關于國家開發銀行市場定位和職能作用的探討

肖東兵

隨著形勢的發展變化，開發銀行在業務發展中不斷呈現出一些階段性特點。明確開發銀行市場定位和職能作用，對于澄清社會上對開發銀行的模糊認識，進一步發揮開發銀行職能作用具有重要意義。關于開發銀行市場定位和職能作用問題一直是開發銀行改革發展中大家不斷探討的問題，筆者也就此作一些粗淺的探討。

一、關于國家開發銀行的市場定位問題

關于國家開發銀行的市場定位，到目前為止國家還沒有出臺相應的公司法予以明確。但是依據國務院有關文件對開發銀行性質、業務范圍等方面的明確界定，結合開發銀行改革發展實踐，筆者認為，開發銀行是以支持國民經濟發展為首要目標，在市場體制下、銀行框架內運作的政策性金融機構。這是筆者對開發銀行的市場定位的基本認識。這個結論應當包括以下幾方面的內涵：

1.開發銀行是政府的開發性金融機構。開發銀行是實施國家宏觀經濟政策、提高綜合國力的重要經濟杠桿，具體體現在依據國家產業政策，服務于關系國計民生的重要產業和項目建設。開發銀行是以支持國民經濟發展為首要目標，實現經濟效益和社會效益的有機統一，而不單純追求經濟效益，這與政府基本經濟發展目標是一致的。政府對開發銀行賦權法定信用，是為了使開發銀行能夠更有效地發揮政策性融資機構的職能作用，從而使開發銀行作為政府的開發性金融機構的特征顯得更為明顯。以上方面使開發銀行與以市場為唯一依托、以追求利潤最大化為目標的商業性金融機構有著根本性的區別。

2.開發銀行是以信貸為主要融資方式的金融機構。開發銀行不是政府機構，而是需要遵循銀行運行一般規則的銀行，它不是以無償性為基本特征的財政融資方式作為自己的融資方式，而是以信貸融資方式作為自己的主要融資方式，需要遵循信貸資金運行規律，講求資金安全和必要的資金效益，以形成資金良性循環機制。否則，資金鏈條就會中斷，銀行運行難以為繼，不但無法持續支持國民經濟發展，甚至會危及國家金融安全和經濟安全。

3.開發銀行是以市場作為發揮作用的陣地。開發銀行發揮作用的具體對象是項目，開發銀行必須面向市場選擇優質項目。即使是政府推動的項目，也必須放在市場環境下進行考察并做出選擇。同時開發銀行在支持項目運作過程中還需要遵循市場規則，以確保項目成功率。開發銀行的經營業績也體現在以市場為背景支持項目建設的成功率和對國民經濟發展的貢獻度上，以及相應表現為開發銀行內部諸如資產總量、優良資產率、本息回收率、實現利潤總額等經營成果指標上。

4.開發銀行是連接政府與市場的橋梁和紐帶。在當前我國處于發展中經濟和市場發育不足的條件下，一方面政府具有信用優勢但財政融資數量有限，另一方面適應市場需要的大量項目在發展初期因受資本金不足、信貸資金來源匱乏而無法啟動。開發銀行通過發揮中介作用，協調政府采取政府擔保等形式，把政府的信用優勢轉化為項目的信貸融資優勢，把政府信用轉化為現實的生產力。還可以利用政府信用衍生的業務特許權，利用發放軟貸款等形式對項目進行股本融資，并結合完善項目法人責任制，使項目具備在更大空間爭取信貸融資甚至到資本市場進行證券融資的條件，彌補財政融資數量不足、效率不高的缺陷，從而使開發銀行在支持經濟增長的同時，促進投融資體制和金融市場建設，使開發銀行發揮出更大的作用。

二、開發銀行如何發揮職能作用

國家開發銀行職能作用的發揮應當基于其市場定位基礎。筆者認為開發銀行在現階段應著重從以下方面發揮職能作用：

1.以國家產業政策為導向，支持經濟有效增長。國家各個不同時期的產業政策代表了不同時期解決經濟運行中存在的結構性矛盾和提升經濟總體運行質量的要求，開發銀行應當圍繞國民經濟發展規劃和國家產業政策的實施，發揮政府開發性金融機構的職能作用，實時調整信貸投向重點，發揮開發銀行的主力銀行作用和引導社會資金流向的作用，為促進國民經濟持續、健康、快速發展做出努力。

2.積極支持優勢行業和優勢項目，把開發銀行做大做強。通過加強與政府的合作，加強市場調研，改進工作方法等途徑，選擇足夠的有市場、有效益、有發展前景的優勢行業和優勢項目進行支持，從量的方面提高開發銀行資產總量，把開發銀行做大，以提高對國民經濟的影響力和貢獻度，從質的方面提高開發銀行的資產質量，把開發銀行做強，實現以優質資產和金融的高效率支持國民經濟發展的目的。在選擇項目時，還要注意把那些各級政府十分關注的、有利于緩解“瓶頸”制約的、自身現金流有限但有政府信用擔保而無風險或低風險的項目，如城建項目等，作為開發銀行在做大做強中選擇支持的對象。

3.發揮政策性融資機構優勢，推動投融資體制和金融市場建設。要利用開發銀行準主權級的信用等級優勢，通過面向市場發行與開發銀行業務發展規模和風險管理能力相適應的低成本金融債券以及通過其它渠道獲得較低成本的資金。要利用開發銀行與各級政府建立起的密切合作關系，以政府信用為依托，為項目建設搭建順暢的信貸融資渠道。要利用業務特許權，向項目發放軟貸款，進行資產置換，提供財務顧問服務，解決項目資本金不足的問題，實現更多的項目與資本市場之間的對接，構建合理的投融資結構，促進金融市場的不斷發育。

