農村社會事業發展嚴重滯后潛在的不安定因素日益凸顯

龐麗華等

突如其來的非典疫情，不僅對我國農村的經濟發展造成了一定沖擊，同時也對農村的社會生活產生了一定影響。一方面，在防治非典的過程中，各級政府的民眾威信有所提高，基層干部的工作作風有所轉變，廣大農民的衛生意識有所增強，農村社會生活發生了一些積極的變化；但另一方面，面對非典疫情的挑戰，我國現階段農村醫療衛生事業，乃至整個農村公共事業發展中的一系列問題，也充分暴露出來，發人深省。

防治非典對農村社會生活的積極影響

首先，政府的威信進一步提高。為有效解決農民防治非典的困難，國家及時安排了20億元的專項資金，規定對農民和農民工中的非典患者，從留檢、隔離到治療的全過程一律實行免費，包括免費提供住院和伙食，解除了農民的后顧之憂。此外，中央政府在已安排15億元專項資金的基礎上，最近又追加8億元，用于農村的醫療衛生設施的改造和擴建、監控，增加收治能力。地方各級政府也都采取了一系列措施，投入大量資金，配備醫務人員，確定定點醫院，提供后勤保障，農村的防治能力有所加強。各級領導干部與農民同舟共濟，尤其是縣鄉干部主動進村入戶，對農民進行宣傳、指導，政府在群眾心目中的威信進一步提高。

其次，農民的衛生意識有所增強。長期以來，我國農民普遍缺乏必要的衛生防疫知識，防范疫病的意識薄弱，加上許多地區農村的生活條件比較艱苦，環境衛生較差，因而極易滋生各種疾病。隨著新聞媒體防治非典的宣傳力度不斷加大，各級政府和有關部門相繼采取了一系列強有力的措施，廣大農民的衛生意識明顯增強。據全國農村固定觀察點辦公室對15個省（自治區、直轄市）170個村調查，有70％以上的調查村采取了統一消毒、清除垃圾和滅老鼠、滅蚊蠅等措施；有些村改變了畜禽散養、人畜混居的傳統做法，實行畜禽圈養或統一將豬舍牛棚遷到村外，改善了農村環境衛生狀況；在67％的調查村中，多數農戶自發采取了消毒措施，并通過搞好環境衛生和家庭衛生以及勤洗手、勤換洗衣物、鍛煉身體等方式來抗擊非典；還有部分村民取消了紅白喜事的宴席。

第三，農村基層干部應對突發事件的能力有所提高。面對非典疫情，多數基層組織從容應對，創造性地采取了一系列措施，開展了卓有成效的工作。為增強群眾的防范意識，許多村自發地利用板報和發放宣傳材料的方式進行宣傳動員。為防止疫情傳播，一些村設立了消毒或健康檢查站，為外來人員測量體溫，對往來車輛進行消毒；一些村設立流動人口登記站，對外地回鄉人口的健康狀況進行跟蹤調查。為監測本地的疫情，一些村實行了干部值班和干部包戶制度。在發現疫情的省份，一些村鎮取消了廟會，封閉了集市，中小學放假。部分條件較好的村還統一發放口罩，統一煎服中藥。應當說，這次非典疫情目前還沒有在農村蔓延，是與農村基層組織的工作密不可分的；通過應對非典，基層組織防范和應對突發事件的能力也得到了歷煉。

第四，農村干群關系進一步改善。根據農村固定觀察點調查，各地政府在加強宣傳、做好防治工作的同時，還為解決外出農民工家庭的生產生活問題采取了一系列措施。對因受非典影響不能回家的農民工家庭，多數地區安排了專門的領導負責，由黨員干部和民兵帶頭，成立了鄉鎮一級的農業生產小分隊和村級的互助組、志愿隊，幫助困難農戶進行搶種、搶收。一些鄉鎮政府還向在外的農民工發去慰問信，讓他們安心工作，注意健康，不要惦記家里。在防治非典的特殊時期，這些措施對增強農村社區的凝聚力、密切農村干群關系產生了積極影響。

