北約大變臉

東擴：添了七張新面孔

“布拉格會議將產生一個新北約。”

——布什

布什總統臨動身前的這番話并非什么外交辭令，他確確實實道出了北約布拉格峰會吸引了如此之多關注的原因所在。此次峰會不僅是北約在新世紀舉行的首次首腦會議，也是北約首次在前華約國家首都舉行的首腦會議，具有重要的象征意義。更重要的是它將是北約全面適應“冷戰時代結束后”的安全形勢，實現全面轉型的一次重要會議。

雖說此次會議為期僅兩天(2002年11月21日至22日)，但議程卻非常緊湊。會議首先表決通過它歷史上最大規模的擴張，正式接納愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、保加利亞、羅馬尼亞、斯洛伐克和斯洛文尼亞七個新成員國。北約在半個多世紀的歷史上曾經有過四次擴大，但無論是在規模上還是在戰略意義上，都遠不及此次東擴。布拉格峰會標志著北約這個冷戰遺留下來的軍事集團已經把勢力范圍擴展到從波羅的海到黑海的廣大地區，與俄羅斯實現了“零距離”接觸。

從某種程度上講，北約東擴與歐洲內部整合及一體化進程產生了某種共振，這無疑將推動世界多極化格局發展，對歐美關系的演化產生重大影響。

北約秘書長羅伯遜強調，此次北約首腦會議與以往首腦會議有很大差別。他認為，以往的首腦會議使北約“逐漸發生變化”，而此次首腦會議將使其“全面發生轉變”。

反恐：新職能新措施出籠

“如果我們不能保護自己免受大規模殺傷性武器的恐怖襲擊，北約將失去保護自己的根本意義。”

——《華盛頓季刊》

事實上，布拉格峰會之所以值得載入北約的史冊，不僅是因為它實現了空前的東擴，更是因為其職能和任務出現了質的變化，這成為北約在新的世界形勢和格局下賴以生存并能夠繼續發展的基礎。

曾任北約官員、現任比利時駐華大使的萬德斯先生認為，導致北約職能和任務全面調整，既有客觀原因，也有主觀原因。客觀原因是20世紀90年代以來世界發生的兩次重大事件，它們導致了世界格局的重大變化。第一次事件是蘇聯解體東歐劇變，橫亙在東西歐之間的“鐵幕”土崩瓦解，冷戰結束。在西方一片勝利的歡呼聲中，北約卻拔劍四顧心茫然，發現對手的消失使自己也失去了賴以存在的基礎。

另一次影響世界格局的巨變是9.11事件。北約盟國驚呼：“天哪!過去我們認為是正確的理念、正確的發展方向幾乎在一夜間過時(指軍事戰略概念)。”恐怖主義威脅霎時間凸顯出來，取代過去的華約成為北約的最主要對手。北約秘書長羅伯遜多次表示，恐怖主義已上升為“國家安全和國際穩定的致命威脅”，是“新世紀最大的安全挑戰”。

在外部形勢發生巨變以后，北約原有的內部機制和職能顯得過時了。萬德斯大使做過一個形象的比喻：北約現在就像一輛老爺車，以每小時40英里的速度在行駛，但它卻跑在新建的、要求車輛以每小時150英里以上的速度行駛的高速公路上。怎么辦呢?如果不拋棄這輛車，那它就必須更換剎車、引擎，適應新的道路、新的需求。因此，北約的改革和擴大勢在必行。

北約職能的變化首先表現在軍事戰略的調整上。布拉格首腦會議明確了恐怖主義是北約面臨的首要威脅，“反恐”成為北約的核心。北約軍事戰略的調整標志著北約將注意力從關注歐洲大陸內部出現的傳統威脅轉向了關注來自歐洲和歐洲大陸之外的新的非傳統威脅。

