政府以地生財(cái)是“寅吃卯糧”

當(dāng)前我國(guó)土地使用制度改革中，有兩個(gè)問(wèn)題值得探討。

一：土地收益分配要防止片面追求政府地租收入最大化；

二：依法保護(hù)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這兩個(gè)問(wèn)題所涉及的，主要是政府行為

危險(xiǎn)傾向：片面追求地租最大化

我國(guó)土地公有，不管是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，都只有土地的使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。這是我國(guó)與西方在基本經(jīng)濟(jì)制度上的一個(gè)根本區(qū)別。這個(gè)區(qū)別決定著我國(guó)各有關(guān)產(chǎn)權(quán)主體獲取土地收益的數(shù)量、方法及途徑，與西方國(guó)家很大不同——西方國(guó)家的政府對(duì)地租的初次分配很少介入，而我國(guó)政府則直接參與地租的初次分配。

近年來(lái)，隨著土地使用制度改革深化，政府通過(guò)一級(jí)土地市場(chǎng)，獲取了數(shù)量可觀的地租收入；企業(yè)則在二級(jí)土地市場(chǎng)上，通過(guò)重新配置土地資產(chǎn)，大量融資。

表1是近兩年土地市場(chǎng)收入情況。

表1表明，2001年兩級(jí)土地市場(chǎng)收入都比上年成倍增長(zhǎng)。土地一級(jí)市場(chǎng)收入是財(cái)政預(yù)算外收入的重要組成部分（2001年財(cái)政預(yù)算外總收入約為5000多億元），二級(jí)市場(chǎng)收入則是企業(yè)收入。2001年二級(jí)市場(chǎng)的企業(yè)收入中，約77%為抵押貸款，即間接融資，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等直接融資僅占23%。近幾年上市股份制企業(yè)平均每年從股市直接融資1265億元，海外對(duì)國(guó)內(nèi)投資平均每年368億美元（約3000億人民幣），兩者合計(jì)，不及土地二級(jí)市場(chǎng)的融資額。可見土地使用制度改革，對(duì)增加政府收入、搞活企業(yè)，意義重大。

但改革中同時(shí)存在著片面追求地租最大化的傾向。當(dāng)前國(guó)民收入分配中的一個(gè)突出矛盾就是：政府集中的太多，留給企業(yè)的太少。近年政府收入情況見表2。

2．上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2002中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002年4月第1版。

表2表明，1994年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政收入（含稅收）占GDP的比重逐漸上升，2001年達(dá)到17.1%。與各國(guó)比較，這個(gè)比重并不高。但政府收入除了財(cái)政收入，還包括預(yù)算外收入和各種制度外收費(fèi)。加上這些，則政府收入占GDP的比重，1999年達(dá)到24.1%，2000年達(dá)25.1%。這就過(guò)高。例如，1999年的GDP中，真正屬于剩余產(chǎn)品的部分只占32.4%，而政府拿走了24.1%，留給企業(yè)的僅為8.3%。

政府收入過(guò)高，主要是預(yù)算外收入和制度外收費(fèi)過(guò)多。筆者根據(jù)有關(guān)資料初步匡算，大體上預(yù)算外收入和制度外收費(fèi)各占GDP的5%。今后調(diào)整國(guó)民收入分配格局，重點(diǎn)是要把這兩塊政府收入減下來(lái)，有的轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)，有的則應(yīng)取消。土地有償使用收入（即地租收入）是預(yù)算外收入的重要組成部分，自然也應(yīng)該加以清理。

