加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持力不斷提高農(nóng)業(yè)的競爭力

廉桂萍

財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)是當(dāng)今世界永恒的話題。不論社會制度、發(fā)達(dá)程度如何，各國政府都以各種不同方式扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)的競爭力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。日前許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家僅政府對農(nóng)業(yè)投入一項(xiàng)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重就達(dá)到或超過10％，而我國政府對農(nóng)業(yè)的支持力度還很弱，財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4％左右。財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政總收入的比重一直徘徊在7％一8％之間，這種投入力度對于提刀農(nóng)業(yè)的競爭力顯然是不夠的。因此，如何加大政府對農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持力度，不斷提高農(nóng)業(yè)的競爭力，是擺在我們面前的一個(gè)實(shí)際問題，理應(yīng)引起理論界和政府部門的重視。一，深刻認(rèn)識加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)支持力度的重要意義

農(nóng)業(yè)是一個(gè)具有自然風(fēng)險(xiǎn)和巾場風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了農(nóng)業(yè)投入的比較利益低，利益驅(qū)動小，人們對農(nóng)業(yè)投入的興趣不大，熱情不高，容易造成農(nóng)業(yè)中的資金、十地、技術(shù)以及高素質(zhì)勞動力向效益高、見效快的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，最終將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮。而且，農(nóng)業(yè)投入的回收具有較長的滯后性。農(nóng)業(yè)單憑本身的力量根本無法滿足其資金的需求，農(nóng)業(yè)的發(fā)展客觀上要求外力予以推動，這種外部力量就是政府對農(nóng)業(yè)的支持。

農(nóng)民是弱勢群體，離不開政府的支持，特別是財(cái)政的支持。近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢頭很快，但是農(nóng)民收入增長幅度大幅度減緩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長4．6％，1998年為4．3％，1999年進(jìn)一步回落到3．8％，2000年農(nóng)民人均純收入增長幅度降至2．1％左右。2000年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6860元，而農(nóng)村居民人均純收入是2366元，只相當(dāng)于我國城鎮(zhèn)居民收入的34％，基本上處于溫飽階段。農(nóng)民購買力占全國的比重也由80年代中期的53％下滑到目前的38％，即占人口總數(shù)70％的農(nóng)民消費(fèi)總額比不上占人口總數(shù)30％的城市居民。；帶來的直接后果就是農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不穩(wěn)。

面對市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)資源要素競爭能力明顯不足。在我國當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求時(shí)，由統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制向城市和工商業(yè)轉(zhuǎn)移著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)剩余：而當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供過于求時(shí)，政府對農(nóng)產(chǎn)品收購的價(jià)格保護(hù)收益卻又大量地流失到了壟斷部門的手中。這種因體制弊端所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)競爭弱勢地位在一定時(shí)期還難以根除。尤其是我國加入世貿(mào)組織后，農(nóng)業(yè)面臨的競爭壓力比其他產(chǎn)業(yè)都要大，且影響廣泛，牽涉8億農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)政治問題。近年來，我國一些地方干群關(guān)系緊張，社會治安狀況下降，以及因負(fù)擔(dān)過重等問題發(fā)生的惡性事件呈上升趨勢。都與農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大有著最直接的關(guān)系。所以，農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重滯后和農(nóng)民收入增長緩慢，絕不僅僅是農(nóng)村和農(nóng)民的事情，而實(shí)實(shí)在在是事關(guān)全局、事關(guān)不整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)能否保持持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的大事。

鑒于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性兩大特性以及農(nóng)業(yè)競爭能力明顯不足等問題，世界上大多數(shù)國家都對農(nóng)業(yè)給予應(yīng)有的支持和保護(hù)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占70％的農(nóng)業(yè)大國，政府對農(nóng)業(yè)的重視程度，財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持力度更顯重要，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力的必要條件，是農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的關(guān)鍵。

二，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)財(cái)政政策存在的主要問題

1．財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度比較低，難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需要

改革開放以來，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但相對規(guī)模卻有所下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年一2000年，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入占國家財(cái)政總支出的比率平均為9．85％，1973—1980年，這一比率連續(xù)保持在10％以上，1981—1999年，這一比率平均為8．69％，2000年，這一比率進(jìn)一步降至7％，2001年，這一比率有所提高為8．6％。近幾年這一比率大致維持在8％的水平。可見，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入比率明顯不高，特別是20世紀(jì)90年代國家財(cái)政狀況有了根本好轉(zhuǎn)之后，這一比率未見有明顯提高。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)凋整任務(wù)，加入WTO對我國農(nóng)業(yè)又將產(chǎn)生不小的沖擊，而上述政府支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)很不相稱，急需要改變。

