村民自治難局

前言

村民自治作為中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的一種“草根民主”的形態(tài)，對(duì)于大多數(shù)生活在城市的居民來說，或許是十分陌生的。它指的是由村民直接選舉出村委會(huì)成員，通過村委會(huì)這個(gè)基層自治組織實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，從而實(shí)現(xiàn)村民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。

如同農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制一樣，這種“草根民主”的生成，并不是政治精英一手設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是在特定歷史條件下，迫于農(nóng)村生活的實(shí)際需要而由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造出來的。在得到中央的肯定之后，村民自治被寫入憲法，并通過一系列法律來實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。它結(jié)束了村干部長(zhǎng)期以來由上級(jí)任命的歷史，改變了村干部長(zhǎng)期以來包辦一切、只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的狀況，這在中國(guó)歷史上是開天辟地的第一次。在這種體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成國(guó)家行政的末梢，對(duì)上負(fù)責(zé)；村委會(huì)是群眾自治組織，對(duì)下負(fù)責(zé)，由此形成了所謂“村治鄉(xiāng)政”的鄉(xiāng)村關(guān)系新格局。

然而，要在現(xiàn)實(shí)政治中完成這一鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力和利益格局的大調(diào)整，其緩慢和艱難卻是有目共睹。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》自1987年頒布后試行長(zhǎng)達(dá)10余年，從1998年起正式實(shí)施也已歷一屆三年，但近年來全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)的干預(yù)、阻撓村民自治現(xiàn)象的廣泛、頻繁和嚴(yán)重，從多個(gè)維度反映了鄉(xiāng)村關(guān)系在轉(zhuǎn)型過程的困頓。主要由國(guó)家行政力量主導(dǎo)和國(guó)家法制權(quán)威推進(jìn)的村民自治，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)整的空間能有多大，至少在目前看，前景并不樂觀。

中國(guó)“草根民主”在鄉(xiāng)土社會(huì)的萌芽和興起，與西方民主的發(fā)展歷史背景不同，遇到的問題不同，發(fā)展的路徑也不同。正因?yàn)槿绱耍@長(zhǎng)達(dá)22年的村民自治對(duì)于中國(guó)民主的進(jìn)程提供了彌足珍貴的本土經(jīng)驗(yàn)，為民主在中國(guó)的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了深刻的啟示。《財(cái)經(jīng)》選擇這個(gè)并不很“財(cái)經(jīng)”的題材作深度報(bào)道，其意即在于此。

——編者

時(shí)近深秋，地處中國(guó)中南的廣西壯族自治區(qū)依舊青山綠水，果木蔥蘢。陽光透過一棵數(shù)百年的老榕樹，照在武鳴縣雙橋鎮(zhèn)下淥村的露天廣場(chǎng)上。2002年6月，就是在這個(gè)老榕樹廣場(chǎng)，年富力強(qiáng)的韋世寧在第三屆村委會(huì)換屆選舉中以418票連任下淥村村主任。在他的上一個(gè)三年任期里，村委會(huì)完成了村里的“道路硬化”（修水泥路）、村委會(huì)辦公用房建設(shè)、給小學(xué)蓋教學(xué)樓等公益事業(yè)，但韋世寧并不覺得現(xiàn)在的擔(dān)子輕，“閉路電視還沒有裝，村里收入也不算多，一年能做好一件事心里就踏實(shí)了。”

和韋世寧一起被村民選進(jìn)村委會(huì)班子的還有副主任韋提清、委員王利勤，他們的照片赫然亮相于村委會(huì)辦公樓二樓會(huì)議室的“辦事指南”宣傳欄，而辦公樓前“村務(wù)公開”的大黑板上則清清楚楚地列舉著關(guān)乎村民切身利益的大小事項(xiàng)，包括村集體經(jīng)濟(jì)收支狀況、計(jì)生狀況、優(yōu)撫工作、村干部分工狀況等等。黑板兩側(cè)寫著“堂堂正正做人 明明白白辦事”的對(duì)聯(lián)。

類似于下淥村這樣由村民通過民主選舉產(chǎn)生村委會(huì)來負(fù)責(zé)全村公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，就是目前在中國(guó)鄉(xiāng)村普遍推行的村民自治制度。它構(gòu)成了中國(guó)基層民主的基本形式。

