１０萬億國資走向

2002年11月8日，北京，一場涉及超過10萬億元資產的重大調整初露端倪。

在這天召開的中共十六大上，中共中央總書記江澤民發表長達近兩個小時的主題報告。報告透露出相當多積極而富有誠意的信息，其中《財經》在此前四處奔波查證的一項重大變革——中國國有資產管理體制將進行重大調整，賦予地方政府履行出資人職能——是重要內容。

在報告中，江澤民就此問題進行了如下表述：“在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”

這個表述簡明而精當，局內人一聽可知：這實際上意味著建國以來一直實行的國有資產“國家統一所有，地方分級管理”的模式走到了盡頭。盡管報告仍然強調“堅持國家所有”，但由于地方政府將享有完整的出資人權益，即將有可能自行決定這部分資產的拍賣、轉讓等事宜，事實上也就相當于擁有了屬于自己的那部分產權——有學者將其簡稱為“國家所有，分級行使產權”。

經濟學家、十六大報告起草組經濟組負責人張卓元對《財經》說，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，可以充分發揮中央和地方兩個積極性，有利于企業清晰產權，形成多元投資主體和規范的法人治理結構。可以想見的是，下一步，中央和地方也許會坐在一起，對中央和地方資產的邊界進行劃分。

據可靠消息，為了十六大報告中的這幾句話，中央有關部門早在今年年初就要求國務院體改辦成立課題組，前往國資改革的前沿陣地上海、深圳、吉林等地深入調研，歷經大半年時間，最終形成了課題報告。該報告為十六大報告中關于國資管理體制改革部分提供了最直接的意見建議。以此報告為藍本，經過反復討論，最后形成了十六大報告的相關內容。

幾乎與此同時，國務院發展研究中心企業研究所亦受國務院委托進行相關的研究。據悉，對他們的要求已落實到如何進行具體操作的層次。

種種跡象均表明，如此重大的政策變動，應是來自于中央高層，且思路早在各路人馬展開調研之前便已堅定。因此，有專家認為，地方自主權的加大，無疑將加快調整國有經濟布局和結構的速度，這正是中國經濟發展進程中亟待解決的問題之一。

從“國家統一所有，地方分級管理”到“國家所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”，一個表述的改變濃縮了十幾年的爭論、實踐與期盼，一次關于國有資產管理體制的突破性變革在2002年11月8日通過十六大報告昭示天下，而其引發的諸多方面的利益格局調整則更為深刻。

從“分級管理”到“分級行使產權”

兩字之差，意味著將來地方政府可獲得對其享有所有者權益的那一部分資產的處置權，而不必事事報中央審批

時序已近2002年底，北大方正集團的改制方案上報財政部已經快兩年了，至今仍未得到批復。改制杳無音信，期盼著通過改制使方正獲得重生的方正員工又在期待中進入了一個新的冬天。

北大方正于2001年初制定的改制方案，其核心是將總資產的35％以股份的形式量化給職工。這正是改制的難點所在，因為在方正的額頭上赫然印著四個字——“國有資產”。

2001年夏天，時任副董事長的魏新對記者談及方正的困境時，總是會說同一句話：“你把方正看做國有企業，就會知道它所有的問題所在。”在魏新當時的計劃里，如果第一步改制成功，北大校方所占股份大約可以縮減到35％～40％，從而變現出10億～20億元給學校，然后再找一家公司進入企業。“這樣企業的股東結構比較好，對學校應該是一件比較合算的事。”可是，由于方正的國有資產性質，其改制每一步都得嚴格報財政部企業司審批，只能是行之遲遲。

在中國現有的體制下，按隸屬關系，國有企業可以分為兩類：一類是屬于中央管理的國有企業，簡稱中央企業；另一類是屬于地方管理的國有企業，簡稱地方國有企業。根據管理主體的不同，中央政府和地方各級政府分別對企業行使管理權，但前提條件是，無論誰出資，企業產權都歸全國人民所有，地方只擁有管理權。

產權和管理權當然是兩個概念，不過在大一統的計劃經濟體制下，在從建國后到上世紀80年代的漫長歲月里，區分這兩個概念并沒有太多的實際意義。對國有企業而言，都只提管理權，不提所有權。直到改革開放后，多種經濟成份經濟組織的重新出現，所有權概念才逐步浮出水面。

1988年以后，面對日漸增多的企業合資等現狀，為解決國有資產管理混亂等問題成立了國有資產管理局。1993年特別是1995年以后，地方中小企業轉制速度加快。但在1998年之前，國有企業資產轉讓的通常路徑為先報專業經濟部門，再由專業經濟部門轉報地方或中央國有資產管理局批準。由于出資人并不清晰而傳統觀念干擾時有發生，企業的實質性轉制多發生于小企業，且范圍仍相當有限。轉制中缺乏公開、公平的問題也時有發生。