在非典防治中暴露出來的問題

改革開放以來，特別是在實施“十五”計劃中，我國農村社會事業開始受到廣泛的關注，國家逐步加大投入力度，農村義務教育、計劃生育、合作醫療、電網改造、人畜用水、鄉村道路等建設事業取得可喜的進展，農村、農民貧窮落后的面貌開始得到初步的改善，全國農村居民總體上進入小康發展階段。然而，由于歷史的原因和國家經濟實力的限制，農村社會與農村經濟的發展不相協調，鄉村建設與城鎮建設未能同步，差距越拉越大。雖然此次非典疫情在各級政府和基層干部與廣大農民同舟共濟、聯手抗擊下，沒有在農村大面積流行，但在防范和應對這一突發性公共衛生事件的過程中，也暴露出農村在社會發展方面存在著不容忽視的問題。

一是農村衛生保健事業落后。長期以來，國家醫療衛生投資過分向城市傾斜，城鄉居民占有衛生資源特別是在公共衛生資源的差距逐漸擴大。1990年～2000年，在農村衛生總費用中，政府投入的比重由12.5％下降到6.6％；全國新增的衛生經費投入中只有14％投到了農村，其中又有89％成了“人頭費”，真正成為專項經費的只有1.3％。2000年，農村人均衛生事業費僅12元，相當于城市人均衛生事業費的27.6％。2002年，占總人口60.9％的鄉村居民，擁有病床床位75萬張、衛生技術人員103萬人，分別僅占全國總擁有量的23.4％和23.2％。

投入不足，一方面使得農村基層特別是鄉鎮衛生院和村衛生室的生存極為困難，機構和人員極不穩定，僅2001年，全國鄉鎮衛生院就比上年減少了1139個，鄉村醫生和衛生員減少了3萬人；同時，也使得農村基層衛生機構不得不將相當大的精力放在有償服務和創收上，沒有多少余力做好公共衛生和預防保健服務，更沒有足夠的能力抵抗疾病的爆發和流行。倘若非典一旦在農村地區爆發，現有的農村醫療衛生和防疫體系基本上無力抵擋。

二是農村醫療保障制度不健全。新中國成立以后，我國逐步建立起三級醫療衛生服務網絡和與之配套的合作醫療體系，保證了農民在低收入水平下享有醫療衛生服務。據統計，1980年，全國農村約有90％的生產大隊實行合作醫療。農村改革后，農村醫療保障體制發生了重大變化，合作醫療迅速滑坡。1993年國家重新肯定了農村合作醫療，經過幾年的試點、恢復和重建，農村合作醫療事業有所發展，但各地區之間極不平衡。2002年底，廣東等發達地區參加合作醫療的人口達到30％以上，而廣大中西部地區合作醫療的人口覆蓋率只有5％左右。據有關部門估算，目前在農村應就診而未就診的病人約占病人總數的1/3，其中相當部分是因為無力承擔疾病治療費用，因病返貧的大有人在。目前，一些重點傳染病（如肺結核、乙型肝炎和艾滋病等）和地方病（如大骨節病、地方性氟中毒病、血吸蟲病）發病率也很高，危害很大，但并沒有相應的制度性措施加以有效控制。

三是農村居民缺乏必要的健康教育和公共衛生方面的知識。由于缺乏有關疾病預防知識，雖然非典在農村的流行程度遠遠低于城市，但在農村居民中造成的恐慌心理并不亞于城市居民。因為恐慌，有些農村采取了一些過激的措施，如封村、阻斷交通等；個別地區出現了一些封建迷信活動，如“神奇女嬰”和鞭炮驅邪等。由于缺乏對疾病預防知識的了解，農村外出就業人員在疫區不知道如何保護自己，或者盲目返鄉，加大了疫情擴散的風險。

四是農村的生活方式和生產方式存在疾病流行的隱患。我國絕大多數村莊沒有排水系統，污水從各家各戶直接排到街道上，多數農村沒有專門的垃圾收集和處理渠道，可謂“垃圾隨處可見，污水四處流淌”，夏天成為蚊蠅滋生地，極易引起疾病流行。到2001年底，還有近半數的農村人口（44.9％）沒有飲用自來水，53.9％農村人口沒有用上衛生廁所，糞便無害化處理率只有49.5％。許多農戶的畜禽養殖都在自家庭院內，部分地區還沿襲人畜混居的生活習俗，極易引發人畜共患病的流行。

