沈陽“圈地運動”

沈陽市城東，小河沿旁的動物園一片安靜——被廢棄的虎園、猴山、海豚館、鳥屋里長滿了荒草，海豚館旁的氣槍射擊場內，記分板上蒙著一層厚厚的灰塵。

這是沈陽最早的公園，1906年建立，1979年改做動物園。它也是沈陽最有名的大眾晨練場地。每日清晨，這座擁有20萬平方米樹林、10萬平方米湖面、百余棵古珍樹木、總占地62萬平方米的古老園林的每個角落，都可以看到早起的人們。

1998年，就是這座動物園，引發(fā)了市政府與市人大之間最激烈的一次爭執(zhí)。

爭執(zhí)的起因是，當時擔任沈陽市長的慕綏新批復城建局的文件，同意將大部分動物遷往市郊的野生動物園，原址南邊的26萬平方米園地改為商業(yè)開發(fā)（房地產項目）。

政府的決定幾乎立刻激起了沈陽市一批人大代表的反對。起草質詢案要求政府合理解釋的市人大常委會委員、人大城建委主任王佑啟說，“沈陽在綠地嚴重缺乏的中心城區(qū)，將一個歷史悠久的公園用來做商業(yè)開發(fā)，于民無得，與規(guī)劃不符。”

雙方的矛盾在這一年的沈陽人大代表會上終于爆發(fā)，許多人記得當時發(fā)生在會場的一幕——市委書記慕綏新與人大代表王佑啟隔桌辯論。你一言我一語，互不相讓，氣氛非常緊張。情緒激動的慕綏新甚至指著王說，“你這樣的人，怎么當上人大代表的？！”

動物園風波，最終以人大的“局部勝利”告終——部分動物遷往棋盤山風景開發(fā)區(qū)，園林南邊的26萬平方米保持了原貌，仍然是一片供市民休養(yǎng)生息的綠地。

深諳當地政治環(huán)境的一位人大代表說，這是沈陽自90年代持續(xù)不斷的土地開發(fā)熱潮中一場典型的利益之爭，而此前此后，這種爭執(zhí)均未曾停止。

首輪開發(fā)留下三大后遺癥

沈陽的第一次土地開發(fā)熱，開始于1992年底，此后兩年達到高潮。以下兩個數據可以說明當時的盛況：1993年，沈陽從事房地產開發(fā)業(yè)務的企業(yè)總數達到了500多家——而今年僅余290多家；同年，在沈陽繁華的太原街，一條街區(qū)就匯聚有20多個房地產項目。

這次土地開發(fā)熱并不是“忽如一夜春風來”，它既是對全國土地開發(fā)熱的回應，也具有獨特的經濟背景。

當時，席卷全國的土地開發(fā)熱有一個共同背景：從上世紀90年代初起，國有土地使用權可以有償轉讓（見背景資料）。很長時間以來，我國對土地管理是按計劃經濟的需要，實行無成本劃撥的，根本不存在市場交易問題。直到1986年，《中華人民共和國土地管理法》出臺，規(guī)定了土地出讓有兩種方式：行政劃撥和有償出讓，1988年3月人大修改了憲法，補充了“土地使用權可以依法轉讓”一句，土地從無價值、可以免費奉送的東西，變成了稀缺的資源或資產。那時候，只要通過“關系”獲得土地，一轉手就可以獲得數倍乃至數十倍的暴利，于是，尋租現象蜂擁，幾乎席卷神州的“圈地運動”轟轟烈烈地開展起來了，1992年，“開發(fā)區(qū)熱”達到高潮。

“而在沈陽，這個日現沒落之態(tài)的重工業(yè)基地，政府是希望通過土地開發(fā)，為本市培養(yǎng)一個新的經濟增長點。”沈陽市房地產研究所副所長范翰章說。

當時，政府對房地產業(yè)的管理相當松散。從事房地產開發(fā)的主體，幾乎不受什么限制，銀行、國家機關、國有大中型企業(yè)、事業(yè)單位，只要有一定的資金實力，都可以從事地產開發(fā)。而在此基礎上，政府又進一步放低了對地產立項的資金門檻——據業(yè)內人士回憶，最低時，50萬元就可以拿到一個地產項目。如果按2000元/平方米計算，50萬元能買到的面積是250平方米，（按沈陽的設計標準）它僅僅相當于４套70平方米左右的房子。

