政府以地生財是“寅吃卯糧”

當前我國土地使用制度改革中，有兩個問題值得探討。

一：土地收益分配要防止片面追求政府地租收入最大化；

二：依法保護農村集體組織和農民的土地財產權益。這兩個問題所涉及的，主要是政府行為

危險傾向：片面追求地租最大化

我國土地公有，不管是國有企業還是民營企業，都只有土地的使用權，沒有所有權。這是我國與西方在基本經濟制度上的一個根本區別。這個區別決定著我國各有關產權主體獲取土地收益的數量、方法及途徑，與西方國家很大不同——西方國家的政府對地租的初次分配很少介入，而我國政府則直接參與地租的初次分配。

近年來，隨著土地使用制度改革深化，政府通過一級土地市場，獲取了數量可觀的地租收入；企業則在二級土地市場上，通過重新配置土地資產，大量融資。

表1是近兩年土地市場收入情況。

表1表明，2001年兩級土地市場收入都比上年成倍增長。土地一級市場收入是財政預算外收入的重要組成部分（2001年財政預算外總收入約為5000多億元），二級市場收入則是企業收入。2001年二級市場的企業收入中，約77%為抵押貸款，即間接融資，轉讓、轉租等直接融資僅占23%。近幾年上市股份制企業平均每年從股市直接融資1265億元，海外對國內投資平均每年368億美元（約3000億人民幣），兩者合計，不及土地二級市場的融資額。可見土地使用制度改革，對增加政府收入、搞活企業，意義重大。

但改革中同時存在著片面追求地租最大化的傾向。當前國民收入分配中的一個突出矛盾就是：政府集中的太多，留給企業的太少。近年政府收入情況見表2。

2．上海財經大學公共政策研究中心：《2002中國財政發展報告》，上海財經大學出版社，2002年4月第1版。

表2表明，1994年以來，國家財政收入（含稅收）占GDP的比重逐漸上升，2001年達到17.1%。與各國比較，這個比重并不高。但政府收入除了財政收入，還包括預算外收入和各種制度外收費。加上這些，則政府收入占GDP的比重，1999年達到24.1%，2000年達25.1%。這就過高。例如，1999年的GDP中，真正屬于剩余產品的部分只占32.4%，而政府拿走了24.1%，留給企業的僅為8.3%。

政府收入過高，主要是預算外收入和制度外收費過多。筆者根據有關資料初步匡算，大體上預算外收入和制度外收費各占GDP的5%。今后調整國民收入分配格局，重點是要把這兩塊政府收入減下來，有的轉入預算內，有的則應取消。土地有償使用收入（即地租收入）是預算外收入的重要組成部分，自然也應該加以清理。

2001年，全國城市土地有償使用總收入為1318.09億元，其中絕大部分（1295.89億元）為出讓金即地價。地價是若干年期的地租之和，對有的企業來說，一次付清地價，使用期限內新產生的土地級差地租就留歸企業了，因而是劃算的。而對那些資金緊張的企業而言，尚未生產就要預支若干年地租，則是加重了負擔。2001年與2000年相比，一級土地市場的有償用地供應量減少了約85萬畝，但政府的土地收入卻增長了1倍多（見表3），算下來，平均每畝的政府土地收入2000年為2.6萬元，2001年為8.4萬元。可見，企業負擔加重了。

短期行為：土地成為第二財政

政府有償供地面積減少，土地收入卻大幅度增加的主要原因是：有償供地的結構發生顯著變化。

2000年全國有償供地總面積中，租賃方式占65.4%，2001年卻驟降為9.7%，同期，出讓面積所占比重從30.2%上升為86.3%（見表3）。近年來，“經營城市”的呼聲日高，到處大興土木，搞標志性大建筑、修大廣場、蓋大辦公樓、建現代化大住宅……甚至于爭創國際化大都市，等等。資金從何而來？各級城市政府不約而同把眼睛盯向土地，于是乎“土地是第二財政”、“以地生財”、“經營城市的核心是經營土地”等說法，開始大行其道。政府行為的指導思想已不是搞活企業，而是千方百計從土地上榨出更多的資金。顯然，短租制不能滿足這種需求，因而不再受各有關城市政府的青睞。

地價（出讓金）是若干年土地使用期的地租之和，也就是預支未來的利潤。主要靠這個錢來搞城市建設，在相當大程度上是“寅吃卯糧”，是本屆政府花用后任政府的錢。如果城市或地區的實體經濟比較發達，在一定時期和一定限度內這樣做，可能會對實體經濟的發展起促進作用。但如果城市或地區經濟基礎薄弱，這樣做，則會有把企業掏空，對實體經濟傷筋動骨，最終影響發展后勁的危險。

