走近“公共事業民營化”

姜　麒

觀點擷要：

* 公共事業產權國有，弊端巨大。

* 把民間資本引入到公共事業產業里，會加快公共事業的發展。

* 不是任何民營企業都可以進入公共事業領域。

* 政府首要做好“進入管制和價格管制”，現在還沒有一個規范的進入程序，另外價格也不是越低越好。

盛洪1983年畢業于中國人民大學，1986年和1990年于中國社會科學院相繼獲得經濟學碩士和經濟學博士。現北京天則經濟研究所所長，和山東大學經濟研究中心教授。自八十年代以來，他先后致力于宏觀經濟理論和中國宏觀經濟問題的研究；產業經濟理論和中國產業政策的研究；制度的結構 、起源和變遷的研究；文明的沖突、融合與整合問題的研究。著有《分工與交易》、《治大國若烹小鮮》、《經濟學精神》和《在傳統的邊際上創新》、《為萬世開太平》等。

我國的公共事業還遠未達到開放的地步。一提到公共事業，人們更多的是把它與政府、與社會福利聯系在一起，卻很少把它與企業、特別是民營企業聯系在一起。而在美國，公共事業早已被民間資本瓜分殆盡，甚至連監獄都不放過！前段時間，就在民營經濟盛行的浙江，一座總投資逾百億元的世界第一長橋工程成了一個焦點，因為這其中，民營資本居然占到50.25%。一夜之間，關于公共事業民營化的討論蜂擁而至。

天則經濟研究所是研究公共事業民營化最早、也是最好的機構之一，而且單獨成立了公共事業民營化研究中心。我們有幸采訪了天則經濟研究所的所長盛洪博士。

《中國市場》：您能不能談談目前我國公共事業的狀況？

盛洪博士：我國的公共事業是一個迅速成長的產業，而且它的前景非常廣闊。首先，公共事業需要數額較大的投資。第二，這些年，一些產業的發展帶動了公共事業的成長。比如對汽車、旅游、商品住宅等的需求的迅猛增長，這些需求又帶動了對公共事業的需求。很簡單，汽車多了，相應的道路就少了，這樣城市的公共事業就要發展。商品住宅也是如此，需要供水供氣、污水垃圾的處理等等。城市公共事業有狹義和廣義之分。狹義的包括供水供氣、污水垃圾的處理、環保市容和公交等。廣義的還包括電力、鐵路，甚至包括水利、醫療教育等。這里我們只將狹義的公共事業，去年的投資大約是3000億人民幣，今年估計能夠達到4000億人民幣，投資增長非常迅速。

另一方面，我國目前的公共事業以國有體制為主。傳統的公共事業是國有事業單位的體制，連企業都不是，并沒有嚴格的企業成本核算。當然有些地方已經進行了改變，改為了企業單位，但是仍然在國有體制之下，效率比較低。我們知道，公共事業是自然壟斷的部門，人浮于事的現象很嚴重，所以公共事業普遍是虧損的，或者是微利的。另一方面，政府搞公共事業，存在一個問題就是財政資源是有限的。

一方面是公共事業的迅猛需求和發展；一方面是政府的財政資源的局限性和國有部門的低效率。在這樣的背景之下，一些民間資本、甚至是國際資本已經進入到的公共事業的領域之中。

《中國市場》：那目前我國的公共事業存在什么樣的問題？

盛洪博士：大致有三個。一個就是產權是國有的，這是有巨大弊端的。拿普通的國有企業來講，國有產權是明確的，但是沒有有效的委托代理機制、激勵機制。而國有的事業單位，根本不是按照企業的標準要求，約束就更差。過去我們的看法，公共事業就不是一個企業，是公益事業，是政府的一部分，所以沒有成本上的嚴格考核。還有，就是公共事業是自然壟斷的行業，它是沒有競爭的。即使政府定的價格較低，由于公共事業的提供者是有壟斷地位的，所以可以偷工減料，降低服務質量，將成本轉嫁給消費者。這樣一種體制下，效率低、壟斷地位、沒有市場價格的參照，上級政府對公共事業單位的好壞就無法判斷。

舉個例子，鐵路部門。鐵路職工的平均工資是顯著高于全國職工的平均工資，但是很多年來鐵路部門是虧損的。鐵路的價格是管制的，所以鐵路部門就向政府抱怨，說我們怎樣的清苦、成本怎樣的高。其他的公共事業也是一樣，所以公共事業成了政府的一個包袱，許多地方政府并不愿意經營公共事業。

《中國市場》：這樣是否也為民間資本進入公共事業提供了一個契機？

盛洪博士：對。比如，中國目前的燃氣的普及率比較低，這在民營企業看來是好事。既然普及率這么低，必然有很大的市場。為什么本地的政府不做這件事情呢？它認為投了錢卻收不回來，是一個包袱。原因其實就是傳統體制帶來的低效率。