這輪土地開發(fā)熱潮的主戰(zhàn)場是城市的老商業(yè)區(qū)，像太原街、沈陽北站都是當時炙手可熱的黃金地帶，而后來的事實證明，戰(zhàn)場上留下來了不少“后遺癥”：

“后遺癥”之一：半截子工程。

上文提到太原街的20多個項目，之后有6個成了半截子工程，占地面積達6萬平方米。還有5塊占地面積4.25萬平方米的土地，甚至未動工就閑置了下來，

沈陽市房地產研究所研究員齊錫金認為，當時的開發(fā)商魚龍混雜、實力參差是造成半截子工程的主因，而房地產開發(fā)需要的資金量又非常大，實力弱小的開發(fā)商往往依靠銀行貸款、負債籌資和建筑商墊資來解決，一旦縮緊銀根，就很容易出現問題。

“后遺癥”之二：市區(qū)高價值土地開發(fā)到幾近枯竭。

由于這段時期大量國有土地被占用，沈陽城區(qū)內價值較高的可使用土地已近枯竭狀態(tài)。截至1998年，只有老工業(yè)區(qū)——鐵西區(qū)尚存一定土地增加潛力，但是，這個區(qū)的污染物清除成本非常之高，一直令地產開發(fā)商們望而卻步。

“后遺癥”之三：土地出讓金大量流失。

沈陽市從1992年開始實施土地出讓金制度，按照規(guī)定：凡以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規(guī)定，均需繳納土使使用權出讓金。1994年，沈陽按土地的區(qū)位價值，將市區(qū)的土地出讓金分為10個等級，最高900元/平方米，最低不到200元/平方米。

但是，很多房地產開發(fā)企業(yè)采取各種手段，規(guī)避繳納土地出讓金。

沈陽市房地產研究所副所長范翰章，根據市統計局相關數據估測得出：1992至1997年，全市共出讓城區(qū)土地547萬平方米，按各類用地每平方米427元的平均價格（沈陽土地局法1994――67號文件規(guī)定），市財政應收土地出讓金23.5億元，但實際只收回3億元，平均后，每平方米的價格不到55元!

二次“圈地”隱藏雙重內幕

1998年以后，沈陽市土地開發(fā)進入第二輪高峰。這次熱潮同樣有一個宏觀背景——1998年，國家推出了住房體制改革。改革的主要結果是：房屋的產權歸于個人，以此為標志，城市的消費主體也由單位、企業(yè)、公司轉為個人，人們通過購買住房，間接地購買城市的基礎設施和產品，為城市的規(guī)模開發(fā)和規(guī)模經營創(chuàng)造了條件。同年，國家還制訂了刺激內需的發(fā)展策略。

在國有企業(yè)仍然舉步維艱的沈陽，政府也仍然將刺激內需的很大一部分希望寄托在土地開發(fā)上。

不同的是，這輪開發(fā)的目標由城區(qū)移到——城鄉(xiāng)結合部。

城區(qū)內的土地已近枯竭，環(huán)繞在沈陽城區(qū)與鄉(xiāng)村之間的結合部，卻有1萬平方公里的廣大土地。最重要的是，新《土地法》（1998年８月頒布）實施后，沈陽市加強了對城區(qū)土地審批的監(jiān)管，而對城鄉(xiāng)結合部的管理卻不那么嚴格。此外，城鄉(xiāng)結合部土地成本低、空氣新鮮，也陸續(xù)得到開發(fā)商的認同。

也是在這一年，沈陽政界一對著名的貪官——慕綏新（1997年2月至2001年12月任沈陽市市長）、馬向東（1993年至1999年任沈陽市副市長）相繼掌控了沈陽的土地審批大權。