五是農村社會事業整體發展嚴重滯后。農村不僅在防范、應對突發事件的能力和手段上相對欠缺，而且存在的可能引發各種社會問題的隱患也要多于城市。統計分析表明，僅有城鎮居民1/3收入和消費能力的鄉村居民，平均只能享受城鎮居民60％的國家義務教育經費支持，卻要支付接受教育經費總額的60％以上（不含教育集資），高出城鎮居民47個百分點。農民的科技文化素質普遍偏低，據2002年對全國317個農村固定觀察點村調查，只有54.9％的農村勞動力具有初中以上文化程度，受過農業職業技術教育的僅占農村總勞動力的7.3％，接受農廣校學歷教育、農民綠色證書教育、跨世紀青年農民科技培訓以及其他技術教育的人數只占農村總勞動力的5.7％，而文盲、半文盲勞動力仍占8.5％，農民學習和掌握新知識、科學判斷新情況的能力不強。此外，農村社會保障制度不健全，對低收入者和特殊困難群體的救助機制更加缺乏；沼氣等高效能、低污染的能源的普及率還很低，絕大部分村內道路尚沒有硬化，被稱之為“晴天揚灰路，雨天水泥路”，與農民生產生活緊密相關的基礎設施建設明顯滯后。

農村非典防治引發的思考與建議

雖然在非典防治過程中，我國農村社會生活出現了一些積極變化，但這種變化是短期的、有限的，而從中折射出的問題又是深刻的，應當敲響警鐘。尤其是一些滯后性負面影響不可忽視。據農村固定觀察點系統的最新調查，5月份畜牧產品農民銷售價格呈全面回落態勢，約占農村外出就業人員6％的農民工因非典返鄉，因此，從全年來看，非典對農民收入、農村剩余勞動力轉移已經產生了不利影響，農村社會的不安定因素也將有所增加。

經過50多年的建設，特別是改革開放以來，我國國民經濟發展、尤其是工農業生產和城鎮建設取得了舉世矚目的成就，但農村社會事業發展卻嚴重滯后，已經障礙了農村經濟的發展，拖了國家現代化的后腿。長此以往，不僅直接危及廣大農民的身體健康和生命安全，而且隨著日益增多的農村勞動力外出就業，封閉、半封閉被打破，農民將因為得不到起碼的國民待遇而產生強烈的逆反心理，潛在的農村乃至城鎮的社會不安定因素必然會日益凸顯。

應當清醒地認識到，農村社會事業發展的遲緩，既有主觀因素——發展指導思想的偏誤，也有客觀影響——財政支付能力的限制，更有體制障礙——政府責任不清的效應。在發展戰略上，先城市后農村、先生產后生活、先工交后農商，統籌協調的欠缺導致必然的畸重畸輕，加之國家經濟狀況也的確巧婦難為無米之炊，中央與地方分灶吃飯、部門與部門分權難統，使得農民望眼欲穿的好事不得不慢辦、緩辦甚至拖而不辦，以至多數農村社會面貌至今沒有根本性的改變。

毋庸置疑，農村社會經濟發展在我國整體社會經濟發展中占有舉足輕重的地位，農村社會事業落后，整個國家社會事業的發展水平也難以提高。多年的發展實踐給我們以深刻地啟迪：解決“三農”問題，關鍵在農民，重點是農村。農村社會發展的諸多欠賬問題已經到了非下決心解決不可的時候了。因此，在統籌城鄉發展中，應將加快農村經濟和社會的全面發展，作為今后我國農村工作乃至整個國民經濟工作的重中之重，抓緊抓好。根據近期急需而且創造條件有可能辦到的，除了繼續努力鞏固和發展已有成果外，應像抓農村義務教育和計劃生育那樣，重點推進以下幾方面工作：

（一）狠抓落實，切實做好農村非典防治工作

當前，我國的非典疫情依然嚴峻，農村仍然存在著非典疫情擴散的隱患，絕不能掉以輕心。為此，各級政府和有關部門應當深入貫徹全國農村非典型肺炎防治工作電視電話會議精神，全面落實各項防治政策，確保防治工作所需資金，積極組織貨源，滿足農村各種消毒藥劑、器械、防護用品、藥物以及其他各種常用醫療用品的供應；動員農村基層醫療技術人員和具備一定專業技術知識的人員，及時檢測農村疫情，健全縣鄉村三級相結合、以村為基礎的疫情監測體系，為農民提供防護和保健指導；采取城鄉互動、多部門合作等方式控制疫情向農村擴散，有疫情的城市要控制有關人員向農村返回；農村應及時了解返回人員的情況，并進行跟蹤監測；對新增外出人員要積極宣傳有關防護知識，幫助其做好外出前的防護準備。因勢利導開展農村醫療衛生宣傳教育，千方百計確保不發生大規模疫情，確保廣大農民身體健康和生命安全，確保農村經濟健康發展和社會穩定。

