中國土地憂思錄

應笑我(北京)

這不是一篇關于中國土地資源高度稀缺的老生常談，對于—個長久承擔人口失控后果的大國來說，危機始終是不言自明的。

在經濟增長率持續保持世界紀錄、加快工業化和城市化的中國，越來越多寶貴良田轉化為鋼筋混凝土也許不可避免。因此，我們只有將焦點專注于分配問題，才能解開一個早應大聲公開的謎團。

中國當前的土地問題，最重要的是其創造的財富和福利，在地區之間、利益集團和社會集團之間、個人之間的分配，當然也包括不同時間中(當前消費和投資未來之間)的分配。歸根到底，所有資源問題本質上都是資源產生的財富隨著時空在各集團之間分配方式的沖突和斗爭。大地喧嘩騷動

7月31日，國務院召開全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議，就清理整頓各類開發區用地，加強土地管理做出部署。其主旨，就是采取斷然措施，制止各級各類開發區亂批濫占耕地，遏止近年來我國耕地銳減的趨勢。

就在這次會議召開前后，名副其實的土地之戰，已在中國從南到北的農村地區呈現愈演愈烈之勢。

河北省新樂市，一名副市長和公安局一名副局長坐鎮指揮，出動20余輛警車和上百名警力強行征地，與同常店村1000名村民發生沖突，劇烈時磚頭亂飛，喬裝采訪的一名新華社記者被四五名警察痛打，幸被當地老百姓救出，藏到家里反鎖上門才幸免于更加惡劣的后果。

福建仙游縣楓亭鎮，因楓亭工業園區征地，東嶺村原有土地500多畝，人均耕地僅二分。楓亭工業園區項目上馬后，該村被征土地450畝。村民不能接受協議，遂不讓開工。仙游縣及楓亭鎮政府調動600多名“執法人員”到東嶺村強征土地，與村民發生嚴重沖突。一時石灰、糞尿、石塊飛舞，一些坐鎮指揮的縣、鎮領導也被憤怒的村民潑了一身人糞尿。

公說公理，婆說婆理，具體事件的是非曲直，我們難遽判斷。但是，各地因征地矛盾而激發的群體事件時有發生，已成為影響社會穩定的一個重大隱患。而大量失地農民淪為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無游民”，已成為突出的社會問題。

國土資源部提供這樣令人心驚的數字：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73％；其中40％的上訪人訴說的是征地糾紛問題，這里面又有87％反映的是征地補償安置問題。

國家信訪局去年受理土地征用的初信初訪4116件，大部分聚焦在失地失業問題上。從地區分布看，浙、蘇、閩、魯、粵五省占41％。這意味著城市化和工業化速度愈陜，失地失業的農民難題就愈突出。

農業部提供的數據顯示：最近兩年，關于征地、土地流轉等問題的信訪始終占總量的一半以上。

農民失去土地，意味著社會保障能力的喪失。據一份調查材料顯示，浙江省1999年至2001年征用耕地57．7萬畝，造成87．8萬人失地。一般每征用一畝地，就伴隨著1．5個農民失業，這就意味著我國“失地農民群體”將從目前約3500萬人劇增至2030年的1．1億人。專家保守估計，這其中將有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀態，而從動態來看，這一數字最高可達8000萬人。這是我國社會穩定的巨大隱患和社會經濟發展的重大難題。征地：強化城鄉二元化格局?

今年7月初，一位北京的部委領導到南方考察，經過一個地級市時，當地市長向部長夸耀說：本市新技術經濟開發區沒有花財政一分錢，卻建成了全市最漂亮、最高檔、最綠色、最適合人類居住的社區。

這位曾在地方工作的部長不客氣地說：“這件事你蒙不得我，我了解這勾當。從農民手里賤征貴賣，你沒花一分錢，也許還賺錢呢；這哪里是征地，分明是吸血嘛!”

