我國的地方電子政務建設

大力發展網絡行政和電子化服務是近年世界各國政府改革的重要內容。各國政府均旨在通過信息技術的應用改進政府公共服務，改造政府業務流程，實現政府形態的重塑。聯合國經濟及社會理事會也連續幾年把通過信息化改進發展中國家政府組織、改進公共管理、最終實現信息資源共享作為其工作重點。

2001年12月召開的國家信息化領導小組第一次會議進一步提出“政府信息化先行，帶動社會全面信息化”的決策，明確要求發揮電子政務建設在轉變政府職能、促進信息公開、提高行政效率、打擊腐敗和犯罪活動等方面的作用，從而把電子政務建設置于新世紀國家發展戰略的核心位置。同時，明確要求信息化（包括電子政務）建設必須著眼于業務應用，講求效益，避免花架子工程。國務院信息化工作辦公室根據領導小組的決定，已經把電子政務建設作為今年信息化工作的首要任務。本文擬對地方電子政務建設的原則和步驟加以討論，希望有助于地方的電子政務工作。

一、地方電子政務建設目前存在的問題

目前，各地都已經開展了電子政務建設工作，尤其是北京、上海和廣東等地區已經獲得了長足的進步與發展，但是各地的電子政務建設仍然存在如下一些問題有待進一步改進以推動其建設。

行政改革與電子政務遠未有機整合。各地方政府大力推進政府體制改革，積極推動依法行政和綜合執法工作，并在行政審批制度改革中首創告知承諾制，這為推動電子政務建設創造了良好的契機。但不足的是，其電子政務建設與政府體制改革尚未形成配套。

網絡的應用亟待擴展。信息基礎設施和信息系統都價格昂貴，如果沒有足夠的業務應用及時跟上，這些投資將無法轉化為收益，電子政務建設也無法實現可持續發展。正是基于上述原因，國家信息化領導小組確立了信息化“需求主導”、“重在應用”的方針。從各地的情況看，盡管網絡基礎設施建設已有相當成績，但業務應用的廣度和深度都很有限。這直接限制了電子政務建設與政府體制改革之間的緊密結合。

信息安全策略需要調整。各地的政務網絡應用限制與其信息安全策略緊密聯系。從實地調研情況看，其信息安全解決方案依賴于新區政務網與政府外網物理隔離。這樣，凡是涉及對外企業和公眾的業務，內外網絡數據交換就不得不依賴人工手段，極大地限制了網上辦事、網上審批等業務的發展。這一問題如不盡快解決，各地的電子政務建設就難以獲得很大收益，要在全國信息化建設中先行一步的努力也將難以成功。

二、地方電子政務建設的指導原則

根據國內外電子政務建設的經驗教訓，我們提出地方電子政務建設的以下指導原則：

改革原則

電子政府是傳統行政管理方式的一場深刻變革，其實質是對現有政府形態的一種改造，即利用信息技術來構造更適合信息時代要求的政府結構和權力運行方式。現有的政府組織形態是工業革命的產物，其特點是官僚制或科層制，體現的是管理者與被管理者之間的命令與服從關系。隨著網絡時代和網絡經濟的來臨，管理正由傳統的金字塔模式走向網絡模式，需要建立政府與企業、公眾之間的平等聯系與信息溝通，公眾參與成為政府管理的重要內容。因此，電子政府的最實質內容是加快政府改革的過程。否則就失去電子政務建設應有的意義。

優先發展原則

電子政務建設必須確定優先發展領域。從世界各國電子政務發展情況看，優先發展領域至少應包括：改進對公民的服務；提高政府的工作效率；加強立法和執法的體系建設；促進主導經濟部門的發展；改進政府的治理結構；加強公眾的廣泛參與等。實踐證明，不管確定怎樣的優先發展領域，都必須把為民服務放在最核心的地位，以此作為電子政務建設和政府改革的驅動力。在具體優先領域的選擇上，要從小的、容易實現的項目起步，確保最開始發起的項目取得成功，以獲得領導的信任和公眾的支持；在已經取得經驗和效益的基礎上，要快速擴展系統，推廣電子政務的成熟經驗。

可持續原則

盡管網絡建設可以通過傾斜投資在短期取得較大進展，但基于網絡的應用拓展卻是沒有止境的，電子政務建設是一個長期的過程，需要持之以恒的努力，方能取得成功。因此，電子政務建設要遵循可持續原則，滾動發展。這一原則也包含著應用主導的思想，因為電子政務的滾動發展必須建立在業務應用富有成效的基礎上才能實現。

適度安全原則

網絡信息安全是推進電子政務必須解決的問題。但不同的安全解決方案意味著不同的成本（包括直接開支，網絡功能的退化，服務品種的限制，制度規范負擔）。因此，必須實事求是，要緊密結合電子政務業務應用種類，制定恰當的安全策略，并在此基礎上設計安全標準和安全規范，避免安全投資過度或不足。