1998年，原國有資產管理局撤銷，其國資管理職能移交財政部企業司。與此同時，各專業經濟部門撤銷后，對行業內企業的管理職能也分散到了各個政府職能部門。這一時期，國有企業“所有者到位”進一步被置入議程。按照國有資產“國家所有，分級管理”的原則，國企改制、轉讓方案被進一步明確要由中央政府批準。大企業轉制例如聯想，作為高科技企業給予員工一定的股份，最終要由財政部批準。這樣的大企業轉制甚至會成為總理辦公會的議題。

當然，即使在1998年以后，一些地方的小企業改制也并不全經中央批準，只在少數情況下由于影響了穩定，“鬧出事來”，才最終受到中央干預；至于方正這樣的知名大企業，按程序報批直至財政部則屬必然。

層層報批意味著等待，更表明命運難測。于是，一方面，改制重組是國企改革的方向已無疑義，另一方面，現實中改制卻又經常遭遇重重障礙——有時是政府部門的觀念問題，比如擔心國有資產的流失；有時是出于種種現實的考慮，比如穩定民心；有時甚至只是一些純粹技術性的因素：要改制的企業千千萬萬，而具體的幾個職能部門縱有千頭萬臂，又豈能顧得過來？

顯而易見，這次十六大報告對于國有資產“國家所有、分級行使產權”的論述一旦兌現，將會從根本上改變這種局面。作為可以“履行出資人職責”的地方政府，將可以比較直接地對相關企業作出改制決策；而地方政府對自身轄下的企業會有更切近的了解，利益關系也更為緊密，改制的推進亦減少了阻力。

從“分級管理”到“分級行使產權”，幾字之差，意味重大。

“分級所有”：目標與過渡

相當長的一段時間里，是否需要采取“分級所有”曾頗有爭議

究竟如何界定國有資產的歸屬，多年來素有爭議。

與往昔實施的“國家所有、分級管理”的原則不同，部分學者近年來曾呼吁“分級所有”。亦即地方的國有企業完全和徹底地屬當地政府所有，地方政府擁有對該企業的全部所有者權益。

“分級所有”論者稱，中國是一個大國，必須承認地方利益的存在。目前中國財政體制事實上已是分級體制，應實現財權、事權、產權的有效統一。一級事權需要一級財權來作保證，而一級財權的形成又必須擁有一級清晰的產權。沒有產權，財權只是無源之水。中央政權不給地方這些權力和責任，地方政府就會躺中央政府的懷抱里，只會找中央政府要錢。清華大學教授魏杰就此提出：“如果市場經濟的原則是誰出資誰所有，為什么地方出資創辦的企業就不能由地方行使出資人權利呢？”

國務院發展研究中心企業研究所一位國資研究專家舉例說：“我們的社會保障體系為什么建立不起來？就是因為地方政府沒有相應的國有資本所有權和益，會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對于整個社會公平和社會穩定都是不利的。”

另有觀點認為，如果實行分級所有體制，將固化各級政府的利益格局，保護地方政府的所有者權益。產權可以在不同級政府間交易，但是不可以平調。而過去把下級政府的好企業收上來，本級政府的差企業放下去，這種行為大大挫傷了地方發展經濟的積極性。

然而，“國家所有、分級管理”的主張者們并不同意這種主張。道理也很簡單：某一地區國有經濟的發展，通常是全國上下共同支持的結果，并不能認定為當地的一己資產。而且，如果實行“分級所有”，最大的問題是有可能帶來國體的變化或政治體制的變化，存有政治風險。

“分級管理”作為主流觀點，在現實中居于主導地位，而“分級所有”近年來也時有主張。五年前的中共十五大期間，國務院發展研究中心曾經組成由吳敬璉領銜的課題組就“國有企業戰略性改組”發表專題報告，其中第三部分“建立國有資產管理新體制”在提到出資人到位、統一管理、分類管理等問題的同時，亦建議“在適當調整各級政府管轄范圍的基礎上，改現有的分級管理為分級所有”。1999年十五屆四中全會前夕，國研中心再次向中央提交了“國企改革攻堅十五題”的研究報告，其中也提到從“一級所有多級管理向多級所有過渡”。

2002年10月28日，十六大召開前夕，世界銀行和國務院發展研究中心召開了一個國有資本管理和國有企業改革研討會。會上，國務院發展研究中心企業研究所課題組提交了一份報告，再次提出了要逐步變“分級管理”為“分級所有”的看法。

在辯爭中，變革最終這樣發生——十六大報告提出的“國家所有，中央政府和地方分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”。這種有別于分級管理和分級所有的提法，可謂第三種提法——“分級行使產權”。