（二）增加投入，盡快提高農村醫療衛生水平

目前制約農村衛生事業發展的主要問題是經費不足。在現行管理體制下，鄉鎮統籌費是基層衛生組織經費的主要來源。隨著農村稅費改革的推行，鄉鎮統籌衛生經費將被取消，這給農村基層衛生事業帶來了新的挑戰。為此，必須理順衛生財政投入體制，各級政府要嚴格執行中央關于2003年到2010年新增衛生事業經費主要用于發展農村衛生事業等項政策，加大投入力度。應盡快在鞏固提高縣級醫院和重點建設鄉鎮衛生院、村衛生站的基礎上，逐步建立健全縣鄉村三級醫療網絡，穩定并不斷充實醫療技術人員，從根本上解決農民看病難、就醫難、住院難的問題；抓緊建立由農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的新型農村醫療互助制度，保證對參加新型合作醫療農民的補貼足額到位。應適當限制并逐步縮小農村衛生服務組織有償服務的范圍，積極探索對農村貧困家庭的醫療救助制度和救助方式，減輕農民的醫療負擔。

（三）統籌規劃，促進農村社會事業全面發展

非典疫情的發生有一定的偶然性，經過努力，終究是可以戰勝的，然而多年來的欠賬問題卻暴露無遺。農村不僅在防范、應對突發事件的能力和手段上相對欠缺，而且存在的可能引發各種社會問題的隱患也要多于城市。因此，必須著力加強農村各項社會事業建設，積極探索建立農村社會保障制度，盡快健全包括農村醫療衛生在內的社會保障體系。

——科學規劃，協調發展。加快農村社會事業發展，從根本上改變農村的落后面貌，是代表最廣大人民根本利益的、眾望所歸的德政工程，是關系國民經濟全局的系統工程，應由國務院協調有關部委研究制定《中國農村社會事業2004—2010年發展規劃》，確定目標、重點、步驟、政策、措施等，堅持不懈地抓出成效。

——突出重點，急事先辦。在抓緊建立健全三級衛生、醫療、保健網絡的同時，應加大農村急需的中小型基礎設施建設力度。近期重點支持人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣等建設，大力推廣戶用沼氣池、太陽能熱水器、省柴節煤灶、生活污水沼氣凈化系統等實用技術，積極推進改水、改廁和村內道路硬化，努力改善農民家居、庭院、社區的生活和生態環境。

——整合資源，形成合力。發展農村社會事業，應當汲取過去幾十年的“分散投資形不成拳頭”和“常年投資見不到效果”的經驗教訓，建議整合資金渠道，統籌規劃布局，綜合配套建設，避免各行其是“打亂仗”。統籌協調從中央做起，發揮計劃、財政、交通、水利、農業、林業、信息等主管部門的優勢，實行“統一規劃、渠道不變、部門指導、地方綜合、鄉村組織、農民參與”的運作方式，針對各地的不同特點，選擇不同的側重點和突破口，力爭做到建得起、用得上、有實效。

——改革創新，建立機制。建議中央政府運用國債等資金和財政轉移支付手段，加大對農村社會事業的投入，吸引、帶動地方政府、集體、農民和其他社會力量，以各種方式參加到農村社會事業的建設中來。

為有效解決現有投資機制存在的中央、地方、農村集體、農民、企業等各方面的諸多矛盾，應當參照國內外有益經驗，實行投入主體換位，改國家項目資金為國家補貼資金，按照“農民自愿，政府協調，綜合配套，國家補貼”的運行機制，建立“以農民投入為前提，以政府補貼為支撐，整合社會各方面要素資源，提高資金綜合使用效益”的投入機制，把農村剩余勞動力的有效利用與改變農村落后面貌的良好愿望凝聚起來，用辦實事贏得民心、博取眾望，重塑黨和政府在農民心中的威信。

——擇點試驗，以點帶面。建議國家充分發揮農村改革試驗區的作用，結合農業現代化建設、小康村建設、生態村建設等，開展百村社會發展綜合試點，地方政府亦可參照擇點試驗，探索適合不同地區的有效途徑，積累經驗，并在面上陸續推開。據初步了解，一個中等規模村的社會事業發展大體需要國家補貼60萬元左右，即可初具規模，面貌得到明顯改善。倘若各級政府與廣大農民共同努力，奮斗7年，定可促使我國農村社會事業在較短時間內上升到一個新的水平。