2001年，全國(guó)城市土地有償使用總收入為1318.09億元，其中絕大部分（1295.89億元）為出讓金即地價(jià)。地價(jià)是若干年期的地租之和，對(duì)有的企業(yè)來(lái)說(shuō)，一次付清地價(jià)，使用期限內(nèi)新產(chǎn)生的土地級(jí)差地租就留歸企業(yè)了，因而是劃算的。而對(duì)那些資金緊張的企業(yè)而言，尚未生產(chǎn)就要預(yù)支若干年地租，則是加重了負(fù)擔(dān)。2001年與2000年相比，一級(jí)土地市場(chǎng)的有償用地供應(yīng)量減少了約85萬(wàn)畝，但政府的土地收入?yún)s增長(zhǎng)了1倍多（見表3），算下來(lái)，平均每畝的政府土地收入2000年為2.6萬(wàn)元，2001年為8.4萬(wàn)元。可見，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重了。

短期行為：土地成為第二財(cái)政

政府有償供地面積減少，土地收入?yún)s大幅度增加的主要原因是：有償供地的結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。

2000年全國(guó)有償供地總面積中，租賃方式占65.4%，2001年卻驟降為9.7%，同期，出讓面積所占比重從30.2%上升為86.3%（見表3）。近年來(lái)，“經(jīng)營(yíng)城市”的呼聲日高，到處大興土木，搞標(biāo)志性大建筑、修大廣場(chǎng)、蓋大辦公樓、建現(xiàn)代化大住宅……甚至于爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)際化大都市，等等。資金從何而來(lái)？各級(jí)城市政府不約而同把眼睛盯向土地，于是乎“土地是第二財(cái)政”、“以地生財(cái)”、“經(jīng)營(yíng)城市的核心是經(jīng)營(yíng)土地”等說(shuō)法，開始大行其道。政府行為的指導(dǎo)思想已不是搞活企業(yè)，而是千方百計(jì)從土地上榨出更多的資金。顯然，短租制不能滿足這種需求，因而不再受各有關(guān)城市政府的青睞。

地價(jià)（出讓金）是若干年土地使用期的地租之和，也就是預(yù)支未來(lái)的利潤(rùn)。主要靠這個(gè)錢來(lái)搞城市建設(shè)，在相當(dāng)大程度上是“寅吃卯糧”，是本屆政府花用后任政府的錢。如果城市或地區(qū)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，在一定時(shí)期和一定限度內(nèi)這樣做，可能會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起促進(jìn)作用。但如果城市或地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，這樣做，則會(huì)有把企業(yè)掏空，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)傷筋動(dòng)骨，最終影響發(fā)展后勁的危險(xiǎn)。

改革開放以來(lái)，不少城市都曾有過(guò)類似教訓(xùn)，有的至今尚未走出困境。上海市10年間完成基礎(chǔ)設(shè)施投資3650億元和住宅建設(shè)投資3500億元，相當(dāng)于每天投資2億元。在資金的籌集上，經(jīng)歷幾個(gè)不同階段，其中有一度是以土地出讓金為主，但僅幾年時(shí)間就難以為繼了（參見《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2002年6月17日）。上海姑且如此，遑論其他。

此外，土地出讓金必須全額上繳財(cái)政專戶存儲(chǔ)。但實(shí)際執(zhí)行情況并不好。例如，1992—1995年全國(guó)土地出讓金收入為1857億元，其中上繳財(cái)政的僅有87.11億元，占4.69%（參見賈康等：國(guó)家社科基金資助項(xiàng)目《國(guó)有土地財(cái)稅管理研究》）。1996年，中央進(jìn)行了清理整頓，1997年以后情況有所改變，但仍存在不少問(wèn)題。

核心問(wèn)題：政府與集體農(nóng)民爭(zhēng)利

因?yàn)榇媪拷ㄔO(shè)用地拆遷安置成本高，征用農(nóng)地費(fèi)用相對(duì)較低，一些地方政府為了追求土地收益，更不惜大量占用農(nóng)地。

20世紀(jì)90年代初，原國(guó)家土地管理局一度推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策，規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有以后，才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。90年代中期，政策導(dǎo)向發(fā)生變化，不再?gòu)?qiáng)調(diào)必須轉(zhuǎn)為國(guó)有，但也沒(méi)有明確應(yīng)該怎么辦。目前，全國(guó)多數(shù)地方仍沿襲“轉(zhuǎn)權(quán)”模式。