有效領導原則

電子政務建設涉及政府對內和對外業務流程的明晰化和合理化，因此，任何一個重要功能的實現都要涉及到大量的行政協調工作。這要求政府領導人進行有效領導。

開放性原則

國際電子政務建設的主導思路是擴大公民參與、改善政府服務，這與行政體制改革的潮流是一致的。要實現這一點，就要求電子政務網絡平臺設計充分考慮與公眾互動的需要，充分利用互聯網所提供的便利。中關村科技園區海淀園管委會的“數字園區”能夠短期取得較大成效，是與其網上辦公系統架構于互聯網這一開放平臺有密切關系的。

三、可行的推進步驟

可以從業務應用（包括為民服務）、信息資源建設（包括信息公開）、安全、制度建設，培訓方面綜合考慮。

1.業務應用

綜合考慮可操作性、示范性和重要性來確定先期應用品種，選擇10-15個政府部門和所有開發區進行電子政務應用試點，每個試點單位選擇二到三項業務通過網絡進行。其中，所有采用告知承諾制方式進行的審批業務都要在兩年之內轉移到網上進行；部分非告知承諾制審批業務也要在年底之前通過網絡實現。在部門試點的基礎上，選擇較為成熟的業務品種開展網上并聯審批作業。以下業務可以提早考慮：

網上統計

此項工作易于實施，3個月時間即可完成并投入運行，由于覆蓋面大，又是經常性的，無論是企業還是政府都需求強烈。宜當機立斷，作為電子政務建設的重要任務迅速開展。并且，在開展網上統計過程中，要逐步簡化合并報表，通過信息系統，將數據流轉過程從前臺轉移到后臺。

并聯審批

可以以政務網的建設和“一門式”服務為起點和突破口，以企業注冊、登記、年審為龍頭，嘗試將工商，國稅、地稅、技術監督以及其他多個部門的網上辦公系統所開展的業務串接起來，實現跨部門網上并聯審批作業。目前，國內很多地區已經在積極籌劃此種網上作業。

社區信息化

開展社區信息化試點不僅可以改善政府形象，而且是通過電子政務便民利民的具體體現，良好的社區信息化可以提高街道和社區層次辦事效率、降低人手緊張局面。從目前的情況看，社區信息化試點存在著嚴重的收支不平衡壓力，這可以通過兩個基本途徑解決：一是辦公系統與外部網絡邏輯隔離，可以直接發送、接收和處理有關的業務信息，由于社區層次基本不涉及國家秘密信息，采用邏輯隔離是適當的安全方案；二是通過若干社區的合作，利用統一的網絡平臺處理有關業務。在條件成熟的情況下，社區信息化試點可以推廣，為全面的電子政務建設奠定堅實的群眾基礎。

電子閱覽室

數字鴻溝是電子政務的一個重要障礙。建議以街道、社區或公共圖書館為單位，設立電子閱讀室，向低收入者統一發放免費上網卡，解決其上網難問題。

電子立法

各個相關的立法單位或起草部門在立法過程中，須至少在法規制定前30天，通過網絡發布立法消息并公布草案全文，供公眾通過網絡參與，提出立法意見。如有必要，還可以就立法中的重大問題，組織立法網上聽證會，實現立法者與公眾之間的實時互動。

2.政務信息資源

各地可以利用現有條件，首先建立本地區的政務數據中心，負責建立、管理和維護信息資源目錄體系、信息交換指標體系，在信息交換和數據交換方面提供技術指導和支持，并協助其他部門進行政府信息庫的建設。應啟動若干切合浦東實際需要的政務信息資源庫建設。整合并完善政策法規數據庫，可以考慮建設公文信息、政府投資項目信息、社會保障信息、地方統計信息、公安執法信息等方面的信息資源庫。

3.安全

正確處理安全與發展的關系，制定符合業務發展實際的安全策略和相關標準規范；在正確劃分密級的基礎上，確定業務應用所依托的網絡。電子政務建設必須有恰當的安全實施策略。與電子商務活動一樣，只有解決了網上的安全問題，人們才會信任基于網絡的業務應用。恰當的安全策略需要綜合考慮業務活動的種類并對安全的風險與成本進行綜合權衡。一旦安全策略不當，或者會妨害信息安全，或者會限制網絡的業務應用。國際上的慣例，是大部分電子政務活動都基于與互聯網邏輯隔離的網絡構建，這也是控制電子政務成本的有效方式。從國內的實施經驗看，對于跨部門業務信息共享收益大的部門，在一定時期內通過與互聯網物理隔離的廣域網建設也可以取得明顯成效（如“金關工程”和“金稅工程”）；但對于省部級以下的機構，電子政務的收益要通過對企業和公眾的信息披露和電子化服務來實現，這就無法依賴物理隔離的安全解決方案，必須通過邏輯隔離手段實現信息安全。對浦東新區來說，大量政府活動直接面對企業和公眾，如果其系統建設采用與外網物理隔離的解決方案，則不可能達到中關村所達到的境界；由于管理范圍相對較窄，也無法達到“金關工程”和“金稅工程”所達到的效果。因此，建議修正安全策略，縮小與外網物理隔離的范圍。