其實在布拉格峰會召開之前，北約的這一調整方向已初現端倪。當時適值9.11事件發生，美國發起了一場打擊全球恐怖主義的戰爭，美國的歐洲盟友第一次啟動了北約“第五條款”，在第一時間內表達了共同打擊國際恐怖勢力的意愿和決心，并在精神上、物質上、政策上對美國的“反恐戰”給予了有力的支持，盡管北約的反恐協調與合作很難說是卓有成效，但這可以看作是北約戰略調整的第一次實際操練。

盡管歐洲盟國對美國的單邊主義不滿，盡管歐洲反對美國軍事打擊伊拉克，盡管施羅德與布什在布拉格峰會上冷眼相對，但北約畢竟注入了新鮮“血液”。應該說，正是“反恐”這一新職能，使冷戰后日漸松散的北約重新獲得了強大動力，“在全世界范圍內打擊國際恐怖主義”成為維系北約內部美歐成員關系、維系北約整體的軍事義務的新“紐帶”。

既然確定了“反恐”這一核心任務，就必須根據恐怖勢力“無形”、“無限”的特點來調整和加強北約的軍事能力。過去一年多的反恐斗爭(包括阿富汗戰爭)使北約軍事能力上的弱點暴露無遺，西方報刊描繪說：北約就像一頭大象，而恐怖主義就像一群老鼠，面對老鼠的襲擊，大象不僅反應遲緩，而且有勁無處使。羅伯遜指出，要打擊恐怖主義，北約必須獲得新的軍事能力。為此，北約已決定通過采取租賃或購買等多種方式，重點增強北約在空中偵察、戰略運輸、精確制導武器、預防核生化等大規模殺傷性武器、通訊等八個領域的軍事能力。

軍事能力調整的另一個標志是，布拉格峰會通過了美國提出的建議，即建立2.1萬人的北約多國快速反應部隊，配備最先進的武器裝備，可在5~15天之內向全球任何地點進行部署，它將被賦予對世界任何一個地方的可疑恐怖組織基地實施軍事打擊的權力，而且不必事先獲得這些基地所在國家或地區的許可。羅伯遜毫不避諱地說，北約早已從一個地區性的軍事組織演變為一個“全球性的組織”。因為今天北約面臨的威脅已不在家門口，而是在世界上“其他地方”。這意味著北約不僅突破了傳統的地理區域限制，而且其軍事能力被賦予了更多的“進攻性”職能，并把觸角伸向全球。

成員國的擴大、軍事能力的調整，目的是賦予北約新的活力和動力，但實際的發展是否真能如其所愿，尚在未定之天。俄羅斯通過“20國機制”不斷深入北約；新入盟國與老成員國發展水平的巨大差距以及北約的27個“和平伙伴關系國”等因素均在一定程度上影響北約的運作。這些因素使北約的色調趨向多元化，使北約這一傳統的軍事聯盟增添了更多“政治論壇”的功能。有不少專家認為，北約的外形雖然不斷龐大，但其內部職能卻在不斷虛化，決策效率正在不斷降低，北約“身份危機”問題其實并沒有解決。

閱讀背景

北大西洋公約組織及其歷次擴大

1949年4月4日，北大西洋公約組織(北約)在美國華盛頓成立。美國、加拿大、比利時、法國、盧森堡、荷蘭、英國、丹麥、挪威、冰島、葡萄牙和意大利成為第一批北約成員國。條約規定，締約國實行“集體防御”，任何締約國同它國發生戰爭時，成員國必須給予幫助，包括使用武力。

半個多世紀以來，北約經歷了五次擴充，成員國由成立時的12個發展到現在的26個。五次擴大分別為：

第一次：1952年2月18日，土耳其和希臘加入。

第二次：1955年5月5日，聯邦德國加入。同年5月14日，蘇聯和波蘭、捷克、民主德國、羅馬尼亞、匈牙利、保加利亞、阿爾巴尼亞等東歐七國成立了華沙條約組織。

第三次：1982年5月30日，西班牙加入。

第四次：1999年3月12日，原華沙條約成員國波蘭、匈牙利和捷克加入，北約東擴計劃邁出實質性一步。

第五次：2002年11月21日，羅馬尼亞、保加利亞、拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞、斯洛文尼亞和斯洛伐克加入。這是北約歷史上最大的一次擴大。