近幾年來，中央提出加快城鎮化進程，城鎮化發展很快，但由于國力限制等原因，實際工作中大多是片面強調城市建設，對城鄉經濟統籌，基本上是心有余而做不到。中國的財力、物力仍然向城市聚集。

特別在中西部地區，60％的農村近10年來反而有凋敝之嫌。在城鎮化不斷發展的同時，農民境況卻依然艱難，從這個意義上說，這是“反城鎮化”，因為這樣的“城鎮化”強化或固化了原來不合理的城鄉格局。

當前，各大中小城市都在強調加快城市化，將城市化進度作為自身政績目標。推進城市化，就需要道路、住房等的建設。資金從何而來?自然而然想到“土地出讓”。因為城市化與土地出讓如此緊密相連，以至于我們可以通過觀察和預計目前城市化進程，來看看當前土地經營到了何其離譜的程度。

據統計，在各地城市的共同推動下，最近10年，我國的城市化進程以年均提高0．63個百分點的速度發展，按這一速度，在未來10年內，我國城市化水平將達到世界發展中國家38．4％的平均水平在未來20年內，將達到世界47％的平均水平。根據國務院發展研究中心的研究，我國城市化水平要達到47％的世界平均水平，需要轉移農村人口1．5億人，如果要將城市化水平提高到與中國工業和經濟發展相應的水平，則要轉移農村人口2．5億人，這里還不包括每年城市將有800 1000萬左右下崗失業職工的安置問題。按照這一估算，從目前開始，我國未來20年內至少要建1000萬人口的城市20座，或100萬人口的城市200座。這一目標是否可能呢?據聯合國統計，到2000年12月，全世界100萬人口的城市才有341座。

兩組數據間的巨大反差，從一個特定側面反映了城市化“大躍進”之近乎“畫餅”。 更鋒芒畢露的“剪刀差” 據一些學者測算，建國后為實現工業化原始集累，推行的城鄉二元化戰略，主要通過糧食價格的“剪刀差”，30年左右時間城市從農村“積累”走至少8000億人同幣。而最近十多年間，通過“廉價征地”這一把“金鉸剪”，城市從農村也就是從農民手里“積累”了2萬億元人民幣。

很多城市發展規劃，“堂堂正正”就以打農民土地算盤為基礎。如開發浦東時，向當地農民征地，一畝糧田補償2．3萬元，一畝菜地補償2．8萬元，再投入六七萬元完成“七通一平”工程，等出讓給開發商時，已高達二三十萬元一畝。

據測算，改革開放以來，通過低價征用農民的土地，使農民蒙受了2萬多億元的損失，這些資金足以建設起農村居民社會保障體系的框架。目前通過農村信用社渠道、郵政儲蓄渠道，每年從農村流向城市的以千億計的資金還不算。農民一年辛辛苦苦打工或種地掙來的，卻不能用于農民自身發展。城市用這些錢上項目、搞建設，反過來還要占用農民土地。

所以，讓性情最好的人也要生氣的說法就是“城市到了反哺農村的時候了”。

其實只是說，能不能少吸一點血。

全封閉，隔離式的城市化?

近日，新華社發表了一篇“振奮人心”的新聞：中國高速公路總里程已經超過日本，以1萬公里的水平僅次于美國。據說，中國的下一步目標就是超越美國!

中國是世界上耕地最為稀缺的第一人口大國，而國土面積近似的美國則是世界耕地最多的大國，其人口僅有中國的不到1／4！

高速公路征地是中國土地問題中非常奇特的一部分。對農民的補償從每畝1萬多元到引起群體事件的每畝千把塊不等。但統統都是一次性的，這意味著即使達到每畝2萬元的高標準，對于一個農民家庭要真正從第一產業轉移出去，也僅是杯水車薪。

很大程度上正是因為高速公路征地成本低廉，它在中國成為帶來巨額利潤的行當。盡管一直有聲音呼吁，但農民以土地入股高速公路仍然不被允許。

同高速公路類似的是中國的民用機場，中國修建機場的熱度完全可以同高速公路相比美。二者除了都有暴利可圖，都有形象工程的共同特點外，還有一個特征，那就是農民犧牲最大，從中獲益最少。而數以億計的中國農民和流動工人，則主要依靠早已不堪重負的鐵路系統和普通公路輾轉千里。

高速公路不僅切斷了鄉村之間天然的聯系，很大程度上也切斷了城市與鄉村之間的聯系。現在，從北京驅車經高速公路到上海，全封閉的高速公路及其綠化帶，使你看不到中國農村的真實情景。于是，中國的城市同太平洋對岸的更為相似，但與高速公路兩側之外的絕大多數地區對比強烈，猶隔國境。

而作為城市化的基本部分，高速公路和機場對耕地的占領規模不下于城市圈地。

擁有2．14億輛汽車的美國，已經鋪設長達630萬公里的公路，長度相當于環繞地球赤道157周。汽車不僅需要公路，而且還要停車場。美國修建公路和停車場占用的土地已多達1600萬公頃，這一面積很快就能達到美國農民種植小麥的2100萬公頃耕地。

