關于內蒙古城鎮化發展戰略探討

張鳳憨

一般地講，一個國家或地區的城鎮化速度越快或城鎮人口在總人口中所占比重越高，也就表明其經濟越發燕尾服，從們的生活質量起越高。因此，積極推進城鎮化進程，已成為欠發達或不發達國家和地區經濟社會發展所刻意追求的目標。

一、內蒙古城鎮化歷程回顧1947年內蒙古自治區成立之時，今區只有城鎮人口68．4萬人(按現行區劃調整數)，減鎮化率為(城鎮人口占總人口比重)12．18％。到2000年第五次人口普查時，全區城鎮人口增至1013．88萬人，城鎮化率達42．68％，在各省、市、區中，僅低于京、津、滬、遼、吉、黑、浙、粵等省市，居第九位。

五十多年的內蒙占城鎮化歷程，人敢可劃分為五個階段：

第—階段，1947年至1952年為城鎮化緩慢推進階段。這—階段，由于當時內蒙古的工業基礎十分薄弱，1947年全區工業從業人員大約只有3萬人左右，而且-絕大多數是手工業勞動者，工業化率(從人口學的角度是指從事工業生產的勞動力占社會總勞動力的比重)只有1％左右，隨著整個國民經濟的恢復和發展，1952年全區工業從業人員增至10萬人，工業化率達2，9％，但遠未形成以工業生產為主要特征的城巾經濟體系，雖然這一階段農業發展很快，五年間農業總產值翻了一番，但當時內蒙古地區的可墾地面積多，農業發展的潛力十分巨大，在農業生產手段非常落后的情況下，發展農業尚感勞動力不足，也就很難分離出相當數量的農業勞動力以支持城市經濟的發展。因此，難以形成推進城鎮化所必需的“拉力”和“推力”。

這一階段內蒙古的城鎮化推進速度很慢，城鎮化率僅由1947年的12．18％上升到1952年的12．84％，五年僅提高0．66個百分點。這一階段，全區城鎮人口增長的來源由區外遷入的人口占據了主導地位。

第二階段，1953年至1960年為城鎮化“爆發式”推進階段。這一階段，由于國際和國內形勢發展的需要，加之內蒙古地區所具有的豐富自然資源優勢，內蒙古自治區成為國家重點開發和建設的地區之一，以包頭鋼鐵基地的興建和大興安嶺林區的開發為龍頭，揭開了內蒙古地區工業建設的序幕，也帶動了整個內蒙古工業經濟的形成與發展。一批配合國家重點建設的礦山、煤炭、建筑祠料、機械制造、木材加工等大中型企業迅速興建；乳品、皮革、肉類、毛紡畜產品加工以及糧食加工、食品加工等農畜產品加工業得到迅速發展：商業、飲食服務業、金融、科技、教育等城巾第三產業也得到了加強。城鎮的原有勞動力已遠遠滿足不了城巾經濟迅速發展的需要，從而形成了強勁的城鎮化“拉力”。此間的內蒙古農業生產通過大規模墾荒來擴大耕地面積依然得到了很快發展，但由于農業生產手段并沒有多大改善，大規模的墾荒只能通過投入更多的農業勞動者的活勞動而實現，仍然沒有形成強勁的城鎮化“推力”。

但是，這種城鎮化“推力”的刁；足，并沒有阻止內蒙古城鎮化“爆發式”地推進。在強大的城鎮化“拉力”的拉動下，為滿足其城市經濟發展，主要是第二產業迅速發展對勞動力的需要，一方面靠國家有計劃地從全國各地組織了一批干部、工人、專業技術人員等，組成一支浩浩蕩蕩的建設大軍支援了內蒙古建設，另一方面又從農村牧區征招了大批勞動力進入城鎮，僅1959年全區城鎮人口凈增110．5萬人，而農村人口則減少34．1萬人。到1960年，全區城鎮人口增至3 5 9．8萬人，城鎮化率提高到30．21％。同1952年相比，八年間城鎮人口增加267．9萬人，平均每年增加33．55人，年平均增長速度高達18．68％，比同期總人口增長速度高出12．29個百分點，城鎮化率提高了17．37個百分點，平均每年提高2．17個百分點，工業化率則由1952年的2．90％提高到15．23％，八年提高了12．33個百分點，工業化率滯后于城鎮化率約15個百分點，反映出這一階段明顯的過度城鎮化趨勢。此間社會總勞動力增加1 51．2萬人，其中1 50．2萬人被非農產業吸納，占99．34％，只有1萬人被農業吸納，占0．66％。就業結構轉換率(非農產業勞動力／社會總勞動力X(非農產業勞動力增長速度—社會總勞動力增長速度))高達36，96％。這一階段，內蒙古城鎮人口增長的主要來源由區外遷入人口為主轉變為由區內農村遷入城鎮的人口為主。

