‘地球村’的知名度吸引游客，幫助這里的農民富裕起來，對此政府很感興趣，從縣、鎮到村的領導經常和我們一起討論基地的工作，還投資了幾十萬?，F在我們和政府之間建立了良好的信任和合作的關系，對于基地的發展來說，這是最重要的?！薄暗厍虼濉杯h境教育培訓基地主任孫君感慨不已。

不能小看NGO和政府合作蘊含的意義：這不僅幫助彼此更有效地實現各自的社會職能，而且增進彼此之間的溝通，促使政府對NGO的態度逐步發生轉變——由排斥到接納，由否定到肯定，由壓制到支持。

依稀可見的亮色

目前國務院、民政部等有關方面正在對非政治性的、社區性的民間組織是不是需要一個主管單位正在展開論證，基金會和民辦非企業單位有可能首先突破NGO的雙重管理體制

就在5月中旬在清華大學舉辦的 “NGO與公民社會”主題會上，許多與會者呼吁：“現在中國有關NGO的法律極不完善、政策也很不明確，這是NGO在發展中遇到的首要的障礙?！?/p>

多少有些出人意料的是，這片板結的土地已經有了些許松動的跡象。

“前幾天，我們和國務院的領導、法規司的領導在一起開了個會，專門討論NGO的注冊模式問題?！薄暗厍虼濉备敝魅嗡螒c華說。令她欣慰的是，“民政部的一些官員非常積極，一直在竭力推動，希望減掉主管單位這個環節?！?/p>

在世界范圍內，“主管單位”可稱“中國特色”。民政部法規辦公室副主任吳明認為：“中國一貫把結社看成是結黨營私，建國后也一直采取防范、限制的模式，生怕民間組織會出事。實際上結社自由能及時調整社會關系，對社會的穩定和發展都起了很大的作用，今后無論是搞實體上的法律，還是程序上的規范，首先要轉變一味控制的觀念。”

在結社法或民間組織法的基本框架下處理NGO和政府的關系，是西方民主國家的基本思路。這些國家的法律明文規定了結社的條件，達到條件就可以辦理登記手續，一般不需要審批。相形之下，中國民間組織基本權利的長期缺失實際上早就引起了官方的注意。“我們迫切需要構建一個民間組織的法律體系?，F有法律只是對民間組織登記管理的行政程序作了規定，缺乏一個與憲法相銜接的民間組織的基本法，民間組織在實體上的權利、義務、地位和作用都還沒有得到明確?！鼻懊裾可鐖F司司長陳金羅在一次有關NGO法律環境的學術沙龍上說。

在尚無基本法的情況下僅有一個登記管理條例，在吳明看來，是立法程序出現了“倒置”，這是非常不合理的?！耙话銇碇v，應先有一個位階較高的對實體權利地位等等進行確認的法律，比如先有《公司法》規定公司的基本權利義務，再出臺一個程序性的《公司登記管理條例》，這才順理成章；現在社團管理沒有結社法，而民間結社又很活躍，國務院出于行政管理的需要，不得已先出了一個登記管理條例，因此在實施過程中出了很多問題，無法解決?！?/p>

當然，關于結社的立法至今還只是停留在專家學者們的呼吁中，對NGO的雙重管理體制也沒有根本性地搖撼，只是在登記管理制度方面出現了一些松動。據民政部法規辦公室副主任吳明向記者透露，目前國務院、民政部等有關方面正在對非政治性的、社區性的民間組織是不是需要一個主管單位正在展開論證，基金會和民辦非企業單位則有可能首先突破NGO的雙重管理體制?！澳没饡碚f，現在我們正在考慮是否把它分成兩種。需要向外籌集資金的基金會暫時不放開，還需要一個業務主管單位，而那些由企業或個人自己出資成立的基金會，恐怕沒有必要去找一個主管單位?！?/p>

盡管正在進行的探索和試驗只涉及登記管理制度，卻是當下中國NGO們惟一可見的一絲亮色?！爸袊腘GO目前就像在狹縫中求生，取消了登記審批制，對NGO可以說是一種解放。”李凡說。