2．地方財(cái)政普遍缺乏增加農(nóng)業(yè)投入的積極性，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足

在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中，地方約占80％，所以，確保財(cái)政支農(nóng)支出穩(wěn)定增長的關(guān)鍵在于地方政府。但由于農(nóng)業(yè)比較利益低，地方政府在局部利益驅(qū)使下，將資金投向急功近利的產(chǎn)業(yè)尋求短期收益，對農(nóng)業(yè)投入?yún)s大幅度下降。其根本原因在于地方的農(nóng)業(yè)投入缺乏一種約束機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991—2000年，地方財(cái)政總支出由2295．81億元增長到10366．65億元，增長了3．52倍，而地方則政農(nóng)業(yè)支出由220．74億元增長到689．47億元，增長了2．13倍，地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9．65％，1995年為7．9％，到2000年下降為6．6％，正是由于地方支農(nóng)的比例大幅度下降，由此加劇了農(nóng)業(yè)投資的短缺。

3．財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)不突出，嚴(yán)重影響到財(cái)政支農(nóng)資金的效益

——是財(cái)政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)增長較快，形成一種“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重的上升并不意味著農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件；恰恰相反，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金矛盾的困擾。二是間接支持多于盲接支持。例如政府通過撥款支持農(nóng)業(yè)事業(yè)單位為農(nóng)業(yè)提供科技示范、病蟲疫病防治宋為農(nóng)民服務(wù)；通過修路引水、培訓(xùn)指導(dǎo)等開發(fā)式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的，但并不像發(fā)達(dá)國家有較大比重的財(cái)政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場主收入補(bǔ)貼等，這也是導(dǎo)致農(nóng)民收入增長速度放緩的一個(gè)原因，勢必影響到農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

4．財(cái)政支農(nóng)資金到位率較低，監(jiān)督手段落后，未能有效地發(fā)揮財(cái)政應(yīng)有的作用

我國在財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金管理上，普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時(shí)間長、運(yùn)行緩慢、資金到位率低、足額預(yù)算比例不高、擠占挪用現(xiàn)象普遍存在。特別是一些財(cái)政困難、資金調(diào)度無力的縣級財(cái)政通常擠占財(cái)政支農(nóng)資金用于發(fā)放工資、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足。這說明很多財(cái)政資金在下?lián)苓^程中被層層截留了，農(nóng)民所得不多，引起農(nóng)民不滿，也導(dǎo)致國家農(nóng)業(yè)投入政策的失誤，對農(nóng)業(yè)起不到有效的支持和促進(jìn)作用，使農(nóng)業(yè)得不到實(shí)實(shí)在在的政府財(cái)政支持與保護(hù)而逐漸喪失競爭力。長此以往，農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的形勢可想而矢no

三。加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)支持力度的政策建議

1．增加財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入力度，確保財(cái)政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長

資金的嚴(yán)重不足，是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的至關(guān)重要的問題。囚此，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重短缺的問題，乃是推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問題。而我國的國情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的重要渠道，而財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入則是政府支農(nóng)的主要手段，是農(nóng)業(yè)得以順利發(fā)展的物質(zhì)保證。為此，今后增加我國農(nóng)業(yè)財(cái)政投入政策的基本取向：一是根據(jù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要及財(cái)政收入狀況，采取有效措施，實(shí)現(xiàn)增速4％的目標(biāo)，二是逐步提高財(cái)政支農(nóng)支出比重，使各級預(yù)算的支農(nóng)支出增長幅度略高于財(cái)政支出的增長幅度，力爭在“—卜五”期末將這一比重由現(xiàn)在的8％提高到10％，使中央、省和市縣各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資達(dá)到整個(gè)經(jīng)濟(jì)投入的10％、25％手D40％，并且要通過立法來加以明確，將各級政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。三是確保國家新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜，確保國債資金向農(nóng)業(yè)傾斜。四是通過稅收、貼息、補(bǔ)貼、債務(wù)等政策手段，引導(dǎo)信貸資金、預(yù)算外資金、農(nóng)村集體資金、外資及其他社會閑散資金流向農(nóng)業(yè)，形成多元化的農(nóng)業(yè)投入新機(jī)制，使財(cái)政資金達(dá)到“一兩撥千斤”的效果。