第三階段，1961年至1964年為逆城鎮化階段。這一階段的逆城鎮化是20世紀50年代，特別是“大躍進”時期片面追求工業化進程迅猛推進所造成的結果。中國是一個農業大國，解放前遺留下來的經濟基礎—卜分薄弱，在這樣的條件下推進工業化進程，其所需的龐大資本積累，主要是通過工農業產品的“剪刀差”，從國內農業生產發展中獲取的。而我國的工業化道路又基本承襲了原蘇聯那種優先發展重工業的重工化道路。這種為發展工業而發展的重工業，建設周期長，配套項目多，占用資金大，資金回收慢，積累率低，根本無法返還農業發展所需的資本積累，以改善農業生產條件。而在農業生產手段沒有得到改善的條件下，為推進工業化進程，又從農村征招了大批農業勞動力，投入到了工業及城鎮第三產業發展中，結果造成農業生產的衰退，無法不斷地生產出更多的糧食及農畜產品來滿足國民經濟發展的需要，特別是工業化進程迅猛推進的需要，進而導致工：業化進程受挫。因此，這一階段無論是城市經濟的發展，還是農業經濟的發展，都難以形成有效的城鎮化所必需的“拉力”和“推力”。

相反，50年代的城鎮化所形成的龐大城鎮人口群，轉而成為城巾經濟發展的負擔，在國家大規模壓縮城鎮人口的同時，內蒙古也通過遷返原籍和下放農村、牧區等途徑，縮減了其城鎮人口規模。到1964年全區城鎮人口減少到249．1萬人，城鎮化率降至19．87％。四年間城鎮人口減少近三分之一，達110．7萬人，城鎮化率下降了10．34個百分點。同期，全區的工業化率也由1960年的15．23％下降到了6．28％，下降了8．95個百分點，工業化率滯后于堋鎮化率13．59個百分點。此間社會總勞動力減少22．2萬人，其中非農產業減少101．2萬人，農業勞動力增加79萬人。就業結構轉換率為18．72％，表明其城巾經濟的發展開僅未能吸收新增社會勞動力，而且還有一部分原已從事非農產業的勞動力又轉而從事農業生產。

第四階段，1965年至1979年為城鎮化停滯階段。經過對國民經濟進行了大規模的調整之后，這一階段內蒙古的工農業生產曾出現過短暫的回升，但始于1966年的長達別—年之久的“文化大革命”，使得本已開始復蘇的工農業生產再次受挫，直至1974年，國民經濟才開始穩步增長。但此間的內蒙古人口再生產已完成了由解放前的高出生、高死亡、低自然增長向高出生、低死亡、高自然增長的轉型，加之50年代以來，一度劉人口問題的錯誤認識和“文革”期間的無政府主義狀態，失去了控制人口增長的良好時機，導致了長達卜多年的內蒙古成立以來的第二次生育高峰，造成了城鄉人口的大量增加。在人口增長的巨大壓力下，內蒙古城市經濟的發展，不僅無力吸收由農村分離出來的農業勞動力，就連城鎮本身新增的勞動力也無法保證其充分就業，不得不以犧牲城鎮居民人均收入的增長為代價，實行低工資、廣就業的就業政策。而在“極左”思想的影響下，為逐步消滅械鄉差別，，在城鎮就業問題日趨嚴重的情況下，一方面從農村招收了部分工人，使其步入城鎮；另一方面又讓大量城鎮知識青年走上了“上山下鄉”的道路，僅1968年至1979年全區就有30．6萬(不包括由區外下放到內蒙古的知識青年)城鎮知識青年被下放到農村牧區插隊落戶。同時，隨著城鎮人口的不斷增加，城巾居民的住房、交通以及與人民生活密切相關的城鎮服務業等日趨緊張。可見，這一時期內蒙古城市經濟的發展，缺少形成城鎮化“拉力”的基本條件。但是，多年來形成的較之農民更高的城市居民收入，特別是建國以來在城鎮實行的高福利政策，使城鎮職工可以享受到農民無法享受的公費醫療、退休金以及住房、食品等方面的各種補貼，加之遠比農村優越的生存環境，對農民尤其是青年一代農民進入城鎮還是產生了強大的吸引力，由此形成了一股較強的城鎮化“拉力”。此間的農業生產，由于工業化進程受阻，農業生產手段依然得不到多大改善，農業生產長期徘徊不前，農業總產值1979年比1964年還下降了4％，根本無法滿足國民經濟發展對糧食及農副產品的需要，這種落后的生產方式，也不允許更多的農民脫離農業生產而進入城鎮。但是，隨著時間的推移，內蒙古的可墾地面積日益減少，城鎮占地面積不斷擴大，耕地面積呈下降趨勢，1979年較1964凈減少了26．7萬公頃；相反，農村人口則由1964年的1004．6萬人增至1979年的1442．9萬人，農村人口人均占有耕地面積由8．78畝降至5．56畝。而長期以來形成的僵化的農村集體經濟生產模式，也嚴重束縛了農民的生產積極性，農業生產發展緩慢，農民收入得不到提高，生活得不到改善，致使許多農民想跳出“農門”，從而形成了較強的城鎮化“推力”。