4.加強與各級政府的合作，推動社會信用建設向縱深發展。開發銀行通過加強與各級政府的溝通和協作，開展地區信用評審，使其自覺尊重金融運行規律，倡導誠實守信的良好社會氛圍。要以逐個項目為載體，開展債項評審，并將評審結果與項目信貸融資條件、額度等因素掛鉤，并通過發揮政府的影響力，推動項目建立現代企業制度，加強對項目的債權管理，使更多的企業強化自我約束，把信用當作謀求企業長遠發展的無形資產來對待。開發銀行通過推動社會信用建設，不僅能夠有效地防范信貸風險，提高項目融資效率，而且有利于創造良好的地區乃至全國性的融資環境，并對構建覆蓋范圍更為廣泛的社會信用結構做出貢獻，為現代經濟正常運行奠定基礎。

5.主動介入市場競爭，不斷完善和充分發揮政策性銀行功能。開發銀行介入市場競爭并不是與其它金融機構開展全面的競爭，而是圍繞發揮政策性銀行功能，在中長期信貸融資領域中與其它金融機構開展競爭。通過主動參與競爭，在與項目法人的雙向選擇中，使開發銀行爭取項目融資的優先權，鞏固開發銀行在中長期信貸融資領域中的主導地位，樹立優勢形象，贏得社會信任，更好地發揮政策性導向作用。通過主動參與競爭，可以促使開發銀行從經營理念、組織結構、業務運作方式、服務功能、人員素質等方面不斷接受市場檢驗，提高應對市場需求的能力。開發銀行通過主動參與競爭，有助于實現包括國內金融機構以及外資金融機構在內的市場競爭充分化，有利于促進市場機制的發育。開發銀行通過主動參與競爭，有助于擴大市場份額，以更多單個項目為載體，推動普惠的社會信用體系、投融資體制的建設和發展。開發銀行通過主動參與競爭，還可以發現和培育新的經濟增長點，使之不斷成長，得到政府的重視和支持，成為調整經濟結構和實現經濟增長的新增動力源。

三、在發揮開發銀行職能作用中應當注意處理好的幾個關系

1.要妥善處理好服務國家宏觀經濟政策與防范風險之間的關系。服務國家宏觀經濟政策與防范風險之間存在著相輔相成的辯證關系。在實施國家宏觀經濟政策中，作為政策性銀行必然需要支持一些風險大、效益低的項目，以改善國民經濟運行結構，提高國民經濟整體運行質量，實現支持國民經濟總量增長的目標。但是不能因此而淡化風險意識，疏于風險防范。因為，即使是政策性銀行，如果其內部風險積聚到一定程度，同樣會面臨經營上的危機，進而喪失其支持國民經濟發展的能力。所以必須在服務國家宏觀經濟政策的過程中注重防范風險。同時，也不能因一味地強調防范風險而放棄對一些關系經濟建設全局的重大、關鍵性項目的支持，必須慎重把握好支持經濟增長與防范風險之間的“度”的問題。

2.要妥善處理好開發銀行與政府之間的關系。開發銀行作為政府的開發性金融機構，一方面要利用與政府“天然”的親和關系，主動加強與政府的合作，提高開發銀行業務發展能力。另一方面，開發銀行要圍繞政府確定的經濟建設方針、政策和規劃，努力發揮政策性融資機構職能作用。但是政府特別是各級地方政府在經濟建設中準備啟動的大量項目，需要開發銀行的信貸支持。開發銀行對其中一些高端項目當然要積極支持，對于一些必要的高風險、低效益項目，只要落實政府擔保，也可以予以大力支持。但是對于那些政府一時意識不到、沒有市場、最終會失敗的項目，必須發揮開發銀行專家銀行優勢，作出客觀的論證評價，為政府最終作出項目決策提供依據，努力避免出現失敗項目，而不能盲目支持。

3.要妥善處理好開發銀行與企業之間的關系。企業是開發銀行實施支持國民經濟增長、推進信用建設和投融資體制建設的具體載體。開發銀行要依靠政策性融資優勢、不斷進行金融創新和提供優質高效服務來加強與企業的合作，擴大與企業合作范圍，建立相互信任、相互支持、共同發展的銀企關系。但同時要注意加強對企業貸款期間全過程的跟蹤監督，對于出現的信貸風險，要果斷采取包括依法收貸在內的措施予以及時化解。對于任何企業不論是新客戶還是老客戶，都要對其提出的申貸項目進行認真評審，嚴格防范貸款風險發生。

4.要處理好開發銀行與商業性金融機構之間的關系。商業性金融機構同樣是支持國民經濟發展的重要組成部分。開發銀行在履行政策性金融職能過程中，不可避免地存在著與商業性金融機構之間的競爭關系，同時開發銀行也應當積極介入市場競爭。但是這種競爭要局限于圍繞發揮政策性職能作用的中長期信貸融資領域，而不是全面競爭。開發銀行應利用自身中長期信貸融資優勢，加強與商業性金融機構的合作，采取銀團貸款、間接銀團貸款等方式，引導更多的社會資金投入到國家產業政策鼓勵和支持的行業和項目上來，共同創造良好的金融環境。

（作者單位：國家開發銀行內蒙古自治區分行）