4.制度建設

建立規范的政府信息公開制度

電子政務的重要環節是政府機關與公眾之間的信息交流與溝通，因此，其前提是政府信息的自由流動。浦東新區與其他地區一樣，雖然在政府信息公開方面已經進行了許多嘗試，并取得了社會的好評，但政府信息公開的形式與范圍仍有待拓展，尤其是需要使政府信息公開與電子政府建設相互銜接，相互促進。除了法律規定的國家秘密、商業秘密、個人隱私以及其他不能公開的信息以外，所有其他政府信息應該都對社會公開。

可以考慮以3種方式建立規范的政府信息公開制度，第一，地方的各個政府機關必須通過統一的政府公報公布其機關組織、職能、程序、實體規則以及一般政策聲明。第二，各個政府機關處理當事人申請、發放執照、作出處罰等行政行為，掌握政策的標準，內部辦事手則等信息，必須讓公眾能夠查閱和復制。為此，有必要通過互聯網設立“電子閱讀室”，供公眾了解政府信息。第三.除上述兩類信息以外，公眾對于所有其他的政府信息，應可以向有關的政府機關提出信息申請，政府機關通常應在20天內回復申請人的申請，并決定是否提供信息。如果拒絕向申請人提供信息，應詳細說明理由，并告知申請人可以向專門的信息委員會提出申訴。

鑒于國家層面尚未建立規范的政府信息公開制度，為順利在地方推行政府信息公開制度，有必要進行進一步的制度創新，一是要設立主要由政府機關負責人與社會賢達所組成的獨立的信息委員會。該委員會的職責是聽取信息申請人的申訴，并向有關政府機關提出是否應該公開政府信息的建議。二是制定適用于地方所有政府機關的紀律條例，以行政處分的方式制裁故意銷毀或者隱瞞信息的政府機關工作人員。

明確電子簽章的法律地位

現有大量的法律法規規定都建立在紙面文件的基礎上，因而對電子化業務開展具有限制性含義。國際通行的慣例，是采用“功能等同原則”，通過電子簽章方面的立法來解決。為了保障網絡業務的開展，必須制定有關方面的地方性法規，鼓勵采用電子溝通方式。

修訂并完善關于信息安全的規定

必須認識到，信息安全問題是電子政務的基本保障，但安全考慮也有可能成為遏制制度創新或阻礙改革的借口。從國家層面看，對現行的安全規定和思路有進一步進行反思的必要和可能，有關方面也已經啟動了相關的立法和研究工作。在浦東，現有的一些規定確實已經不適應浦東新區的電子政務建設需要，有必要對其不合理部分進行修訂，并在試行基礎上進一步法制化。

建立保護個人數據制度

個人數據保護問題在國際上是電子政府建設的一個重要方面，它對于維持公眾對電子政府的信心與信任具有舉足輕重的作用，否則公眾不可能選擇使用互聯網與政府溝通。在國內，個人數據保護問題尚未引起足夠的關注，在各地構建征信系統的過程中個人數據甚至被嚴重地漠視和濫用。根據保護個人隱私的原則，建立個人數據保護制度，限制對個人數據的不當運用，將在國內產生巨大的失范效應。

建立政府信息資源管理制度

電子政務要求信息的采集、儲存、分類、加工、使用、共享、交換、發布、銷毀等都必須適應電子政務的要求和依法行政的要求。對于信息資源管理制度的改革，全國各地尚未進行全盤或局部的規劃或改革，但可以借鑒國際上的成熟經驗，制定政府信息資源管理辦法。

首席信息官(CIO)制度

通過在每個政府機關設立專門的首席信息官，并在部門間設立信息官協調會制度，統一和協調政府信息資源管理政策，并提出各種政策建議。

5.培訓

制定培訓計劃，采用靈活的方式安排職能部門領導的電子政務培訓。可以考慮請國家信息化專家委員會專家講課來深化認識。同時，通過制定詳盡的電子政務建設規劃過程，加強各業務部門的相互溝通，統一并提高對電子政務的認識水平。

四、結束語

電子政務建設是一個長期的過程，所以，電子政務建設的成功要建立在可持續發展的基礎上，其可持續發展又建立在業務應用收益的基礎上。沒有業務應用，電子政務將是一種巨額負擔，項目也就很難持續下去。如果地方電子政務建設能夠講求實效，實現可持續發展，那么，到2005年，可望以新區門戶網站為基礎，集成大部分政府業務，極大改善地方行政效率和水平。在此基礎上，可以進一步探索公眾通過互聯網參與決策的各種形式，如電子投票、電子問責制等，進入構建電子民主的新階段。

（作者單位：中國電子信息產業發展研究院信息化研究中心）