在這種城鎮化‘拉力”和“推力”并存的情況下，為阻止農民進入城鎮，通過戶口管理、就業、商品糧、住房、公費醫療等一系列手段，在城鄉之間筑起了一道壁壘，才避免了城鎮人口的再度膨脹。到1979年全區城鎮人口增至408．9萬人，城鎮化率達22．08％。同1964年相比，城鎮人口增加159．8萬人，年平均增長速度為3．36％：城鎮化率僅提高2．22個百分點。此間的工業化率為15．56％，比1964年捉高了9．28個百分點，恢復到了60年代初期的水平，但仍滯后于城鎮化率6．52個百分點。此間社會總勞動力增加199．7萬人，其中被非農產業吸納134．5萬人，占67．35％，被農業吸納65．2萬人，占32．65％。就業結構轉換率為19．95％。這一階段內蒙古城鎮人口增長的主要來源由區內農村遷入人口為主，轉變為以城鎮人口的自然增長為主。

第五階段，1980年至2000年，為城鎮化平穩推進階段。這一階段，隨著改革開放的不斷深化和社會主義市場經濟的建立，廣大農村地區普遍推行了家庭聯產承包責任制并不斷加以完善，極大地調動了廣大農民的積極性，農業勞動生產率得以提高，農業總產值迅速增長，糧食產量1998年創歷史最高水平，達1575．4萬噸，農畜產品日趨豐富，為國民經濟的發展奠定了堅實基礎：而農村人口的進一步增加，仗人均占有耕地面積越來越少，產生了大量農村剩余勞動力和剩余勞動時間，從而形成了強勁的城鎮化“推力”。此間內蒙古的城市經濟，第三產業得以迅速發展，居民收入成倍增加，生活服務設施明顯改善，城鎮居民生活質量顯著提高，20世紀60—70年代那種城鎮居民“吃、穿、住、用、行攤，城鎮基礎設施極度缺乏的狀況得以根本改變，形成了強勁的城鎮化“拉力”。

在強大的城鎮化“推力”和“拉力”的共同作用下，只是由于全區的工業化程度還比較低，加之城鎮就業制度的改革，失業人數增加，使農村剩余勞動力的轉移受到制約，因

此全區城鎮化進程并沒有明顯加快，而是進入了一個平穩推進的期。主要特點是巾鎮個數大量增加，到2000年第五次人口普查晌，市的個數由1979年的9個增加到20個，鎮的個數由109個增至377個，全區城鎮人口增至1013．88萬人，比1979年增加605萬，平均每年增加29萬，比同期全區總人口平均每年增加25萬還多4萬，年平均增長速度達4．46％；城鎮化率提高20．6個百分點，平均每年捉高近1個百分點。值得關汴的是自1997年起命區每年增加的城鎮人口都在30萬人以上，每年減少的鄉村人口在10萬人以-j二。這種城鎮人口絕劉增加和鄉村人口絕對減少的變化趨勢已十分明顯，很可能就是全區城鄉人口發展變化的一個轉折點，城鎮人口越來越多和鄉村人口越來越少，將成為全區城鄉人口發展變化的基本態勢。此間的工業化率為14．06％，比1979年下降1．5個百分點，滯后于城鎮化率28．62個百分點。此間社會總勞動力增加632．5萬人，其中被非農產業吸納272．6萬人，占43．1％，被農業吸納359．9萬人，占56．9％。就業結構轉換率為9．18％。這一階段內蒙古城鎮人口增長的主要來源由以城鎮人口自然增長為主，轉變為由于市鎮個數增多而增加的人口為主。這也是這一階段城鎮人口大量增加而就業結構轉換率不高的原因所在。