自近代以來，尤其是1978年改革開放以后，民主就是中國(guó)社會(huì)經(jīng)久不衰的話題，但在一般人的感覺中，民主似乎更多是城里人的事情，鮮有人知道，其實(shí)中國(guó)的基層民主早已在農(nóng)村發(fā)端萌芽，至今已走過了22年的歷程。

不過，歷史自會(huì)標(biāo)定村民自治在中國(guó)民主建設(shè)中的位置。經(jīng)歷了懷疑、爭(zhēng)論和實(shí)踐中的磕磕絆絆，村民自治制度終于在新世紀(jì)之初逐漸顯現(xiàn)了跳動(dòng)著的脈搏。當(dāng)然這“脈相”尚顯虛弱，令很多專家學(xué)者喜憂參半：喜的是農(nóng)民的素質(zhì)不斷提高、民主意識(shí)開始覺醒，基層民主已不再是擺設(shè)，憂的是村民自治仍面對(duì)來自各方面的困擾，可謂阻力重重、問題多多。

萌芽：重建鄉(xiāng)村秩序

在新舊制度交替、公共管理癱瘓的情況下，出于對(duì)秩序的需要，老百姓萌生了自我管理的念頭

更少有人知道，中國(guó)村民自治制度是于1980年由廣西壯族自治區(qū)宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)（今廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村）幾頭被盜的耕牛發(fā)端的。

當(dāng)時(shí)，由于合寨大隊(duì)地處三縣交界，耕牛經(jīng)常被盜，社會(huì)治安混亂，村民紛紛要求選舉新的領(lǐng)導(dǎo)，制定村規(guī)民約，實(shí)行治安聯(lián)防。“1979年實(shí)行承包責(zé)任制后，生活好了，但是很多事情沒人管，村里治安很亂，牛老丟，村民不得不人牛同住，老百姓意見很大。”合寨村副主任52歲的韋煥能回憶道。

正是在這種新舊制度交替、公共管理癱瘓的情況下，出于對(duì)秩序的需要，村民萌生了自我管理的念頭。合寨大隊(duì)下的果作、果地屯（自然村）率先而動(dòng)，選舉村委會(huì)，韋煥能就是第一個(gè)從票箱里“蹦”出來的村主任。當(dāng)時(shí)果作屯有六個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)提名一個(gè)候選人，125戶人家每戶派一個(gè)代表投票，最后有85戶參加了投票，韋煥能以全票當(dāng)選村主任。

很顯然，和小崗村分田到戶的“一包”一樣，合寨村當(dāng)年劃時(shí)代的“一選”也并沒有什么宏大的政治目標(biāo)，但卻蘊(yùn)含著深刻的政治經(jīng)濟(jì)背景，從某種角度來說，也是時(shí)勢(shì)使然。

“村民自治是人民公社制度失敗的結(jié)果。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究人員于建嶸說。中國(guó)農(nóng)村自1958年進(jìn)入人民公社時(shí)期，其主要特征是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制，在政治上實(shí)行“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”。這種高度集權(quán)的管理體制在運(yùn)行了20多年后，終于危機(jī)四伏，走到了盡頭，于是，1979年以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社；相應(yīng)地，原有的政社合一的準(zhǔn)軍事化管理體制失去了存在的基礎(chǔ)。此時(shí)，如何重新把農(nóng)民組織起來，填補(bǔ)中國(guó)鄉(xiāng)村的管理真空就成了燃眉之急。正是在這種歷史背景下，廣西合寨村自發(fā)選舉之后，全國(guó)人大法制工作委員會(huì)、民政部等立刻派出工作組前往考察，并給予了充分的肯定。

以此為開端，廢除人民公社、實(shí)行村民自治，在上世紀(jì)80年代初成為鄉(xiāng)村社會(huì)變革的直接目標(biāo)。1982年，“村民委員會(huì)”被寫入新憲法，定性為“基層群眾性自治組織”；1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，提出建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)在鄉(xiāng)以下設(shè)立基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，村民委員會(huì)主任、副主任和委員由村民選舉產(chǎn)生。

至1985年春，全國(guó)農(nóng)村政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作結(jié)束，共成立92000多個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，設(shè)立了82萬多個(gè)村民委員會(huì)。

但是，這時(shí)的村民委員會(huì)實(shí)際上還不具備“村民自治”的體制意義。當(dāng)時(shí)村委會(huì)的干部基本上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定或任命，尚未實(shí)行以民主選舉為核心內(nèi)容的“自治”。直到1987年11月，全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》），并在1988年6月試行，各地才開始進(jìn)入具有真正自治意義的村委會(huì)建設(shè)階段。

