權衡中的兩難

幾年以前，世界銀行做過一個報告，對一般國家（包括中國）提供稅收優惠的得失進行分析，主要是比較通過稅收優惠吸引的外資數量以及通過稅收優惠造成的財源流失數量。這兩個數量對比所得到的一個結論是，提供稅收優惠對于東道國并不合適。報告指出，稅收優惠并不是吸引外資唯一的因素。外商到中國投資，一般政策上的優惠，當然是其考慮的重要因素。但是，外商要進行長期投資，更看重的是法律體系的完備性，政策的穩定性以及規則的透明度。

Wells教授的分析更為細致和深入，特別是更為鮮明和強烈地指出與稅收優惠相聯系的政府機構的貪污腐化、設租給整個經濟帶來的隱性間接成本。從上述角度揭示的道理應當引起我們的警醒。這是第一個層次。

我們還需要考慮第二層面的問題。對稅收損失，擠出投資，稅制不規范，官僚主義腐敗，以及運行中的一些弊病，我們此前并非沒有認識。問題在于，如果這些不合理的因素這么明顯，為什么后起的欠發達的國家在實施現代化戰略，從而加快縮小與發達國家之間的差距時，都無一例外地選擇實施稅收優惠呢？

我的一個解釋是，因為法律體系的完善、政府的透明度、政策環境穩定都需要一個相對漫長的過程來實現，這些是慢變量；而稅收優惠可以馬上做出來，是一個典型的快變量。

以中國的開放為例。稅收優惠是在一系列制約因素之下的一個可選擇的積極方式。改革開放之初，稅收優惠并不僅僅是簡單地吸收了外國資金，更作為一個支撐開放度的支點，并且反過來逼迫國內對改革有所動作。原來我們意識到要改變的東西，在沒有開放的壓力下往往不會改變。這是一個以開放促進改革的過程。我們管理的創新、技術的創新乃至機制和體制的創新，都在開放的情況下被驅動、推進。實際上，法律體系的建設等等是隨之而來的。

比如，入世后逼著我們清理政府的文件柜，清掉一系列拖著沒有清理的東西，這是開放下的綜合效應，也是法治化和改進法規體系的一種前提。稅收優惠引進一筆資金的同時，帶來的還有許多新的觀念，特別是促使機制轉換的理念。進而帶動各種創新。在中國改革初期我們已經看到這種情形。這樣的歷史階段上，稅收優惠的必要性自然會更強烈一些。

以后隨著市場體系的發展和完善，向一視同仁、國民待遇的政策環境靠攏，是發展的一個應有趨勢。但在目前階段，引進外資仍有較強烈的綜合效應，中國政府在內外資企業所得稅并軌等方面采取謹慎的態度，并不是馬上就改變，是有一定道理的。

難題在于，要順應這種長期趨勢進行政策調整，政府體系內部難免有阻礙。因為官員可以通過具體掌握優惠嘗到甜頭，動機上不想大力度縮減。一個典型的例子是，按規范分級財政的邏輯，地方有一定的稅收調整權，但現在這種權限很容易被過多過濫地運用。

既然優惠是一個有效打開局面的政策，同時又可能造成設租尋租的行為，我們就要處理好第三個層次的問題。我們要從一個現實中混沌的、非規范的狀態，一步步走向比較規范的狀態，這個過程中要有一個權衡，如西方所稱的trade off。開放促進改革，但其初期發展過程中諸如稅收優惠這類措施反過來可能成為官員尋租的一個支點。化解既得利益的阻力是在過程中必須處理好的問題，客觀上這是個政府自我改革的硬過程。需要強調和努力克服的是權衡中的兩難困境。