二，從內蒙古實際出發，積極穩妥地推進全區城鎮化進程

加快城鎮化進程不會是一帆風順的，在市場經濟條件下，制定明確的城鎮化發展戰略、規劃及相關政策，逐步消除各種不利于推進城鎮化的消極因素，是推進全區城鎮化的可靠選擇。

(一)以工業化推進城鎮化

城鎮化的關鍵是實現農村剩余勞動力向非農產業的轉移。丙方發達國家的現代城鎮化最初都是由工業化推動的，盲到其工業化達到相當高的程度而進入后工業社會，工業化作為城鎮化“推進器”的地位才讓位于第三產業的迅猛發展。可見，—1：業化在吸納農村剩余勞動力，推動城鎮化進程中的作用是顯而易見的。

廣東省近：二十年來的城鎮化歷程也充分說明了這—點。1982年人口普查時廣東竹的城鎮化牢僅為18．62％，比同朋內蒙古的城鎮化率低了10．23個百分點，而到了2000年第五次人口普查時，廣東省的城鎮化率達到了55％，反比同期的內蒙古城鎮化率高出了12．32個百分點。此間，廣東省的城鎮化進程以城鎮化率平均每年提高2．02個百分點的速度高速推進。其主要原因在于改革開放以來，廣東省充分發揮其比鄰港澳地區的地理優勢，以廉價的勞動力和優惠的稅收政策，從最初的來料加工，生產芯片、光盤、鞋子、玩具、服裝等輕工產品，直到吸引了數千家國內外企業到其境內投資建廠，不僅帶動了當地工業化的迅速推進，也帶動了其第三產業的迅猛發展，吸納了廣東省內外大量剩余勞動力。僅1990年至2000年就吸引省外人口近2000萬涌入廣東，其中絕大多數是以“打工者”身份進入的。浙江、江蘇兩省的城鎮化率，在1982年第三次人口普查時分別低于內蒙古3．14和13．03個百分點，到2000年第五次人口普查時，浙江省的城鎮化率達到48．67％，反超內蒙古近6個百分點，江蘇省的城鎮化率達到了41．49％，與內蒙古的城鎮化率之間的差距由13．03個百分點縮小到1．19個百分點。浙江、江蘇兩省的工業化進程明顯加快在推進其城鎮化進程中同樣發揮了主導作用。內蒙古20世紀50年代的城鎮化之所以能夠“爆發式”地推進，也是得益于當時國家在內蒙古的大規模工業建設，只是由于當時內蒙古以至全國的農業生產基礎十分薄弱，難以支撐工業化的迅速推進，在工業化進程難以持續的情況下，才導致了以后的逆城鎮化，并不能因此而否認工業化在推進城鎮化進程中的主導作用。

中國是世界上最大的發展中國家，在推進經濟社會全面發展，盡快實現現代化的過程中，工業化仍是一個不可逾越的階段。沒有工業化的不斷推進而形成的高度發達的工業，第三產業的發展也會受阻，這也是我們這些年來第三產業的發展主要還是集中在批發和貿易、餐飲業等傳統行業，而房地產業、信息咨詢服務業、計算機應用服務業、租賃服務業、娛樂服務業等新興產業，以及主要為生產和生活服務的金融證券保險業，為提高科學文化水平和居民素質服務的科技教育社會福利業等難有突破性發展的原因所在。不可否認第三產業，特別是傳統第三產業勞動密集、安置勞動力成本低，吸納剩余勞動力的潛力巨大，但在現階段要取代工業化而成為推動城鎮化進程的主導力量還為時過早。