1997年至2000年間，慕、馬等人以批條子的方式，出讓大量的國有土地使用權，從中收取賄賂。一個駭人聽聞的事件是：慕、馬等人曾將沈陽中街一塊價值1.2億的土地，批給老干部局做活動場所，政府分文未取。事實上，老干部局不過是幌子，幕后的獲益人是當時沈陽的黑社會頭目劉涌，他也并非分文不掏，除了允諾給老干部局600萬以外，“輸通關系”就花了4000萬元。

在此背景下的沈陽第二次“圈地運動”，隱藏著內幕重重。

內幕一：以高科技農業(yè)之名，行房地產開發(fā)之實。

在沈陽城鄉(xiāng)結合部，可以看到大大小小幾十個農業(yè)莊園。早期有西北部的“荷蘭村”，最大的是渾河大市場附近的“菲菲澳家”。這些被視為現代農業(yè)典范的園區(qū)，卻無不具有房地產開發(fā)之嫌。

最初以高科技農業(yè)項目立項的荷蘭村，曾在沈陽的報紙上和公共汽車車體上，明目張膽地大打房地產銷售廣告，而“菲菲澳家”占地8平方公里，當地政府根本就不具備審批如此大一片耕地的權限。

內幕二：國家與農民兩頭受損。

《土地法》54條規(guī)定：如果國有土地屬劃撥使用，則不必繳納土地出讓金。沈陽市從1997年至2000年期間，行政劃撥供地占城市建設供地總量的77%。2000年，這個特大城市批租土地收回的出讓金僅為人民幣7000萬元，而附近一個批地量遠不及沈陽的中等城市，同年收回的出讓金卻高達人民幣2.8億元。國家的財政收入大量損失。

而在城鄉(xiāng)結合部，大部分土地的所有權歸集體所有，如果開發(fā)，需要從農民手中把耕地征上來變?yōu)閲校瑫r必須付給農民一定的補償。這種補償包括三部分：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。土地補償費按面積計算，發(fā)給村集體，也可以分給個人；安置補助費按需安置的農業(yè)人口數計算，發(fā)給需要安置的個人；地上附著物和青苗的補償費則根據實際情況算。

記者在實地調查時，發(fā)現相當多的農民對補償的基本標準一無所知。征地前必須召開的村民代表大會上，村干部給村民的解釋也往往簡單而含混，荷蘭村的前身——小韓村的村民得到的解釋是：“地是國家的，現在國家要收回去了，大家要服從國家的安排。”

另一個問題是，由于土地補償費往往以集體的名義放到村辦企業(yè)，而村辦企業(yè)賬目不公開，村民的錢，往往很容易就變成了村干部（他們總是同時擔任村辦企業(yè)的領導）的錢。而很多農民土地被占后，失去了地，沒有工作，得不到補償，生活陷入了困境。

土地問題主因是“政府違法”

兩輪土地開發(fā)熱的9年里，沈陽市共出讓土地2059萬平方米，按1994年價格，應回收土地出讓金87.92億元，但實際回收是18.85億元，土地資產收益流失達69.07億元。這意味著：沈陽每年本可以有10個億的入賬，但實際上卻只有5000萬元。

“在損失的70億土地出讓金中，1/3彌補了超低房價的虧空——由于土地取得成本低，沈陽市地產價格同比全國大中城市相當低；1/3歸入開發(fā)商的暴利，另外１/3則通過開發(fā)商的暗箱操作，流到了一些政府官員手中。”范翰章說。

沈陽市人大城建委主任王佑啟在接受《商務周刊》采訪時表示：“沈陽市土地開發(fā)之所以問題重重，主要是‘政府違法’。”

沈陽市的土地職能部門分別是：

——國土規(guī)劃局，負責批項目；

——市建委，負責批開發(fā)商資質；

——原國土資源管理局，負責批土地（后與規(guī)劃局合并）；

——房管局，負責批房屋銷售許可證。

但是在這４大職能部門之上，還有一個所謂的“沈陽市房屋開發(fā)建設領導小組辦公室”。這個辦公室成立于1997年，是慕綏新根據“大連的經驗”組建的，它的職能被含混的表述為：協調以上幾個部門的工作。事實上，它擁有著土地項目的最終審批權。