2．建立有效的農(nóng)業(yè)保護(hù)機(jī)制

(1)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。應(yīng)當(dāng)實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格政策，健全農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)基金制度，并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況和農(nóng)產(chǎn)品巾場供求狀況，確定農(nóng)產(chǎn)品心場保護(hù)價(jià)格；改革財(cái)政對農(nóng)、僅的補(bǔ)貼辦法，減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。特別要考慮把一部分補(bǔ)貼直接用于增加農(nóng)民收入。比如，通過建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助制度、特殊困難農(nóng)民生產(chǎn)補(bǔ)助制度等，從而為降低農(nóng)民的損失，增加農(nóng)民收入提供制度保障，堅(jiān)決治理“三亂”，確保農(nóng)民利益不受侵犯。(2)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)。應(yīng)當(dāng)通過立法手段盡快制定相應(yīng)的地方法規(guī)，加大執(zhí)法力度，依法保護(hù)農(nóng)業(yè)資源。重點(diǎn)要加強(qiáng)十地資源的保護(hù)和水資源的保護(hù)。通過深化土地使用制度改革，完善和加強(qiáng)政府對十地供應(yīng)的凋控，建立并完善基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度，建立耕地保護(hù)專項(xiàng)資金；加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和灌溉設(shè)施，推廣多途徑的農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，從而為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。(3)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過增加財(cái)政投入，建立天然林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制并減輕其社會負(fù)擔(dān)，建立退耕還林還草的補(bǔ)償制度等，從根本上保護(hù)好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

3．明確今后財(cái)政支農(nóng)的方向和重點(diǎn)

財(cái)政支農(nóng)應(yīng)徹底改變過去存在的隨意性現(xiàn)象。財(cái)政支農(nóng)資金使用的重點(diǎn)和范圍應(yīng)是具有外溢性大、投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)大、建設(shè)周期長的項(xiàng)目。具體考慮：一是加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。將農(nóng)業(yè)基建投入在國家基建投資總額中的比重逐步提高到?％一8％的水下，重點(diǎn)是水利設(shè)施。二是支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要加大對“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等方面的支持。二是完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。重點(diǎn)是增加氣象投入，建立完善各種專門性自然災(zāi)害氣象預(yù)報(bào)服務(wù)：加強(qiáng)對病蟲疫情監(jiān)控的投入，減輕農(nóng)業(yè)損失；增加對農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)和營銷細(xì)織建設(shè)的投入，逐步建立覆蓋全國城鄉(xiāng)、連接國際巾場的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)營銷組織。四是加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)教育和科技的投入力度，把促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步放在重中之重的地位。要加大中央財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付，提高農(nóng)利整體文化水不，增加對農(nóng)民提供的再就業(yè)培訓(xùn)和各種技術(shù)培訓(xùn)支出，全面提高農(nóng)民的素質(zhì)，以增加農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會，加強(qiáng)對重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研成果與技術(shù)項(xiàng)日推廣應(yīng)用，支持農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，直接提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，以提高農(nóng)業(yè)競爭力。

4．切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得以休養(yǎng)生息

首先要調(diào)整農(nóng)業(yè)稅制。要建立起以增值稅、土地使用稅為主的新的農(nóng)業(yè)稅體系。其次，逐漸壓縮農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收范圍，降低稅率，直到取消。最后，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程，規(guī)范收費(fèi)管理，地方政府無權(quán)設(shè)立涉及農(nóng)民的各種攤派和達(dá)標(biāo)升級活動。與此相配套的是切實(shí)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，并建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制。

5．建立健全農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的管理監(jiān)督機(jī)制

一是積極推行部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算。對財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)行總休規(guī)劃、擇優(yōu)投放，引進(jìn)競爭機(jī)制，進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)和投標(biāo)，提高資金使用效益。二是逐步推行財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的“陽光政策”。做到資金運(yùn)行中的層層透明，減少中間環(huán)節(jié)，真正體現(xiàn)財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持，保證財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的及時(shí)足額到位。三是建立財(cái)政農(nóng)業(yè)投入資金的監(jiān)督約束機(jī)制。要成立專門的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，定期對農(nóng)業(yè)資金的落實(shí)、使用情況進(jìn)行大檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。并同時(shí)實(shí)行定期審核、報(bào)告制和工程完工的強(qiáng)制驗(yàn)收制。總之，今后一個(gè)時(shí)期尤其要在農(nóng)業(yè)項(xiàng)日管理改革方面下功夫，不斷完善管理制度，引進(jìn)科學(xué)的分配方式，制定符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行公開透明的管理機(jī)制。要引進(jìn)推廣招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算、集中支付、政府采購、報(bào)賬制、公告制、專家或中介機(jī)構(gòu)評估等科學(xué)管理措施，切實(shí)有效地提高農(nóng)業(yè)投資效益，發(fā)揮財(cái)政劉農(nóng)業(yè)的支持作用。