中國在成功加入WTO之后，世界上許多權威機構和權威人士，紛紛看好中國將成為世界各國的“加工廠”，將逐漸成為制造業的“超級大國”，無疑將會促進我國的工業化進程。內蒙古作為一個欠發達或不發達地區，要抓住這一歷史機遇，大力推進工業化進程，進而推動全區的城鎮化。(二)按照經濟效益優先，“據點”式發展為主的原則，制定全區城鎮化發展戰略

與全國平均水平相比，內蒙古的城鎮化率并不低，2000年的42．68％比全國平均水平還高出6．59個百分點。但其城鎮人口規模小，城鎮布局分散、密度低的特點又與全國明顯不同。內蒙古最大的城巾包頭市也只有145萬人(巾區人口)，呼和浩特市則只有104萬人，在各省會城市中僅多于西寧、銀川和拉薩。全區20個市(包括地級市和縣級市)平均規模為33萬人，比全國市的平均規模少11萬人。全國平均每十萬平方公里有6．9座城市，217個鎮，而內蒙古平均每十萬平方公里只有1．7座城市，32個鎮。內蒙古的這種城鎮分布特點是由其地域遼闊、人口較少、交通不便等因素決定的，也是與內蒙古的客觀實際相適應的。這些客觀條伺：也決定了我們在制定今后的城鎮化發展戰略時，也不可能選擇像沿海有些省份那樣大力推進小城鎮建設的發展戰略。因為對于內蒙古來說，小城鎮發展所暴露出來的聚集效應差、浪費土地、基礎設施建設規模不經濟、產業結構落后等缺點更加突出，小城鎮的工業化還可能造成浪費資源、污染環境等惡果，導致生態惡化，以至破壞內蒙古得天獨厚的發展畜牧業的資源優勢。盡管小城鎮的發展在解決農村剩余勞動力、安排就業等方面的社會效益可能會優于大城市，但對于內蒙古而言，這種發展戰略仍然是不可取的。

大中城市較小城鎮而言，聚集程度高、輻射能力強、投資的邊際效益大，具有明顯的經濟效益優勢。在內蒙古城市人口規模較小的情況下，按照經濟效益優先，選擇重點發展大中城市的發展戰略是符合實際的合理選擇，也是最佳選擇。即優先推進呼和浩特、包頭的城市發展建設，重點推進其他盟市所在地的城市規模擴張，全面推進各旗縣所在地的城鎮化進程。呼和浩特是內蒙古的政治、文化中心，包頭是內蒙古最大的工業基地，呼包二市2001年全部工業增加值占了全區的近40％，1990至2000年10年間吸納區內外人口近80萬人，具有推進工業化的良好基礎和強勁的吸納外來人口的能力，應作為全區城鎮化的重中之重優先發展建設，各盟市所在地均在當地發揮著首位城市的主導作用，是全區城鎮化的骨干，應重點推進其城市規模的擴張：各旗縣所在地是全區城鎮化的基礎，應全面推進其城鎮化進程。

內蒙古遼闊的地域和交通不變的現實，又決定了其城鎮化仍應堅持走以“據點”式發展為主，不斷擴大城鎮規模的發展道路。在城鎮規模不斷擴張的基礎上，通過以高速公路為標志的現代交通和以數字傳輸技術為標志的現代通訊設施的建設和發展，在西部的呼和浩特、包頭、集寧、東勝、臨河、烏海以及各盟市內部建立高效率的城鎮網絡，以求在“據點”式發展的基礎上推進全區城鎮化的“網絡”式發展。

(三)科學規劃，嚴格管理，加快城鎮基礎設施建設

規劃要有超前意識，要堅持“以人為本”，不僅要充分考慮擴展城鎮發展空間，適應城鎮經濟規模的擴張，增強城鎮的輻射能力和吸納能力，更要充分考慮城鎮人口規模的擴張并能最大限度地滿足人們物質文化生活的需要，不斷提高人們的生活質量。