一個大區別是，隨著汽車數量趨于飽和，發達工業國家修建公路的步伐正在減慢。美國每4人就有3輛汽車，西歐和日本一般每2人有1輛汽車。

中國的汽車擁有量現在只有2400萬輛，但今后若達到每2人1輛，與日本不相上下時，就是6．4億輛。假設中國與歐洲和日本一樣，每輛汽車占用0．02公頃土地，中國的汽車擁有量達到6．4億輛，就要占用1300萬公頃的土地。其中大部分是耕地。

這個面積相當于中國現有稻田面積2300萬公頃的一半以上。這些稻田生產了1．35億噸大米，其中一部分稻田是一年兩季。

以《誰來養活中國》一文著名的生態經濟學家萊斯特·布朗尖銳地說：“汽車和農作物的土地之爭已經演變成富人與窮人的爭奪。政府用從全體人民那里征收的稅款，為建設汽車產業基礎提供補貼，事實上就是利用窮人的錢來保護富人的汽車。政府為建設以汽車為主的交通系統提供補貼，就必然要占用耕地。從目前情況來看，發展中國家有汽車的人根本不可能超越少數富裕階層的范疇。在這種情況下，提供補貼就是以幾乎看不見的方式重新分配收入，利用窮人的錢為富人服務。”

也為城市居民說句話

描摹當代失地農民的畫像，確實讓人心酸。但若統而言之，城市居民是受益群體，卻也有失公平。因為除了大家都可以看到的高樓大廈和公共綠地外，大多數市民從中國的“圈地熱”中受益有限。相反城市改造項目對許多普通人而言，是一種現實和心理的挑戰。

最近，海外傳媒刊登了一篇《制造一顆經濟定時炸彈》的署名文章，為國內《參考消息》所轉發，在海內外引起不小轟動。通過這篇文章，人們才知道，在北京，平均每3000個市民就有一家房地產公司!全中國有超過3萬家的房地產公司。

常駐北京的政治經濟學家及律師勞倫斯·布拉姆發表的這篇文章說，“北京的地平線上已經可以看到零散的證據：開發商用光了預算，留下聚集塵土的混凝土框架，然后轉移到另一個地點重復這一過程。

“去年，北京有9000萬平方米商品房沒有售出，其中半數其實是上一年遺留下來的。今年第一季度內，未售出的商品房又增長了9．6％。但建筑狂潮仍在繼續。

“對中國房地產投資平均每年的收益率是1 5％——大約是全球平均水平的S倍。

“在北京，70％的利潤來自轉售土地和項目批準的過程。實際的建筑開發商通常購買經過多次倒手的土地。除了土地的價錢，房地產開發商還有‘間接支出’——基本都是腐敗款項。”上海等地的情況也是半斤八兩，文章說：“上海的臺灣開發商透露，為了得到批準和許可證，他們平均每月需要支出幾十萬人民幣的娛樂費。”

這些黑暗的成本堆積成高聳人云的房價，需要一般人家兩輩子積蓄才能購置。

《參考消息》轉發的上述報道或許不盡準確，而國土資源部提供的統計則表明，80年代末以來，土地出讓、轉讓所造成的國有資產流失最保守的估計每年也達100億元以上，“比走私造成的損失還要大”。

“2001年至2005年間，約2000家公司在深圳和上海股市上市，其中548家是房地產公司。簡而言之，在銀行不良貸款上搖搖欲墜的脆弱的房地產如今占據中國資本市場登記財產的28．86％。《福布斯》雙周刊里列出的2002年中國前10名首富中，7人是純粹的房地產大亨。他們的財富來自以美夢般的項目為由借貸銀行資金，隨后將這筆錢挪作它用。如今，銀行資金中約有4 0 0 0億元陷在房地產項目中。”

中國的房地產泡沫，更大范圍地說土地泡沫和城市化泡沫，通過直接威脅著中國脆弱的銀行系統，使人們對地產—銀行危機導致的東南亞金融風暴心有余悸。

在北京注冊的5000多家房地產公司，真正具有開發實力的不足1／10。多數企業由于缺乏開發實力，往往靠炒地皮、賣項目維持生計。因此，持地觀望，待價而沽，轉賣項目，牟取暴利的生意，在房地產業屢見不鮮。一個樓盤幾易其手，地皮價格自然也隨之翻番。