變化中的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)

實(shí)行村民自治以后，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，從而形成了農(nóng)村所謂“鄉(xiāng)政村治”的政治格局

發(fā)端于合寨的民選自治本來只是意在“耕牛”，卻沒想到在20余年后讓村民的生產(chǎn)和生活徹底變了樣，不僅如此，用學(xué)者們的話說，村民自治還深刻地改變了鄉(xiāng)村的政治經(jīng)濟(jì)格局。

合寨村果地村民小組村民蒙桂能對(duì)村民自治很是滿意：“治安特別好，鋼筋水泥放在路邊都沒人拿。村里的電、自來水都通上了。前些日子我們村民小組還集資了6萬多塊錢修水泥路，家家戶戶出錢出力，已經(jīng)修好兩公里了。”第一個(gè)民選“村官”韋煥能自1980年首次當(dāng)選以來，已經(jīng)連續(xù)七屆進(jìn)入村委會(huì)，他告訴記者，為“官”的最大壓力在于得設(shè)法“在任內(nèi)做一到兩件實(shí)事”，“不然下一次老百姓就會(huì)把你選掉。”

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處副處長(zhǎng)郭正文說：“應(yīng)該講大多數(shù)實(shí)行村民自治的村子比從前要好，尤其是干群關(guān)系。村里的干部是老百姓選的，與老百姓的關(guān)系相對(duì)融洽，這是一大進(jìn)步。”

除了改變了村官和村民的關(guān)系，村民自治還在另外兩重關(guān)系上給鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力格局帶來了根本性的變革：一是“鄉(xiāng)村關(guān)系”，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的關(guān)系；一是“兩委關(guān)系”，即村委會(huì)和黨支部的關(guān)系。由于舊格局盤根錯(cuò)節(jié)、根深蒂固，這兩重關(guān)系的變遷艱巨而緩慢，目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)村尚處在轉(zhuǎn)型之中。

實(shí)行村民自治之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種行政隸屬關(guān)系，村級(jí)組織是國(guó)家政權(quán)的基座，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的延伸。村民自治以后，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織；同時(shí)，法律還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，而只能“給予指導(dǎo)、支持和幫助”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的行政末梢，從而形成了學(xué)者所謂的“鄉(xiāng)政村治”的新格局。

但這一格局目前仍然不過是對(duì)法律文本的抽象，事實(shí)卻是在人民公社解體以來，鄉(xiāng)村之間依然維持著很強(qiáng)的行政支配關(guān)系：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往控制著村官的任免和村集體的財(cái)政，另一方面，村里還得給鄉(xiāng)里“跑腿兒”，配合鄉(xiāng)里完成各項(xiàng)稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育等行政任務(wù)。村委會(huì)組織法頒布以后，這種行政支配關(guān)系雖然失去了存在的合法性，但是它的存在本身并沒有得到消除。因此就目前來看，鄉(xiāng)村之間主要表現(xiàn)出來的是在搖撼舊關(guān)系時(shí)產(chǎn)生的種種矛盾，其中也夾雜著激烈的斗爭(zhēng)。

華中師范大學(xué)農(nóng)村問題研究中心教授徐勇分析說：“村民自治涉及鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力與利益的再調(diào)整，并不是每個(gè)人都可以從中受益的。和搞土地承包不一樣，權(quán)力資源不能平分，一個(gè)人當(dāng)權(quán)就意味著另外的人要失去權(quán)力。在這種調(diào)整過程中，鄉(xiāng)村之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。”也正因?yàn)槿绱耍莆樟酥T多資源優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難自覺自愿地撤出村的自治領(lǐng)地，鄉(xiāng)、村之間如同老鷹和小雞，還在進(jìn)行著最后的盤旋較量。

村委會(huì)和黨支部的關(guān)系則比較微妙。按照農(nóng)村幾十年來政治實(shí)踐形成的慣例，村黨支部是黨的基層組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)任命的，要對(duì)村莊實(shí)行政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是傳統(tǒng)的村級(jí)權(quán)力組織的核心。《組織法》遵循了這種政治傳統(tǒng)，確認(rèn)了基層黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)”核心的作用。由于村黨支部的公共權(quán)力往往人格化到村支書個(gè)人身上，支書才是村里的“一把手”，對(duì)大小事務(wù)說了算。因此在許多地方，群眾選舉的村委會(huì)所體現(xiàn)的“自治”和任命的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的沖突，在實(shí)際運(yùn)行中就難以回避。