原沈陽市建筑設計研究院院長、沈陽市人大代表王真新說：“這是沈陽市土地管理級別最高的部門，也是最容易出問題的部門。”

2000年，這個小組審批了非常多的用地。小組的一名專家成員說，“甚至連2001年的建設量都批出來了”。當時擔任小組組長的，正是市長慕綏新本人。

沈陽土地出讓的方式，主要有6種：劃撥、協議出讓、招標、拍賣、備案和掛牌。受到最多關注和非議的恰恰是政府劃撥，劃撥權的濫用，被認為是造成沈陽土地問題的“元兇”。

2001年10月22日，《劃撥用地目錄》正式實施（中華人民共和國國土資源部令第9號），劃撥用地的條件才得到明確規(guī)定：只有國家機關用地、軍事用地、城市基礎設施用地、公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通水利等基礎設施用地，才有權使用劃撥土地。而在這些嚴格的定義發(fā)布前，沈陽市的很多土地就以這幾種土地的名義劃撥了出去。

同時，國家鼓勵的市場化出讓方式：招標、拍賣、掛牌等近幾年才剛剛起步，實際操作中，“暗箱操作”——中標人、競得人行賄、惡意串通等的情形已如影隨行。

而大量的違規(guī)非法指令就出自于該小組或某些長官處。

當問題被揭露出來后，土地部門無可奈何，只能補辦相關手續(xù)，用補辦手續(xù)來解決行政決策所造成的后遺癥，直到今天仍然是沈陽一個不成文的規(guī)定。

不過，值得一提的是，據可靠消息，2001年以來，沈陽市房屋開發(fā)建設領導小組辦公室審批已相當嚴格，而它的職能事實上也在弱化，明年，這個小組就有可能被撤消。

中國土地政策沿革年表

1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》頒布實施，規(guī)定土地出讓有行政劃撥和有償出讓兩種形式，提出建立土地市場的初步構想，結束了中國長期以來主要依靠行政手段和多部門分散管理土地的局面。

1987年，深圳率先采取公開拍賣方式，試行土地有償轉讓，規(guī)定土地使用期限是50年。12月，深圳市政府首次拍賣一塊面積為8588平方米的土地使用權，敲響拍賣出讓土地使用權的第一槌。

1988年4月，《中華人民共和國憲法修正案》通過，在憲法里增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”的條款。

1990年5月，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》頒布，城鎮(zhèn)國有土地使用權實行有償出讓、但地下資源、埋藏物和市政公用設施除外。

1992年2月，國家土地局制定《劃撥土地使用權暫行辦法》，對劃撥土地轉讓、租賃、抵押的條件作出規(guī)定。

1993年12月，《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》頒布，規(guī)定：轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，應當繳納土地增值稅。

1994年7月，《中華人民共和國城市房地產管理法》公布，規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓；土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設用地計劃。

1997年3月，《中華人民共和國刑法》通過修改，首次設立土地犯罪條款——“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”三項，這是我國土地立法的重大突破。

1998年，國家推出了住房體制改革，取消福利分房，市場購買主體由集團逐步向個人轉化。

1998年8月，《中華人民共和國土地法》頒布。土地審批由項目審批（也就是市、縣一個項目一個項目報，國家和省一個項目一個項目批）為批次審批，在規(guī)劃區(qū)內，在年度計劃內，市、縣政府可以一次性報件，一次性審批。

2001年10月，《劃撥用地目錄》頒布實施，規(guī)定：非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，應當以有償方式提供土地使用權。以劃撥方式取得的土地使用權，因企業(yè)改制、土地使用權轉讓或者改變土地用途等不再符合劃撥條件的，應當實行有償使用。

2002年8月，《中華人民共和國農村土地承包法》頒布，規(guī)定：農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣，土地承包經營權可以按依法、自愿、有償的原則進行流轉。

值得一提的是：沈陽市早在1994年11月，就發(fā)布《沈陽市人民政府關于國有土地實行有償使用的決定》，規(guī)定：除經市政府批準的國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地繼續(xù)實行劃撥方式提供土地外，一律實行有償使用，即以出讓方式提供用地。