北約“和平伙伴關系計劃”

1994年1月北約“和平伙伴關系計劃”在北約布魯塞爾首腦會議上獲得通過。其主要內容包括：一、北約正式邀請前華沙條約組織國家和歐洲中立國家參加“和平伙伴關系計劃”，在軍事演習、維和、危機控制等方面進行合作和政治磋商。二、伙伴國可向北約總部派出聯絡員。三、伙伴國必須承認西方的民主、人權標準，并尊重現有邊界。

這是北約成立54年來首次提出向東擴展的舉措。共有30個中東歐國家和俄羅斯以及歐洲中立國家簽署加入這一計劃。它們是：波蘭、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、立陶宛、愛沙尼亞、烏克蘭、斯洛伐克、保加利亞、拉脫維亞、阿爾巴尼亞、摩爾多瓦、格魯吉亞、斯洛文尼亞、阿塞拜疆、芬蘭、瑞典、土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、烏茲別克斯坦、亞美尼亞、白俄羅斯、奧地利、馬耳他、馬其頓、瑞士、愛爾蘭和克羅地亞。其中波蘭、匈牙利和捷克1999年3月正式加入北約后退出該計劃。目前，北約和平伙伴關系國有27個。

美歐矛盾：歐洲對美國的恣意妄為說“不”

“許多盟友不再愿意被美國差來遣去，對它們來說美國不再是保護者。”——美《外交季刊》

布拉格峰會雖然實現了東擴并確定了改革目標，但真正決定北約生存和發展的實際上還是北約內部美國和歐洲盟國的關系協調問題。

半個多世紀來，歐洲防務一直依靠以美國為首的北約軍事力量的庇護。即使是現在，歐洲的防務依然離不開北約，歐美有“反恐”的共同利益，這是北約存在的必要條件。但如果仔細分析此次峰會的成果，就不難發現其中的一些問題。如，北約雖提出了新戰略的原則，但是并沒有制定出具體細節；沒有提出快速反應部隊怎樣部署到歐洲以外地區，部署到哪些地區；雖然改變了過去單純防御的性質，但也沒有引入美國倡導的“先發制人”的理論。許多例子都說明北約并不能演奏完美的“合弦”。

其實，就算已是板上釘釘的“東擴”問題，歐美也不是完全一致，雙方最大的分歧是如何處理“俄羅斯因素”。法、德、意出于“借俄制美”的戰略考慮，以及需要利用俄羅斯的資源來平衡美國對中東石油的控制，主張暫不將波羅的海三國列入本批入盟的名單，以免過分刺激俄羅斯。歐盟國家對如此快速和大規模的東擴也顧慮重重。首先，它們擔心東擴進度過快，將把中東歐國家之間尚未解決的領土爭端和民族矛盾帶入北約，加劇其內部的復雜形勢。其次，東擴需要的大量開支有可能使一些“貧窮”的新成員難堪重負，并對現在的成員國形成壓力。另外，法律程序上的障礙也讓一些歐洲成員心存疑慮。根據北大西洋公約第五條款規定，對一個成員國的攻擊將被看作是對所有成員國的攻擊，這一條款顯然難以在近期內對部分東歐國家適用。