鄉(xiāng)村關(guān)系是鄉(xiāng)村有機(jī)體的血脈，血脈不順，基層民主的氣血很難暢行無阻。在傳統(tǒng)和新制的沖突較量中，惟一可見的進(jìn)步是民主的理念已經(jīng)在農(nóng)村生根。“阻力確實(shí)有，但現(xiàn)在不會(huì)有人公然在口頭上反對(duì)村民自治了，這和20年前一片懷疑和反對(duì)之聲相比，是個(gè)了不起的進(jìn)步。”郭正文說。

“草根”民主

1991年后，全國(guó)各地村委會(huì)紛紛制定了被稱為村里“小憲法”的《村民自治章程》，《村務(wù)公開制度》、《村民會(huì)議制度》、《村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度》、《集體資產(chǎn)管理制度》等等也隨之產(chǎn)生

前民政部基層政權(quán)司副司長(zhǎng)王振耀坦言，20世紀(jì)80年代剛開始推行村民自治的時(shí)候，要搞一次真刀真槍的選舉，真難。“找了很多論民主的書，但都很空泛，官員不懂、學(xué)者也不懂，只知道盧梭和孟德斯鳩怎么說，不知道怎么做。”

理論界曾經(jīng)一度流行“素質(zhì)懷疑論”，認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低，搞不了選舉和自治。但事實(shí)上，經(jīng)過20多年的發(fā)展，村委會(huì)選舉的公開、公正、公平有了長(zhǎng)足的進(jìn)步和嚴(yán)格的規(guī)范。農(nóng)民不僅適應(yīng)了民主選舉，而且還能因地制宜、建章立制，對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。

對(duì)比著22年前合寨大隊(duì)果作屯的自發(fā)選舉，韋煥能說起今年6月23日合寨村第七屆換屆選舉的進(jìn)步如數(shù)家珍：第一，過去沒有選舉機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在有由村民代表會(huì)議推選出的村民選舉委員會(huì)；第二，由村民直接提名初步候選人，再召開村民代表會(huì)議投票預(yù)選正式候選人，程序上更加規(guī)范；第三，不只是戶代表有權(quán)投票，全村選民人人有權(quán)投票；第四，有了規(guī)范的投票程序，在投票期間設(shè)立了全封閉的投票通道，確保選民依次有序地通過驗(yàn)證處、簽證處、發(fā)票處、劃票間、代寫處、投票箱，行使秘密的無記名投票；第五，選舉的范圍也有所擴(kuò)大，不僅是村委會(huì)成員，甚至連村民小組長(zhǎng)、村民代表也實(shí)現(xiàn)了直接差額投票選舉。

在基層的實(shí)踐中，選舉的辦法不斷推陳出新。比如提出候選人的程序就有創(chuàng)新。吉林梨樹的“海選”，就是由村民直接提名候選人，按得票數(shù)多少當(dāng)選。這比起原來的組織提名要民主得多。就是這種“海選”目前也正在被其他更新的選舉辦法所取代。

直選必然會(huì)產(chǎn)生自治的結(jié)果和要求。1980年1月7日，合寨大隊(duì)果地村委會(huì)制定的第一份村規(guī)民約，即是當(dāng)時(shí)直選的結(jié)果。這份由143戶代表簽名蓋章按手印表決通過的自治宣言，主要針對(duì)的是當(dāng)時(shí)的治安問題，其第三條規(guī)定“若有偷盜案發(fā)生，本村能出動(dòng)的人員應(yīng)全部出動(dòng)，并按村規(guī)信號(hào)趕到預(yù)定地點(diǎn)，聽從村委會(huì)的指揮和安排追捕盜犯，對(duì)追捕盜匪有功者，將繳獲的贓款、物提10％獎(jiǎng)給有功人員”。合寨村果地村民小組村民蒙桂能至今還記得一次抓捕盜牛賊的勝利：“有一頭牛丟了，每家都出一個(gè)人幫找，一直找到第二天下午，連人帶牛都抓到了，把偷牛賊押到了派出所。”

1991年，山東省章丘縣埠村鎮(zhèn)埠西村全體村民舉手表決通過《村民自治章程》，這在全國(guó)堪稱首創(chuàng)，此后全國(guó)各地村委會(huì)紛紛效仿建立自治章程，并稱之為村里的“小憲法”。隨著自治的推進(jìn)，《村務(wù)公開制度》、《村民會(huì)議制度》、《村民代表會(huì)議制度》、《村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度》等等管理制度也隨之產(chǎn)生。

