用監管醫治壟斷

傳統的壟斷行業主管部門同時兼有企業所有者、行業監管者和政府政策制定者的角色，實施對行業的壟斷經營和對企業的直接控制。建立現代監管體系，規范競爭性市場中不同利益主體的行為，是破除壟斷的一劑良藥

雖然中國的電力行業早在10多年前就開始在發電端引入競爭，但對于電力、電信、民航、鐵路、石油天然氣、供水等具有明顯網絡特征的壟斷行業的大規模改革，是在當前這屆政府內得到大力推動的。過去5年中，這些行業不同程度地推行了政企分開、放開準入、企業改制、行業重組等多層次改革，通過建立市場機制、逐步引入競爭，有效地促進了行業的發展，為中國持續的經濟增長和社會發展提供了充分的基礎設施服務。

傳統上，這些行業往往實行縱向一體化經營，政府的行業主管部門同時兼有企業所有者、行業監管者和政府政策制定者的角色，實施對行業的壟斷經營和對企業的直接控制。市場化的改革導致了不同所有制和所有權結構的利益主體的出現，提出了政企分開的要求，推動著政府從市場競爭參與者變成市場規則的制定者和執行者。這些行業的技術經濟特征，決定了處于不同產業環節的企業或不同規模的企業擁有不同的市場力量，這就要求必須建立嚴格的市場規則以保護有效競爭格局的形成。國際經驗和中國壟斷行業改革的實踐，都要求在這些行業建立現代監管體系，規范競爭性市場中不同利益主體的行為。

現代監管體系是市場經濟環境下，對網絡性壟斷行業進入競爭后進行管理的制度安排，從廣義上講，現代監管體系應該包括完善的法律環境、專門的政府監管機構、多層次的行業自律組織和消費者權益保護組織。就政府專門的監管機構而言，現代監管體系應該遵循一些基本原則，這包括：

*公正：監管體系體現對參與市場交易的各種市場主體公平對待的原則，不但要求對不同交易環節、不同所有制的企業提供公平競爭的環境，而且要充分考慮投資人、消費者、被監管企業的利益和國家的社會目標，以公正的原則協調可能的利益沖突。

*透明：對監管的內容必須明確，監管的程序必須清楚，同時有明確的仲裁機制以處理監管者與被監管者間的分歧。監管的過程必須透明，決策結果及依據必須公開，監管活動必須定期公布。

*專業：需要監管的經濟活動具有高度的技術復雜性，從準入資格、價格控制機制、復雜交易活動、消費者保護等方面，都需要監管機構有一支包括經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成的穩定的專家隊伍，克服監管者和被監管企業的信息不對稱。

*誠信：監管體系實施有效監管的信譽度，直接關系到各種市場參與主體對市場的信心。如果一個國家的監管體系缺乏信譽，市場參與者就會對其利益能否得到有效保護缺乏信心，市場難以發育。建立一個誠信的監管體系，要求建立全國性的法律和商業總體框架，尊重所有權和合同，公平而及時地進行商業爭議仲裁。

*獨立：監管機構必須獨立于被監管企業，保證不被企業所收買；同時從機構上獨立于政府政策部門，并需要擺脫來自政府部門的各種隨意干擾。監管機構負責按照監管規則維持市場秩序，同時保證政府政策的貫徹執行，但應該與政府的政策功能分開。

*對監管者的監管：除了通過要求監管的內容和過程公開透明外，還必須通過立法并建立相關的制約機制對監管者實施監管，以保證監管者不濫用監管權力。

監管改革，就是從政府直接控制企業運作轉向面向市場、基于規則的監管。在各產業相關領域建立現代監管體系，是中國經濟體制改革的重要內容，是在新的經濟運行機制和中國經濟與國際經濟進行深層次融合的重要背景下，完成政府職能轉變的重大舉措，涉及到政企分開和政府職能重新定位的最根本的問題。

在過去的改革中，現代監管體系建設未能同開放行業準入、推進企業改革和行業重組等同步進行，導致了電力行業中的獨立發電商受歧視、電信行業中的互聯互通矛盾尖銳并日益突出等問題。這延緩了行業有效競爭格局的形成，致使行業效率不高、成本失控、價格昂貴、消費者權力受侵犯等。在最近一輪電力改革中，國家將建立國家電力監管委員會、推進電力監管體系改革作為保證電力改革成功和行業持續發展的一項重要制度建設。這無疑是中國的市場經濟改革向深層次和法治化方向發展的標志。我們期待同樣的監管機構在電信、民航、鐵路、石油天然氣等領域中出現。特別是在電信行業，由于電信技術的發展、電信行業的進一步開放、幾大企業集團的逐步整合和業務發展，市場競爭將會日趨激烈，而互聯互通和價格管制等監管問題將會越來越突出，建立現代的電信監管體系成為非常緊迫的改革難點。

從建立現代開放的市場經濟體制的角度看，我們應該從推進經濟領域這些網絡產業的有效監管起步，電力、電信、證券、銀行等縱向產業領域的監管機構中，率先實現觀念的突破和職能的轉變，并逐步將現代監管理念推廣到工商、稅收、環保、安全等橫向領域的監管體系中。特別重要的是，在監管程序的制度安排上，要將監管機構的行為納入更高一級的政府或立法機構的監管之中，使中國的經濟逐步步入法制經濟的軌道。