舉例講，四川成都附近有一個邛崍市，那里有個民營企業叫瑞云集團。前兩年，這個集團收購了邛崍市的燃氣公司，當時邛崍市燃氣公司的年利潤是5萬元，而現在的年利潤是600萬元。后來，瑞云集團又接管了邛崍市的供水公司，原來供水公司有98個員工，現在裁到剩下12個人。這就是國有事業單位與民營企業在經營公共事業上效率的差異。

而且，前面我也講了，政府的財政資源是有限的。把民間資本引入到公共事業產業里，就會加快公共事業的發展。

《中國市場》：現在有這樣一個問題，民間資本進入公共事業以后，政府該怎樣監督，如果民營企業提供的服務更差怎么辦？

盛洪博士：確實有這種可能。公共事業是一個特殊的行業，政府就要在篩選民營企業，不是任何民營企業都可以進入公共事業領域，首先要選擇具有行業技術資質、高素質的民營企業。政府通過公開透明的程序進行招標，要有一個競爭的氛圍。這是第一點，政府要對民營企業的進入進行管制。至于進入以后，政府還要進行監管。比如，邛崍市的供水公司在民營企業接管后，政府還是要經常檢查水質。其他諸如安全性等等，政府也要有相應的監管手段。這樣才能保證公共事業的服務質量。

《中國市場》：這樣政府就有權決定選擇哪些民營企業，這樣以來會不會出現尋租、背后交易等問題？

盛洪博士：現在，進入公共事業應該進行招投標。我剛才講了一些好的例子，估計還有大量壞的例子。這是一塊“肥肉”，有關政府官員可能會把經營權交給他的親戚、朋友等等，我猜這樣的情況很多。目前公共事業的民營化剛剛開始，進入管制的程序還不夠完善，存在這樣那樣的問題。但是首先要明確，就是“可進入”，這是大的方向。第二點，就是要在法律上建立健全一套機制，進入公共事業要有一個正當的程序。兩個原則：競爭和公開。邀請眾多有行業資質的企業來競標，政府與企業之間的合約要公布于眾。

《中國市場》：有沒有這樣一種可能，把公共事業的消費者（也就是居民）也引入到最終的決定程序中？

盛洪博士：這個倒不見得。如果大家都介入到一個合約當中，那這個合約的成本就太大了。理論上，地方政府就應是居民的代表。它的權力來源是當地人大。我認為公用事業的經營特許權在法律上是要由地方人大通過授予，因為這是一個公眾的事情。一般而言，通過地方人大才反映了民意。反過來講，還有一個好處，法律基礎比較牢靠。經營商可能也要求通過人大，因為這樣法律的效力就比較大。

《中國市場》：我們的公共事業民營化還處在一個探索階段，您覺得需要哪些制度方面的支持和規范？

盛洪博士：公共事業是一個自然壟斷的行業。在經濟學中自然壟斷的理論比較成熟，結論也比較簡單。政府要進行一定的管制，當然不是管所有的事情，而是一些重要的方面。一個就是前面談的，進入管制。其次就是價格管制，自然壟斷行業中市場定價是失靈的，因為只有一家企業，無法形成競爭性價格。這樣政府在價格上就要起一定的作用，比如請專家探討、主持召開價格聽證會等等，最終確定價格。也有一種可能，就是事前有多家企業競爭，也可以確定價格。

《中國市場》：在您看來民間資本進入到公共事業領域主要的障礙是什么？

盛洪博士：首先是還沒有一個規范的進入程序，我覺得目前多是非規范的手段。應該是，政府明確有哪些公共事業領域，然后向社會招標，以規范的招標程序進行篩選，有公正的審查程序。另外一點，我們的法律還不健全，大家比較擔心的一個問題是，如果政府違約怎么辦。公共事業的投資很大、周期很長，如果資本投入之后政府違約了，這樣的風險就太大了，所以許多民營企業不敢投資。比如講，投資一個電站，建成之后政府認為當初定的價格過高了，為了百姓的福利需要降低價格。但是當初投資的時候就是根據當初的價格計算的，否則就虧損了。

《中國市場》：公共事業民營化一個比較核心的問題，公共事業該怎樣定價？

盛洪博士：基本的原則就是在保證企業有一定的回報的情況下，更好的為居民服務。不是越低越好，當然也不能過高，要達到一個均衡，應該反映真實的成本。如果定價過低，沒有企業愿意做這樣的事情，最終對百姓是不利的。從經濟學的角度講，是平均成本定價，一個次優的定價選擇。更細致的講，可以采用兩部制定價，因為一般公共事業的成本結構比較明顯地包括固定費用和變動費用，所以可以根據這兩種費用分別定價。比如說，燃氣費用分為接駁費和燃氣費。