在廣西壯族自治區(qū)南寧市武鳴縣城廂鎮(zhèn)大皇后村，記者看到了多本“村民會(huì)議記錄”和“村民代表會(huì)議記錄”，詳細(xì)記錄了村里幾年來重大事項(xiàng)的決策過程。村主任覃貴宗告訴記者：“我們有什么大事要先跟群眾講清楚，然后平等地討論問題，大家都發(fā)表意見，形成決策后我們來辦。”村里還規(guī)定了嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理監(jiān)督制度：首先通過村民代表選出一個(gè)五人理財(cái)小組，負(fù)責(zé)監(jiān)督村財(cái)務(wù)公開，在公開以前，財(cái)務(wù)監(jiān)督小組應(yīng)該簽字并送交村民代表審查。為了增加透明度，公布頻率從法定的一個(gè)季度改為一個(gè)月一次。覃貴宗自得地說：“10年來，對(duì)于村里的財(cái)務(wù)還沒有什么不好的反映。”

行政推動(dòng)得與失

在中國(guó)自上而下的權(quán)威體制內(nèi)生成的村民自治，對(duì)廣大村民來說，選擇空間十分有限

覃貴宗的自信不是簡(jiǎn)單地從莊稼地里生長(zhǎng)出來的，大皇后村的自治也并非在本村的政治實(shí)踐中自發(fā)形成，而是借助了外在的資源和力量，這也可稱為中國(guó)基層民主發(fā)展的一個(gè)特色。大皇后村的副主任覃泉基告訴記者，“我們現(xiàn)在從上到下對(duì)村委會(huì)選舉的程序都比較熟悉，因?yàn)槲覀兘?jīng)過了一級(jí)一級(jí)的培訓(xùn)，縣培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)村干部，村一級(jí)要培訓(xùn)到小組一級(jí)，小組要培訓(xùn)到村民。”

這種來自政府的由上而下的動(dòng)員和培訓(xùn)，是村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)得以推行的最主要的力量。民政部基層政權(quán)司農(nóng)村處處長(zhǎng)王金華介紹說，換屆選舉一般以省為單位，動(dòng)員工作由省政府統(tǒng)一部署，省民政廳承擔(dān)日常組織協(xié)調(diào)工作。有的省成立了省委副書記、分管的省長(zhǎng)或者人大副主任擔(dān)任組長(zhǎng)的村委會(huì)換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組，小組下設(shè)一個(gè)辦公室，具體工作由民政廳承擔(dān)，依次類推。選舉的操作主要在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，一到換屆選舉年，很多地方縣委書記、縣長(zhǎng)要親自部署選舉，從各個(gè)機(jī)關(guān)抽調(diào)干部下去指導(dǎo)選舉；鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指導(dǎo)組，由鎮(zhèn)黨委書記、成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)分片包干，各自負(fù)責(zé)。

三選村官的激烈斗爭(zhēng)之后，董灘村已經(jīng)被竹根灘鎮(zhèn)“遺棄”。全程支持過董灘選舉的潛江市人大代表姚立法告訴記者，“政府該收的不來收，開會(huì)不通知，發(fā)文件發(fā)材料不通知，農(nóng)民要求清賬也不清。現(xiàn)在鎮(zhèn)里不管這個(gè)村了。”

追根溯源，這些沖突都是因?yàn)榇迕褡灾问恰皺?quán)力和利益的再調(diào)整”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否主動(dòng)適應(yīng)這一調(diào)整，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)型的快慢具有決定性的力量。

安徽省社科院研究員吳理財(cái)?shù)墓烙?jì)，“大致上只有10％的鄉(xiāng)村建立了新型的民主合作關(guān)系，約20％的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系，近70％的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配關(guān)系向民主合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變之中。在未來三至五年內(nèi)，將有更多的農(nóng)村建立民主合作型新關(guān)系。” 在村民自治有法可依15年后，僅有10％的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)關(guān)系轉(zhuǎn)型，要完成余下的90％，無疑尚需時(shí)日。

期盼“法治－遵守”模式

國(guó)家應(yīng)該通過法治方式，把國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的利益和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，通過強(qiáng)制性的法律預(yù)期確定下來