據媒體披露，北京不少房地產開發商自身資金投入量，甭說是30％，甚至不足10％。像手中只有數千萬資金就敢玩幾億資金的樓盤，只有近億元資金卻敢操作十幾億、幾十億項目的企業大有人在。

據2003年2月20日央行公布的《2002年貨幣政策執行報告》披露，在央行抽查的全國商業銀行20901筆房地產貸款中，“發現違規貸款和違規金額分別占總檢查筆數和金額的9．8％和24．9％”。違規金額總數高達366億元。這僅僅還是抽查，若是全部檢查呢?后果不敢設想。

有些城市的拆遷改造史，簡直變成了居民的辛酸史、血淚史，破壞了經濟發展，市場秩序、社會公平與穩定。“拆遷”已成為與“三農”(農民、農業，農村)問題同樣突出、同樣是新一屆政府必須重點解決的社會經濟問題。

土地；腐敗的一大溫床

馬克思曾引用威廉·配第的話說，“勞動是財富之父，土地是財富之母”。馬克思的原意是：土地一旦與人的勞動相結合，就是創造物質財富的源泉。

但是在一個特殊的時代，同土地結合產生財富的已不僅僅是勞動。我們看到的是一個被貪欲、愚昧和頭昏腦脹引誘、玷污和凌辱的財富之母。

中國的土地價值無量，僅國有土地一項，靜態估算貨幣價值達2 5萬億人民幣。土地資產數額巨大，具有價值增值功能，又屬于不可再生資源。按照市場供求規律，土地的供給稀缺性與需求的無限性，便成了經濟轉型時期權力尋租高額暴利的肥肉。

翻看近年來有關貪官的報道，幾乎每個貪官都與土地開發中的腐敗有關，成克杰、胡長清、慕綏新、馬向東等等。其中，最典型的案例莫過于廣東省原副省長于飛，他利用職權為其女兒在香港注冊的皮包公司批地3500畝，一轉手便狂賺2800萬元人民幣。

最近從東北到上海，“大富翁”畫皮背后的長長陰影，都是土地。

沈陽的“荷蘭村”，最初以高科技農業項目立項而圈占大片耕地，后來卻在報紙上大打房地產銷售廣告，銷售的“菲菲澳家”占地8平方公里。

今年1月12日，溫家寶同志批示：“一些地方土地市場秩序混亂，非法占地、非法人市的問題相當嚴重，利用土地牟取暴利已經成為一些單位和個人‘尋租’的手段。不少國土部門管理松弛，有的甚至執法犯法，給不法分子大開方便之門。”

SOHO中國有限公司董事長潘石屹說，北京有的開發商通過關系拿到1咖畝地，每畝地原來是50萬元，現在漲到70萬元，僅這10闐畝地他就可以獲利1億元，相當于萬科公司1000多人一年創造的利潤。

從本質上來說，房地產的泡沫同時也就是土地泡沫。

“富豪落馬”，使媒體總結中國房地產界富豪積累財富的基本流程是“低價獲得土地一向銀行等金融機構抵押套取資金一用套取的資金進行下一輪土地的運作，如此循環，直至資金鏈條難以支持為止”。

土地出讓過程中尋租的形式也紛繁復雜。首先，當前很多國有土地仍然是通過協議出讓或劃撥形式，其間的不透明自然醞釀了尋租的機會。其次，因為不同用途的土地價格不同，于是擅自改變土地用途就成為尋租的一個途徑。

因此，在房地產的市場化開發背后，則是大量土地出讓的非市場化，是行政價格與實際市場價格之間的巨額差價。這既是驅動不少地方政府大量賣地的動力，也是尋租行為產生的溫床。

不要“拉美化”

據統計，截至目前，全國失地農民約在8000萬左右，而且基本上屆于失地又無恒業者。在中國經濟保持高速發展過程中，這些失地農民基本上可以通過在城鎮打工獲得起碼的就業狀態。但是一個尖銳的問題在于，沒有人能夠保證中國經濟特別是世界經濟保持非周期性的繁榮昌盛。

一個最尖銳的問題在于，中長期內，也就是10年以內甚至20年內，中國的農民不會出現人力資源素質方面的飛躍，也就是不能跨越素質門檻。這樣，構成農工基本就業的如城市基本建設構成，將必然面臨空間逐漸萎縮的前景。