同樣是土地的所有權(quán)、使用權(quán)，國(guó)家和集體卻不平等，國(guó)有土地可以通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，集體建設(shè)用地卻不能，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的做法。原因在于：政府的管理者職能和國(guó)有土地所有者職能界定不清，政府往往利用管理者職權(quán)，與集體和農(nóng)民爭(zhēng)利。因此，這一政策遇到了普遍抵制，表象之一就是各地廣泛存在各種形式的土地黑市。

凡此種種說(shuō)明，要保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能。

我認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在制度上明確，除少數(shù)特殊情況外，土地有償使用應(yīng)以實(shí)行年地租制為主。第一，它減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于搞活實(shí)體經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)活了，地租可以逐漸提高，政府最終并不吃虧。第二，有利于搞活存量土地，減少占用耕地的壓力。城市存量土地中絕大多數(shù)（據(jù)筆者匡算，約90%）仍為劃撥用地。其中，相當(dāng)數(shù)量應(yīng)轉(zhuǎn)為有償使用。但采用出讓方式，很多用地者難以承受，比較現(xiàn)實(shí)的辦法是實(shí)行年地租制。此外，增量建設(shè)用地也以年租制為主，還有助于遏制各級(jí)城市政府通過(guò)外延擴(kuò)張獲取高額土地收益的沖動(dòng)，從而有利于保護(hù)耕地。第三，有利于政府規(guī)范管理。年地租制，顧名思義，年年都要收租。發(fā)展方向又是凡用地者，普遍都要收地租。這就便于土地部門建立有關(guān)臺(tái)賬，配合財(cái)政部門將地租收入納入預(yù)算管理，從而可在很大程度上杜絕或減少類似土地出讓金收取和使用的混亂。

普遍實(shí)行年地租制，哪些情況可以例外？首先，外資企業(yè)可以以出讓為主。由于土地出讓之后，企業(yè)有了幾十年的土地使用權(quán)，因此應(yīng)在使用期間對(duì)其開征不動(dòng)產(chǎn)稅。其次，國(guó)有大中型企業(yè)可以實(shí)行年地租制，也可以實(shí)行土地作價(jià)入股或土地資本委托經(jīng)營(yíng)等其他形式，實(shí)行后者的，也應(yīng)開征不動(dòng)產(chǎn)稅。再次，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)要區(qū)別對(duì)待。開發(fā)商不怕地價(jià)高，因?yàn)榈貎r(jià)最終都攤到房?jī)r(jià)中去，轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。因而，可考試對(duì)中高檔物業(yè)用地，實(shí)行招標(biāo)拍賣出讓，并對(duì)買房者征收不動(dòng)產(chǎn)稅。而對(duì)普通商品房用地，則實(shí)行年地租制。項(xiàng)目建設(shè)期間，由開發(fā)商付地租，并不得攤?cè)氤杀尽＝ǔ墒鄢龊螅少?gòu)房者按年交地租。

我國(guó)信用制度目前不健全，向個(gè)人收地租，可能在操作上有一定困難。但隨著個(gè)人信用制度的建立、健全，問(wèn)題不難解決。當(dāng)然，如果購(gòu)房者有能力以出讓方式一次付地價(jià)，也應(yīng)當(dāng)允許，并同樣對(duì)其開征不動(dòng)產(chǎn)稅。

現(xiàn)在，一些用地者對(duì)年地租制有顧慮，主要是因?yàn)椴荒艿盅海荒苻D(zhuǎn)讓。法學(xué)界的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，也集中在實(shí)行年地租制的土地使用權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)。單純從按年交地租的角度看，似乎可以理解為債權(quán)。但如果合同租期為30年、50年呢？情況就不同了，租地方只要不違法、不違約，他的幾十年使用權(quán)是受法律保護(hù)的，這就又可以理解為一種物權(quán)。因此，人們對(duì)土地使用權(quán)就可以有穩(wěn)定的預(yù)期。