此主張的要義是將終極所有權和出資人產權的概念分離，強調國家對所有中央和地方資產擁有終極所有權，出資人行使的是產權職能，和終極所有權是兩個概念。

“分級行使產權”說在實踐操作中必然涉及對“出資人職能”的理解。有經濟學家對其解釋是“完整地占有、使用、轉讓和剩余索取權以及自主選擇經營者的權力”。世界銀行的企業重組專家張春霖指出：“這比真正的分級所有僅有一點差別，就是中央政府保留了資產的終極所有權。但是具體處置國有資產，比如說誰來決定兼并的價格時，中央政府與地方政府是分開的。”

“最通俗的理解，母公司持有子公司的產權，但母公司可能不是終極所有者，母公司背后還另有出資人。”一位參加了體改辦課題組的國資專家認為。

他解釋說，十六大報告中提出的分級行使出資人職責只是行使出資人產權，并非行使終極所有權。“這樣，國有資產國家所有，在法律上全國的國有資產歸全國人民所有，這并沒有改變。”

他認為：“國家所有，分級行使產權”必須滿足兩個前提：一是國家必須統一制定法律法規；二是由于中央政府代表終極所有權，必要時擁有最后統一配置資源的權力。在這兩個前提下，“國家所有，分級行使產權”既解決了“分級所有”可能帶來的政治分割問題，又解決了“分級管理”帶來的國有資產無人最終負責的問題。

“分級所有”的目標并未放棄。國研中心企業研究所的課題報告即提出，應用三至五年或稍長的時間，梳理有關的經濟和法律關系，結合分級財政體制的健全過程，最終完成向“分級所有”體制的徹底轉變。

“分家”模糊地帶

對于如何劃分中央和地方履行國有資產出資人職能的邊界，存在大量模糊地帶，十六大報告只是指出了政策方向，距離具體操作還有很長的路要走

2001年，在一個非公開場合，有人曾問海爾CEO張瑞敏為什么企業不進行改制，搞經理層收購（MBO），張瑞敏表示，一方面企業現在運行正常，還沒有迫切到需要改制的程度，另一方面，還要再看看政策走向。其時，春蘭改制在中央政府干預下失敗未久，張瑞敏顯然不想冒太大的政策風險。家電業的另一巨頭TCL早在1997年便開始了改制的歷程。在惠州市政府積極支持下，直至今年改制才塵埃落定。即便如此，TCL改制的整個過程和采取的策略至今遲遲沒有公布。負責整個股權改制方案的TCL董事虞躍明曾經說過：“如果與此相關的方方面面人士都還沒有吃透方案，就拿到社會上去講、去分析的話，弄不好就會把方案給扼殺了。”

“分級行使產權”方略對于海爾和TCL們事關重大。分析家說，如果這兩家確屬地方出資發展起來的競爭性企業被明確屬于地方，未來的改制進程將較為暢順。不過，在確定“分級行使產權”之后，究竟如何劃分中央地方資產是一項復雜的工作，大企業歸屬目前仍在未定之天。

對于資產劃分，十六大報告中相當明確地提出了基本原則：“關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。”

學者們普遍認為這一劃分相當清楚，而如何界定“關系國民經濟命脈和國家安全”和國有企業和基礎設施，如何界定“重要自然資源”，則會成為近期相關改革中的重要任務。與此同時，現有的“分級管理”框架下形成的國有資產歸屬，很可能成為未來劃分出資人權限的基礎。

例如國務院發展研究中心課題組的方案便提出，未來資產劃分時，應當遵循誰投資誰所有的原則；同時，由上級政府投資但下放歷史長的國有企業可由地方履行出資人職責。

按此原則，類似于TCL等身處競爭性行業，而且主要是靠地方出資、或地方支持和企業自身努力最終發展壯大的企業，無論其最終如何聞名遐邇，毫無疑問應當屬于“地方產權”范疇。

但有些企業情況可能較為復雜。一位專家指出，建國50多年來中央和地方的國有資產從來就沒有認真地算過賬，在不同時期，很多國企經歷了從地方管理到中央管理的"上收"，也經歷了由中央管理到地方管理的"下放"。這樣的企業，投資管理關系相當混亂，難以理清。

20世紀50年代時中國的計劃經濟剛剛建立，有感于中央政府及其各個部門對地方和企業管得過多，1956年9月，中共第八次全國代表大會根據毛澤東《論十大關系》的精神，開始了國有企業的第一次下放。不料，城市工業在迅速發展的同時，整個經濟生活也陷于嚴重混亂。不得已，在50年代末，中央又決定上收一些權力，一些企業隨之被收回。