歐美之間在這一問題上的矛盾集中于羅馬尼亞和保加利亞身上。通常情況下，歐盟希望北約的東擴和歐洲統一進程協調起來。為了穩步推進歐洲統一，歐盟對入盟和入約的標準審定較為嚴格。雖然羅馬尼亞和保加利亞一直要求加入北約和歐盟，但歐盟認為兩國的經濟和民主體制發展緩慢，對羅、保兩國的申請持審慎和消極的態度。但美國卻因兩國在反恐中的積極表現為其打開了北約的大門。9.11事件后，保加利亞迅速向美軍開放了機場。羅馬尼亞和波羅地海三國也都參加了相應的軍事行動。2002年夏天，當美國公開反對建立國際刑事法院時，羅馬尼亞在歐洲第一個站出來支持美國。此舉雖然遭到擁護國際刑事法院的歐盟的強烈譴責，但卻受到美國的賞識。2002年11月23日，布什特地訪問了羅馬尼亞，對羅加入北約表示祝賀。有專家認為這是“美國向在對伊動武問題上不緊跟美國的一部分歐洲盟國發出的無聲信號”。

對此，北約一位不愿透露姓名的官員指出：“權威者(美國)一說話，事情就搞定了。”奧地利議員貝爾茨指出：“很多人已經厭煩了美國的恣意妄為。歐洲不應該依靠北約，而應該建立歐盟主導下的安全體制。”由于美歐關系裂痕增大，北約的新成員國在處理美歐關系時，將會在政策選擇上面臨更多棘手難題，陷入尷尬境地。

歐美矛盾的另一個焦點是快速反應部隊問題。為減少對美的依賴度，幾年前，英、法、意等國提出了建立“歐洲防務”的設想，并倡議成立一支由6萬人組成的歐洲快速反應部隊，用以應付歐洲地區可能發生的人道主義危機和執行維和任務。這支部隊的組建已處于實際操作階段，計劃于2003年組建完成。法國總統希拉克在2002年11月20日接受捷克電視臺采訪時說：“可以想象，發生在歐洲或在歐洲之外的某個問題、某個危機、某個與歐洲直接相關的沖突，不牽涉美國，與美國不相干。在這種情況下，歐洲就應該有辦法承擔起自己的責任，應該有自己相應的組織機構和能力。”

雖然歐盟首腦們一再表示，歐洲快速反應部隊不會影響歐美在北約的合作，但美國一直對此耿耿于懷。美國官員不僅多次表示不會支持這支部隊，而且還一再警告，歐洲防務設想不能影響北約的軍事部署和北約軍隊的作戰能力。2002年9月，在波蘭首都華沙召開的北約國防部長會議上，美國利用國際反恐得到廣泛支持的時機，提出了建立北約快速反應部隊的建議。有分析家認為，在北約內部建立同類部隊，實際上是布什政府給歐洲建立獨立軍事力量貼上了“封條”。

布什政府國防政策委員會主席帕爾日前的一番講話最能概括美歐矛盾的根本原因：“行使第五條的集體自衛權，給了其他成員國對美國的行動指手畫腳的機會。”意思說得很明白，布什政府奉行不受束縛的單邊主義，而歐洲則強調多極化，希望能與美國在北約內部平起平坐。

在戰略思維方面，歐洲盟國比較注重戰略防御，戰略重心仍是在安全受到威脅后如何進行防御，對美國“先發制人”的打擊實在不感興趣。在對伊動武問題上，歐洲，特別是法德等重要歐洲國家更是毫不掩飾對美國單邊主義的反感。有分析家指出，一旦歐洲統一勢頭足夠強勁，歐洲獨立防務成型并成熟后，北約有可能“歐洲化”，美國將失去控制權，這實際上就等于北約的消亡。

北俄關系：漸行漸近北約不再是威脅

“如果北約進一步演變，如果北約與俄羅斯的合作符合我們的安全利益，我們將考慮更廣泛地參加北約的工作。”——普京

2002年11月22日北約峰會一結束，布什與夫人勞拉立即乘坐空軍一號專機前往圣彼得堡市訪問。布什稱他將“與朋友普京會面”，向其保證北約東擴“符合俄羅斯的利益”。

自2001年11月普京訪美以來，普京政府對北約東擴有一個較為統一的口徑：北約東擴沒有必要，但俄羅斯將不再把北約東擴視為對俄的威脅。此次兩國首腦圣彼得堡會談后，普京再次表示，俄羅斯認為北約東擴沒有必要。他同時強調，“俄希望發展與北約所有成員國的建設性關系”，“也不排除俄羅斯深化與北約關系的可能性”。而就在2001年11月前，俄羅斯還公開反對北約東擴，短短一年間，俄的態度為何發生如此急劇的轉變呢?