最近國內的一些專家提出21世紀的“中國城市將向數控模式發展”，并將我國2050年的城巾化數控模式確定為四個等級。即：一級城市是現在或未來全國乃至全世界的經濟科技文化中心或對全國乃至全世界的經濟科技文化發展具有重大影響的城市，亦或在10—20年內有潛力發展到這種程度的城市，未來城區人口規模在1000—2000萬之間；二級城市是省域經濟科技文化中心或對一個省的經濟科技文化發展有重大影響的城市，亦或在10—20年內有潛力發展到這種程度的城巾，未來城區人口規模在200—400萬之間，三級城市是地區性中心城市，未來城區人口規模在100萬左右，四級城市是小城市，主要由目前的縣城形成，未來人口在30—50萬之間。這種發展思路劉我們編制科學合理的規劃很有啟發，像呼和浩特、包頭到2050年完全有，可能建成二級城市，人口規模達到300—400萬，赤峰、通遼、海拉爾、臨河等有可能建成三級城市，人口規模100萬左右，赤峰、通遼的人口規模甚至會達到200萬左右；其他城巾及旗縣所在地的鎮建成四級城巾，人口規模比現在都會有較大幅度的增長。我們在編制規劃時就要充分考慮這些可能，為每個城鎮的長遠發展留有足夠的發展空間。

規劃要突出各個城鎮的不同特點，要充分展示其歷史、文化、自然等優勢，提高城鎮品位，規劃要符合城鎮發展建設的特點，不僅要有10—20年的中期規劃，而且要有30—50年的長遠規劃。規劃一經形成就要以法律的形式把它確定下來，在實施過程中確需修訂完善的也要通過沾律形式進行，避免由于政府或部門主要領導人的變動而隨意變通或修改規劃，以確保規劃的不斷完善及其延續性和穩定性。

城鎮基礎設施落后延緩了全區的城鎮化進程。2000年全國城巾人口用水普及率為96．70％，內蒙古為89．1 0％；全國城市煤氣普及率為84，15％，內蒙古為58．60％，全國每萬人擁有公共汽車9．81臺，內蒙古為3．92臺；全國人均擁有鋪裝道路面積9．09平方米，內蒙古為6．88平方米：全國人均公共綠地面積6．83平方米，內蒙古為6．04平方米。加快城鎮基礎設施建設，是推進全區城鎮化進程的關鍵。城鎮基礎設施建設的最大制約因素是資金，嚴格管理就是在城鎮基礎設施建設中，要嚴格按照規劃充分考慮各種基礎設施配套同時進行，以降低經營城市成本，力求獲取最大的經濟和社會效益，避免那種今天我修路，明天你挖溝，你干你的，我干我的，各自為政而造成的不必要浪費。

(四)制定和完善相關政策，為農村剩余勞動力的轉移創造條件

改革開放以前，全區工業化、城鎮化的一個重要特點是由政府主導發動的。改革開放以后，隨著社會主義巾場經濟的建立和發展，這種由政府主導發動工業化、城鎮化的基礎已不復存在。政府只能通過制定和不斷完善各項相關配套政策，為工業化和城鎮化的推進創造條件，以掃除阻礙實施工業化、城鎮化發展戰略的各種障礙，從宏觀上把握和引導工業化和城鎮化的順利推進。目前，由于城鎮化引發的流動人口己達到相當規模，客觀上也要求有相應的政策法規來切實保障這部分人群的合法權益。

制定投資保護政策，鼓勵農民到城鎮投資辦廠或進入第三產業領域，在十地使用權的轉讓和證照辦理等方面給予優惠和提供方便，制定全社會的強制性最低工資標準，并隨著經濟社會的發展不斷加以調整，當最低工資標準達到僅靠一個人的工資就能滿足一個三口之家的基本生活需要的，農村剩余勞動力的轉移將發生質的變化，甚至人口的自由遷移流動也將變為現實；在全社會(包括私企和個體工商戶)推行勞動合同制，并按合同要求為每一個勞動者建立個人保險賬戶，讓包括已由農村轉移出來的農民工在內的所有勞動者都參加養老和醫療等保險，為其提供基本生活保障，改革戶籍管理制度，對那些確有穩定生活來源、不會成為社會負擔的、已經轉移到城鎮的農民要準予其落城鎮戶口。當然，在最低生活保障范圍還不能像廣東那樣覆蓋全社會(包括農村)時，為了保證不出現城鎮“難民”，戶籍管理制度改革的難度也會大一些，制定教育方面的政策，讓那些還沒有落上城鎮戶口的農民工的子女也能享受到九年義務教育，等等。總之，這些政策的制定都要以提高農民工的社會經濟地位為目的，以使他們能夠盡早地享受到平等的“市民”待遇，進而推動全區城鎮化進程，促進農村剩余勞動力的轉移。