從近期看，農民工在城市里獲得穩定生存條件的環境不容樂觀。首先，通過寧波等地的實踐證明，改革乃至取締戶口制度，并沒有形成人們預計或擔心的大量“農轉非”情況。因為，對于絕大多數農民工來說，永久性的城市生存成本過高。在城鎮打工所得，補農有余，而脫農不易。與此同時，中國的綜合國力或者說城市環境的承載能力十分有限。

今年春天的非典突發事件，從4月20日起三天時間，北京市近200萬民工潮水一樣撤離，其意義并未得到充分認識。我們要看到：首先，農民工根本沒有融人城市；第二，城市并不能有效地容納農民工；第三，無論怎樣，農村土地確實是中國社會突發性事件爆發時農民工的堡壘。農民工在城市的就業環境十分脆弱，假如在家鄉已無地可守，后果不堪想像。

經濟發展—城市化加快—農民永久離開土地一城市容納力崩潰一經濟發展出現波動—新興工人成為城市失業群體—后退無路和城市貧富分裂—持久動蕩—國家和城市經濟回天乏術。

這就是拉美化!

中國土地問題的根本還在于，當中國現代化進程加快，城市不斷拓展時，土地價值飛漲后在國家、地方政府和農民之間的分配卻被滯后的法律法規扭曲。

同樣一塊地，種糧食和蓋廠房，價值有天壤之別。在廣東省佛山市，綜合平均種植業、漁業等的年收入，當地一畝地的年產值為5296元。要按農民算法，去掉各種投入，會種地的人一畝一年能掙200元，不會種的到頭來還得賠錢。但如果蓋上廠房，情況就大不一樣了。比如在佛山某村，廠房的出租標準是每年5．6萬元／畝。

但在中國現有法律框架下，不能隨意改變土地用途。按1982年《憲法》規定，城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，一般屬于集體所有。而農村土地大致可以分為農用地和建設用地。按今年3月實施的《土地承包法》，農地的使用權可以進行交易；但農村建設用地的流轉，在法律上一直存在各種各樣的限制。按現行《土地管理法》的規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這些限制，使農地所有者無法通過土地流轉獲得相應收益。

這意味著，在農村，集體所有的土地，如果要進入市場，或通過轉變用途獲得增值，只有一種途徑，即改變所有權，將集體土地征用為國有土地，此后其使用權才可以有償出讓。恰恰在土地征用過程中，農民的土地財產權益受到子集體性侵害。

于是，在一些地方農地征用制度演變成城市從農村攫取利益的抽血機。

制度本身的不完善是根本原因，當前迫切需要對征地制度進行改革。

國土資源部在1999年專門設立課題，2001年啟動第一批9個城市進行試點，2002年又擴大10個，主要從幾方面對征地制度改革進行試點：

首先縮小征地范圍，雖然在城市發展中不可能完全做到按公益目的征地，但應盡量朝這個方向努力；

第二，補償問題。要引進市場經濟規律，土地用途加上社會保障這兩部分組成，大大提高補償標準，尤其要考慮社會保障，讓農民享受醫療、養老保險，享受城市的最低生活保障線；

第三，安置問題。原來法律沒有明確規定，有的地方貨幣補償后就把農民一腳踢開不管了，下一步應通過不同途徑來進行安置，有一定技能的可以讓其就業，或者自謀職業，還可以在占用土地上劃留一部分地讓農民自行開發經營，使農民有長期穩定的收入；

第四，征用程序。過去征地，農民的知情權，參與權沒有得到體現，往往是批后才公布，現在實行征地前公告，并簽訂協議，農民如有意見在征地過程中就可以反映；

第五，裁決。過去實行誰批準，誰裁決，現在引進司法裁決，以體現公平。

然而，許多問題遠遠超過了國土資源行政主管部門的制度設計能力。

如果高大的樓房，寬闊的公路依然是考核地方官員政績的根本，如果頭重腳輕的財政體制仍舊使縣鄉兩級饑不擇食，如果中國的農民仍然不是土地真正的財產所有者，如果黨的十六大提出的統籌城鄉經濟還沒有變成強力的制度約束，如果作為城市化天然主角的農民無法參與城市化并享受現代工業文明和城市文明，所有“暖風吹得游人醉、只把杭州當加州”的國人，本質上仍然生活在真正人類城市文明的前夜。南