鄉(xiāng)村之間關(guān)系的緊張和沖突，顯示出鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中村級(jí)權(quán)力意識(shí)的覺醒和擴(kuò)張，表明農(nóng)民對(duì)于基層民主開始“較真”，這固然是進(jìn)步，但大面積持續(xù)不斷的沖突，畢竟警示著某個(gè)環(huán)節(jié)存在問題。專家們普遍認(rèn)為，問題在于村治缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范。

目前中國(guó)實(shí)行村民自治的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。這部法律規(guī)定了“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。”但是，它沒有規(guī)定侵犯村民自治要負(fù)何法律責(zé)任，從制度的意義上說，這是不完整的，華中師范大學(xué)農(nóng)村問題研究中心教授徐勇形容它為“豆腐法”，“《組織法》缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性，只規(guī)定了不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員，而沒有規(guī)定違反了以后會(huì)受到什么處罰，所以導(dǎo)致了大量違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。”徐勇說。

在這個(gè)“豆腐法”之下，如何解決實(shí)踐中大量存在的干預(yù)村民自治的問題，頗令主管村治問題的民政部門頭疼。

湖北潛江非法撤換“村官”的情況曝光后，湖北省民政廳基層政權(quán)處處長(zhǎng)賈虹感到“壓力很大”，但對(duì)于如何處理卻很難表態(tài)，“民政部門對(duì)于村民自治工作，負(fù)責(zé)政策上的指導(dǎo)、貫徹落實(shí)，我們有義務(wù)去檢查、發(fā)現(xiàn)問題向黨委政府提出建議，但無權(quán)具體去處理誰。對(duì)于違規(guī)、違法撤換村干部怎么處理的問題，我們想先通過黨委，通過紀(jì)委。該怎樣去追究還在調(diào)查研究階段。”

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處副處長(zhǎng)郭正文也認(rèn)為，“用什么手段糾偏，很難辦。”實(shí)踐中，對(duì)個(gè)人違法，黨和政府通過批評(píng)教育比較好糾正，但組織違法糾正起來就很難。從行政級(jí)別上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣民政局是平級(jí)，縣民政局要糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錯(cuò)誤得通過上級(jí)，在效率上要差得多。

從個(gè)案來看，在王知海將張金鎮(zhèn)政府告上法庭之前，潛江市民政局已經(jīng)就此情況多次向有關(guān)市人大、市委、市政府作過匯報(bào)，可這一切對(duì)張金鎮(zhèn)政府來說無異于隔靴搔癢。

中國(guó)現(xiàn)行政治格局的“壓力型體制”，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿放棄對(duì)村級(jí)控制權(quán)的誘因。在這種體制下，各級(jí)政府確定的各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)將分解成指標(biāo)層層下達(dá)，官員的政績(jī)、榮辱、升遷都要與指標(biāo)掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在這個(gè)“壓力型體制”的最末端，承受的壓力最大，它所承擔(dān)的所有任務(wù)都只有在村里完成，這樣必然會(huì)帶來矛盾和摩擦。

潛江市楊市辦事處主任黃中國(guó)告訴記者，“農(nóng)村的收稅還是很困難。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，農(nóng)民不是不愿意交，是交不起。上面的任務(wù)必須完成，村干部又不得力。我們也知道撤換村官是違法的，但是收不上錢來怎么辦呢？我們也很難辦。”事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的職能幾乎無所不包，“上面有什么事情，最后都要找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。收費(fèi)、計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、普法、治安，什么都管。”廣西屏南鄉(xiāng)黨委副書記覃相良說。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成任務(wù)，比如計(jì)生、繳納稅費(fèi)，但國(guó)家又沒有給他相應(yīng)的財(cái)政幫助，就只有通過行政壓力的措施，來保證工作的完成。并不能說鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是選舉和民主天然的反對(duì)者，主要是居于這種體制下，它不得不去扮演這種角色。”徐勇說。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的于建嶸認(rèn)為，鄉(xiāng)村關(guān)系要實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)首先建立一種“法治－遵守”模式。“在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村政治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體系往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性。這是由行政支配主導(dǎo)型和缺少約束制衡的體制特點(diǎn)所決定的，其最根本的原因是利益驅(qū)動(dòng)。國(guó)家應(yīng)該通過一種法治方式，將國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的利益和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，通過強(qiáng)制性的法律預(yù)期確定下來。”他說。