到了60年代，國家一些重要行業試辦“工業托拉斯”，大批企業重歸中央。60年代中期，“統得過多、管得過死”的老問題再次出現，70年代企業便又經歷了一次下放歷程，而結果與第一次下放如出一轍，最后不得已再次回收權力。

到了80年代前期，一部分國有企業被再次“下放”地方，進行屬地管理，以期調動地方改革和發展的積極性。冶金、機械、電子等行業中央企業大部分下放，其中包括首鋼、武鋼等特大型企業。而80年代末和90年代初，興起了企業集團的熱潮，又有一些企業被收回。此后，隨著國有經濟產業結構的調整，中央決定對國有企業實施“抓大放小”政策，又將一批企業劃給地方管理。1998年，煤炭部、有色金屬總公司等專業經濟部門的撤銷，更使得煤炭企業全部下放地方，有色金屬等行業絕大部分企業“下放”地方。

就在這反反復復的“收放”中，國有企業中央政府與地方政府的出資關系、管理關系，都變得像理不清的亂麻。

國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁在媒體撰文指出，實行股權多元化，從引入新股東身份看，可分為包括外部法人、自然人、民企和外企的“外部型股權多元化”和主要包括經理人員在內的內部職工“內部型股權多元化”。從股本總規模和國有股本規模看，可分為以發行上市、定向募股等增資擴股方式為主“稀釋型股權多元化”和國有股出售轉讓的“退出型股權多元化”。為什么目前占主流的型式是“內部型股權多元化”和“稀釋型股權多元化”？因為這樣可以回避將國有股向外出售帶來的意識形態爭議問題，可以克服職工的抵觸心理，可以將改制與對職工的養老保障補償結合起來，也可以節約尋找外部購買者的搜索成本和識別成本。

由于“內部型”改制中的國有股轉讓和國有資產出售很難有一種透明、競爭性的和獲得債權人同意的機制，容易出現自發的“私下的非國有化”。

十六大報告使地方政府明確獲得國有股轉讓權，從而獲得大部分國企改制的主導權。一些地方已經敏銳地、充分地利用了這些有利條件，出臺或正在醞釀國企改革政策，一些企業已經或準備通過新的形式來實行改制。比如在深圳，市政府成立了“國有企業國際招投標與改革辦公室”，頒布了相應文件，旨在推動深圳數十家大型國有企業獨資集團公司從國際上引入戰略投資者，實現顯著的企業股權多元化。

而另一個迫在眉睫的后續問題是，隨著國有資產“國家所有、分級行使產權”進入具體操作，會有相當一部分國有企業從競爭性領域退出。不管在退出的過程中還是在退出之后，公平的規則和有效的監督是極其重要的，這是改革目標能否實現的關鍵。“符合市場經濟原則的監管體系的建設和民主法治建設要跟上，不能少數官員說了算，否則可能滋生腐敗和其他經濟社會問題。”吳敬璉說。

張卓元對《財經》說，對于國有資產在中央與地方的再調整，應該以十六大報告為原則，通過立法來規范。

在歷經十數年的變遷之后，國有資產管理體制終于在今天進入了一個新的階段。當然，十六大報告的論述只是一個原則性的意見，更有操作性的細則還有待于制定。而在國有資產劃分形成的格局中，必然存在地方內部、地方與地方之間利益不平衡的問題。對此，一位曾參與十六大報告調研的專家在接受記者采訪時表示：“要向前看，歷史問題暫且擱置。”

這位專家打了一個比喻：“一場馬拉松比賽，有人穿了一雙全新的阿的達斯跑鞋，有人穿了一雙舊解放鞋。確實不太公平，但先跑吧，在跑的過程中，那個穿舊鞋的人沒準會得到贊助，換了一雙更新更好的跑鞋；而起先穿阿的達斯的人也許不愛惜，一年之后，鞋就穿爛了。誰能成為馬拉松的冠軍是不一定的事情。”

“畢竟，目前‘關系國計民生的企業已經不多了，這應該會成為國有企業一次新的下放。”張春霖說，“重要的是往前走。”

國資管理體制改革大事記

▲1988年8月國務院決定成立國家國有資產管理局，以行使對中華人民共和國境內外全部國有資產的管理職能。

▲1993年11月中共中央十四屆三中全會作出《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。這意味著在政企分開之外，首次提出了政資分開的概念。

▲1993年以后深圳、上海等地開始進行國有資產管理體制的探索。

▲1998年國務院機構改革過程中，國家國有資產管理局被撤銷并入財政部。在同一次機構改革過程中，機械、化工、內貿、煤炭等15個以主管行業內企業為主要職能的專業經濟部門被改組為隸屬于國家經貿委的"局"，并明確不再直接管理企業。

▲2001年2月國家經貿委下屬九個國家局被撤銷。

▲2002年11月黨的十六大宣布在堅持國家所有的前提下，國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，并將在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。