改革開放以來，不少城市都曾有過類似教訓，有的至今尚未走出困境。上海市10年間完成基礎設施投資3650億元和住宅建設投資3500億元，相當于每天投資2億元。在資金的籌集上，經歷幾個不同階段，其中有一度是以土地出讓金為主，但僅幾年時間就難以為繼了（參見《中國經濟時報》2002年6月17日）。上海姑且如此，遑論其他。

此外，土地出讓金必須全額上繳財政專戶存儲。但實際執行情況并不好。例如，1992—1995年全國土地出讓金收入為1857億元，其中上繳財政的僅有87.11億元，占4.69%（參見賈康等：國家社科基金資助項目《國有土地財稅管理研究》）。1996年，中央進行了清理整頓，1997年以后情況有所改變，但仍存在不少問題。

核心問題：政府與集體農民爭利

因為存量建設用地拆遷安置成本高，征用農地費用相對較低，一些地方政府為了追求土地收益，更不惜大量占用農地。

20世紀90年代初，原國家土地管理局一度推行“轉權讓利”政策，規定集體建設用地必須轉為國有以后，才能進入二級市場流轉。90年代中期，政策導向發生變化，不再強調必須轉為國有，但也沒有明確應該怎么辦。目前，全國多數地方仍沿襲“轉權”模式。

同樣是土地的所有權、使用權，國家和集體卻不平等，國有土地可以通過一級市場進入二級市場，集體建設用地卻不能，這是計劃經濟體制遺留下來的做法。原因在于：政府的管理者職能和國有土地所有者職能界定不清，政府往往利用管理者職權，與集體和農民爭利。因此，這一政策遇到了普遍抵制，表象之一就是各地廣泛存在各種形式的土地黑市。

凡此種種說明，要保護農民土地財產權益，關鍵在于轉變政府職能。

我認為，首先應當在制度上明確，除少數特殊情況外，土地有償使用應以實行年地租制為主。第一，它減輕企業負擔，有利于搞活實體經濟。經濟活了，地租可以逐漸提高，政府最終并不吃虧。第二，有利于搞活存量土地，減少占用耕地的壓力。城市存量土地中絕大多數（據筆者匡算，約90%）仍為劃撥用地。其中，相當數量應轉為有償使用。但采用出讓方式，很多用地者難以承受，比較現實的辦法是實行年地租制。此外，增量建設用地也以年租制為主，還有助于遏制各級城市政府通過外延擴張獲取高額土地收益的沖動，從而有利于保護耕地。第三，有利于政府規范管理。年地租制，顧名思義，年年都要收租。發展方向又是凡用地者，普遍都要收地租。這就便于土地部門建立有關臺賬，配合財政部門將地租收入納入預算管理，從而可在很大程度上杜絕或減少類似土地出讓金收取和使用的混亂。

普遍實行年地租制，哪些情況可以例外？首先，外資企業可以以出讓為主。由于土地出讓之后，企業有了幾十年的土地使用權，因此應在使用期間對其開征不動產稅。其次，國有大中型企業可以實行年地租制，也可以實行土地作價入股或土地資本委托經營等其他形式，實行后者的，也應開征不動產稅。再次，對房地產企業要區別對待。開發商不怕地價高，因為地價最終都攤到房價中去，轉嫁到消費者身上。因而，可考試對中高檔物業用地，實行招標拍賣出讓，并對買房者征收不動產稅。而對普通商品房用地，則實行年地租制。項目建設期間，由開發商付地租，并不得攤入成本。建成售出后，由購房者按年交地租。

我國信用制度目前不健全，向個人收地租，可能在操作上有一定困難。但隨著個人信用制度的建立、健全，問題不難解決。當然，如果購房者有能力以出讓方式一次付地價，也應當允許，并同樣對其開征不動產稅。

現在，一些用地者對年地租制有顧慮，主要是因為不能抵押，不能轉讓。法學界的爭論焦點，也集中在實行年地租制的土地使用權是物權還是債權。單純從按年交地租的角度看，似乎可以理解為債權。但如果合同租期為30年、50年呢？情況就不同了，租地方只要不違法、不違約，他的幾十年使用權是受法律保護的，這就又可以理解為一種物權。因此，人們對土地使用權就可以有穩定的預期。