促成俄政策變化的首先應該說是國際形勢的變化。冷戰結束后，來自俄羅斯的“紅色威脅”逐漸消失，北約開始重新定位，特別是9.11后，恐怖主義成為世界公害，打擊“恐怖威脅”成為北約今后的核心任務，并成為北約與俄羅斯的共同利益，也是日后俄羅斯與北約牽手的基礎。

其實從俄國內的考慮來看，“反恐”的共同利益尚不足以成為俄向北約做出如此巨大讓步的理由，真正決定俄羅斯態度的實際上是它的實力。它早已失去昔日的大國風采，英國《經濟學家》稱：即便按照每年8%的增長速度，15年之后俄羅斯才趕得上歐盟最貧窮的國家葡萄牙!因此，無論從技術上還是從資金上講，俄羅斯對北約東擴是有心阻止，無力回天。更何況俄羅斯的經濟建設亟需西方的援助和貸款，在車臣和人權問題上，俄羅斯也需要西方的支持與理解。與北約無謂的爭吵，只會破壞和影響自己的外部環境和經濟建設。

俄羅斯做出重大戰略調整，是普京上臺以后。三年前普京剛當選俄羅斯總統時，一改往日與北約為敵的態度，提出俄羅斯“不排除加入北約的可能性”，當時他語出驚人，但很少有人認為他是認真的。可后來俄羅斯和北約建立“19+1”機制，2002年5月又強化為“20國”合作機制，讓人大跌眼鏡。其實俄國內也有與普京不同的聲音，軍方就一直反對與北約交往過深。

盡管如此，普京上臺三年來還是堅持了其外交指導思想：俄羅斯的繁榮與強大離不開與歐洲的融合，務實主義應成為俄對外政策的主軸。“發展才是硬道理”，俄今天放棄一些戰略利益，是為了日后重新擁有它。在這種思想指導下，俄在美單方面撕毀《反導條約》，利用反恐之機進駐中亞這種咄咄逼人的情況下步步退讓，默認了美國的這些舉動。

普京的付出有了回報。2001年下半年美國國防部《四年防務評估報告》認為，美俄關系正在發生重大變化，俄已經不再是美國擔心的主要敵人了。布什更把北約與俄羅斯確立新型關系視作“冷戰的正式終結”。俄回避了美國的鋒芒，換來了2002年5月份的《美俄削減進攻性戰略力量條約》和《美俄新戰略關系聯合宣言》，這對俄發展與美國及歐洲的關系具有非常重要的意義；向西融合的戰略換來了美歐對其進行經濟、技術援助的承諾以及貿易和能源等領域的合作；通過支持美國的反恐戰爭，使美不再對車臣問題說三道四。每半年一次的歐俄峰會也使歐俄漸行漸近：2002年5月歐俄首腦會議簽署了加強政治和能源對話、維護歐洲安全、調解地區沖突等五項聲明。歐俄“合作伙伴關系”正日益升溫，歐洲甚至希望把俄當作制衡美國的重要一極。

據美國《華盛頓郵報》2002年11月22日報道，布什和普京此次會晤在伊拉克問題上達成了某種“交易”。俄不再阻止美對伊動武，美國則做出承諾，確保對伊戰爭結束后，力保國際市場油價的穩定，尊重俄在伊南部開采石油的權利，同時確保伊欠俄120億美元的債務得到償還。

目前，俄正試圖通過更多地參與北約事務，從內部來影響北約的發展和變化，使之朝著有利于俄的方向發展。俄專家指出，即便在北約內部，美國和其歐洲盟友也經常意見相左。俄大可通過加強與北約的合作及與歐洲各國的雙邊和多邊合作，制約美國的影響，推動歐洲建立有利于俄戰略安全利益的新的安全框架。