在基層處理實(shí)際工作的官員更能認(rèn)識(shí)到對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系立法的迫切性。廣西壯族自治區(qū)民政廳基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處處長(zhǎng)鄧敏杰說，現(xiàn)在鄉(xiāng)村之間產(chǎn)生那么多矛盾，主要是因?yàn)閷?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，現(xiàn)在還是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的職能，要從根本上調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系，如果不可能盡快修正地方政府組織法，也要盡快對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系立法，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為和村民自治。

“兩委”之爭(zhēng)：誰是“一把手”？

在包容和滲透中達(dá)到和諧——這個(gè)新思路下，誰是“一把手”已經(jīng)不重要了，順應(yīng)民意才是第一原則

村民自治調(diào)整了鄉(xiāng)、村之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和實(shí)際利益，遇到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的阻力在意料之中，此外，還在村里引出了村委會(huì)和黨支部之間的矛盾，這乍看令人始料未及，實(shí)際上并不出鄉(xiāng)村的政治慣有的軌道。

在中國(guó)舊有的鄉(xiāng)村政治格局中，黨委擁有至高無上的權(quán)力，村支書是公認(rèn)的“一把手”，村長(zhǎng)或者村主任只是支書的助手。1998年《組織法》實(shí)施以后，村主任的地位得到了明確的法律規(guī)定，而且擁有民意基礎(chǔ)，這對(duì)于村支書的地位來說，是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管在立法之前，制度設(shè)計(jì)者對(duì)于“兩委”關(guān)系也有過激烈討論，但是終究難定高下，只能含糊地規(guī)定黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，支持村委會(huì)依法自治。至于怎么領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)踐中如何掌握，理解起來就五花八門。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政為了達(dá)到控制村委會(huì)的目的，往往在背后給村支書撐腰，使得村莊內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整更加復(fù)雜。2000年12月，在山東棲霞市57名村委會(huì)成員送交北京的集體辭職信中痛陳，“村委會(huì)上任至今，對(duì)村里的固定資產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)狀況一概不知，經(jīng)濟(jì)權(quán)完全掌握在黨支書一人手中，長(zhǎng)期賬目不公開，搞暗箱操作，這是腐敗的根源。”

老百姓對(duì)村內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的看法也直接影響到村委會(huì)的選舉。徐勇在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)選舉要求有95％以上的人投票，真選時(shí)只來了一半人。為什么？因?yàn)椤昂芏嗳嗽谙耄液貌蝗菀讈硪惶耍⒄`半天工夫，選了個(gè)二把手，還得聽一把手的，沒用啊!”

為了解決“兩委”關(guān)系，基層有很多可貴的探索。目前全國(guó)很多地方比較普遍的解決之道是“一肩挑”，或者也有叫“雙肩挑”——都是指村主任和黨支書一個(gè)人挑。實(shí)現(xiàn)“一肩挑”也有兩個(gè)途徑，一是鼓勵(lì)支書參加村委會(huì)主任競(jìng)選，競(jìng)選成功理所當(dāng)然就“一肩挑”了；一是在支部改選中，把競(jìng)選成功的黨員村主任推選為村支書。目前廣東順德等地“一肩挑”比例已經(jīng)高達(dá)90％，山東威海達(dá)65％。另外，山西河曲縣摸索出了“兩票制”已經(jīng)得到了中央的認(rèn)可：當(dāng)村支書首先要拿到群眾的同意票，再經(jīng)過全體黨員的選舉，拿到黨員的票。“這是在支部建設(shè)中導(dǎo)入民主選舉的模式，在實(shí)踐中反映也很好。”民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處副處長(zhǎng)郭正文說。

然而如果黨委能主動(dòng)適應(yīng)村民自治引起的權(quán)力變化，主動(dòng)把握參與民主決策和民主監(jiān)督，“兩委”之爭(zhēng)就能消弭于無形之中。在廣西南寧市武鳴縣城廂鎮(zhèn)大皇后村，村書記覃道貴告訴記者：“我們黨委要把位子擺正，因?yàn)榇逦瘯?huì)是人民選出來的，黨支部要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，大家就應(yīng)當(dāng)互相搞好團(tuán)結(jié)。10多年來，村委會(huì)和黨支部之間鬧意見，或者說爭(zhēng)哪個(gè)大哪個(gè)大，我們從來沒有過。主任、支部書記我們兩個(gè)經(jīng)常性地交換意見，有什么事，大家商量，但是大事除了經(jīng)過黨支部和村委會(huì)討論之外，還要經(jīng)過黨員大會(huì)和村民大會(huì)表決通過。”在這個(gè)村子，經(jīng)過選舉出來的37個(gè)村民代表中有20個(gè)是黨員。