中北關系：對話剛剛開始

“我們終于見面了”

——北約秘書長羅伯遜

布拉格峰會前后，一條“中國駐比利時大使關呈遠與北約秘書長羅伯遜在2002年10月10日舉行了秘密會晤”的消息引起了世界的震動。雖然早在上世紀70年代中國和北約就通過各種非正式途徑有過一些接觸，但大都只是象征意義上的。

冷戰時期，北約強烈的西方意識形態，極濃的軍事色彩在中國人心中留下深深的烙印，中國人更不會忘記，四年前的科索沃戰爭中，北約轟炸了中國駐南聯盟大使館，嚴重侵犯了中國的主權，并奪走了三名中國優秀記者的生命。因此，一直以來在中國人的心目中，“北約”總是與“強權”聯系在一起的。此次中國與北約的接觸，意味著中國對北約政策的一個重大改變，也意味著一個新的開始。

事實上，中國轉變態度，開始與北約接觸是有著深刻的背景的。首先，北約性質的轉變為雙方接觸提供了可能性。目前北約雖然還是一個軍事組織，但由于原華約組織國的加入，以及未來北約職能的轉變，它不再是一個與東方對抗的完全軍事組織了。隨著“北約和平伙伴關系計劃”所涉及問題范圍的不斷擴展，北約已經具有了某些政治特點。加之北約內部歐洲勢力的增強，北約的決策將趨向理性和民主。這使得中國有了與北約平等對話的基礎。

其次，北約把打擊全世界的“恐怖主義”列為核心任務，使中國和北約有了共同的利益。全球和區域范圍的非傳統安全問題對中國和北約都十分迫切。而在非傳統安全問題中，除了“恐怖主義”問題之外，還包括打擊國際犯罪、保障海上通道安全、能源安全等，這些都為中國和北約之間的合作提供了廣闊的空間。中國作為地區大國和安理會常任理事國，在地區及世界事務中發揮著重要的作用。中國與中亞國家及俄羅斯倡導并建立的“上海合作組織”，成為維持地區穩定、鼓勵多邊合作、協商“反對民族分裂”和“反恐”重要組織和論壇，這與北約今后的任務有共同之處。

第三，北約東擴方向直指中國的西部邊境。目前北約的“和平伙伴關系國”已包括了土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國家，俄北已形成“20國機制”。另外，北約已經同日本形成了就安全問題定期對話的機制。無論從西部還是從東部來說，中國和北約的地緣隔斷都已經消失。如果中國不主動出擊，中國與中亞及其他國家的合作將會出現一些變化，中國的外部環境也將充滿變數。因此，中國與北約進行對話和協商顯然是對時勢的一種順應。

無論北約今后是否繼續東進，也不管其職能和目標還會有什么變化，與之接觸總好過拒之門外，只有與之對話和協調，才有可能對其產生影響，趨利避害，使自己處于主動位置。

第四，中國正在以開放和包容的態度積極融入世界。隨著經濟全球化深入發展，中國必須以更加開放和包容的態度尋求新的道路。過去幾年當中，中國加入了世貿組織；與東盟建立“10+3”論壇；與亞太經合組織的合作日益頻繁；倡導在東亞建立自由貿易區。這一切都標志著中國外交政策的成熟。

近幾年來，尤其是在9.11之后，世界上各種多邊安全機制加強了對話和合作，中國是這一趨勢的倡導者和積極推動者。國外輿論評論，“中國的外交政策增加了色彩”，中國的報紙使用醒目的大字標題報道外交政策，中國領導人在國際舞臺上舉止大方并能用流利的外語發表演講，“這給世界留下了良好的印象”。

中國與北約的對話才剛剛開始，據透露，雙方初步列出今后討論的十大議題，全都是圍繞安全領域的。中國與北約還沒有真正意義上的戰略對話和合作。不過隨著時間的推移，雙方的關系無疑將進一步發展。▲