今年7月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，對(duì)于“兩委關(guān)系”明確了思路：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員；提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表；提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選，如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選；提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。”

很明顯，這“四個(gè)提倡”不僅鼓勵(lì)黨員主動(dòng)參加選舉，依法加入到自治組織中去，同時(shí)也鼓勵(lì)黨組織吸收自治組織中的優(yōu)秀分子，在包容和滲透中，實(shí)現(xiàn)“兩委”的和諧——在這個(gè)新思路下，誰是“一把手”已經(jīng)不重要了，順應(yīng)民意才是第一原則。

新鄉(xiāng)村 新秩序

民眾于一點(diǎn)一滴中得到了民主的訓(xùn)練，這個(gè)村民自治就是億萬人的民主訓(xùn)練班

村民自治自《組織法》試行以來已歷15年。作為一個(gè)亙古未有、影響面達(dá)9億農(nóng)民的新制度，其在實(shí)施過程中遇到阻力、懷疑，產(chǎn)生沖突、爭(zhēng)論，也在情勢(shì)之中。縱向來看，學(xué)者們均傾向于對(duì)它作出肯定的評(píng)價(jià)。“作為國(guó)家對(duì)村民的一種民主承諾，無論國(guó)家在作出這一制度安排時(shí)功利性目標(biāo)如何，這種以村民個(gè)人權(quán)利為本位的村治體制，是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。”于建嶸說。

正是村民自治以村民個(gè)人權(quán)利為本位，老百姓才“真正有了說話的地方”。“如果沒有這個(gè)自治，官員怎會(huì)把老百姓當(dāng)回事？要做什么事會(huì)跟你講嗎？最起碼現(xiàn)在官員們有這個(gè)姿態(tài)和意識(shí)了。” 廣西壯族自治區(qū)民政廳基層政權(quán)處處長(zhǎng)鄧敏杰說。

鄧敏杰用“愛恨交集”來形容一些基層干部的心態(tài)。“村民自治搞得好，解決了很多老大難問題，比如計(jì)劃生育不需要像鬼子進(jìn)村一樣去搞了；但是你真正普了法，把很多法律交給農(nóng)民了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)就不敢亂講話，怕犯法，有些農(nóng)民因?yàn)榍猩砝妫雀刹繉?duì)法律還要精通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)在得要自己主動(dòng)學(xué)法守法了。”

盡管村民自治發(fā)生在中國(guó)的最基層，并不為居社會(huì)主流地位的城市生活所關(guān)注，但是，它隱含著的對(duì)中國(guó)政治體制的沖擊不可小覷。“村民自治只是選村官，了不起是那么幾千號(hào)人，可它給我們?cè)瓉淼恼麄€(gè)一套官僚和人事體制帶來了劇烈的沖擊，同時(shí)也給城市基層民主的推進(jìn)起到了示范作用。連整體經(jīng)濟(jì)文化水平并不高的農(nóng)民都能寫票、選票、唱票、計(jì)票、演說，那我們的國(guó)家政權(quán)，我們的城市為什么不能那樣做呢？在這個(gè)過程中民眾從一點(diǎn)一滴之中得到了民主的訓(xùn)練，這個(gè)村民自治，就是億萬人民的訓(xùn)練班。”徐勇說。

也有學(xué)者對(duì)前景態(tài)度謹(jǐn)慎：“現(xiàn)在村民自治中出現(xiàn)這么多問題，說明有一個(gè)事情始終沒想清楚，就是說我們整個(gè)制度是逐級(jí)授權(quán)的制度，和西方自治的制度完全是兩個(gè)方向。如果，農(nóng)村最難做的幾件事，收票子、建房子、生孩子等等，直接和上級(jí)發(fā)生沖突，民選的官站在哪一邊？他該怎么處理？這是一個(gè)很根本的問題。"

不過，無論學(xué)者和官員態(tài)度如何，村民對(duì)于民主自有自己的立場(chǎng)和邏輯——在今年6月23日廣西合寨村這個(gè)村民自治的發(fā)源地村委會(huì)第七屆換屆選舉的會(huì)場(chǎng)，一幅由村里的“秀才”擬就的對(duì)聯(lián)說出了老百姓對(duì)村民自治的心里話——“發(fā)揚(yáng)民主依法辦事認(rèn)真選好脫貧致富領(lǐng)頭雁，集思廣益惟才是舉雄心開創(chuàng)村民自治新篇章”。