實施存款保險制度必須慎重

不管是發達國家，還是發展中國家，都難以避免系統性銀行危機的沖擊。據世界銀行統計，多達93個國家經歷過系統性銀行危機，并為此付出沉重的代價。

但銀行危機的真實成本往往遠遠超出政府救助銀行直接的財政支出。嚴重的銀行危機令宏觀經濟穩定項目夭折，經濟成長減緩，社會貧困加劇。存款人可以在瞬間失去他們的畢生財富，投資者和借款人陷入融資無門的困境。投資者信心的喪失甚至會引發大規模資本外逃和貨幣危機。

為防止金融危機，政策執行者試圖建立一個“金融安全網”，其目的是在減少系統性危機爆發的幾率的同時，控制系統性危機對經濟的危害。存款保險是“安全網”的重要一環。而明確的存款保險已逐漸被視為現代金融體系不可缺少的一部分。

存款保險可以是明確的，也可以是隱含的。世界銀行于2001年就存款保險設計對178個國家建立了一個詳細的數據庫，其涉及數據從全額保險到很狹義的存款保險范圍。墨西哥、土耳其和日本對存款人提供100％保險。而智利、瑞士和英國，對存款人擔保的額度低于其人均GDP。大多數國家存款保險包括外幣存款，但不包括銀行同業存款。為了讓存款者關心銀行績效，有些國家除了規定保額的上限，還規定只對部分存款實行〝聯保〞的措施。

一些國家建立存款保險或者強化原有制度的動機來自危機本身。比如說，因亞洲金融危機飽受創傷的泰國、韓國和馬來西亞索性用政府信譽擔保全部銀行存款，以制止資金外流。在隱含的存款保險制度下，政府會毫不猶豫地動用納稅人的錢去挽救破產的銀行。近年來眾多國家把隱含的存款保險轉為明確，其數目從1974年的12升到1999年的71。

近年的另一趨勢是某些非洲、拉美國家以及歐洲的轉軌型國家紛紛采用存款保險制度。明確的存款保險對政策執行者的吸引力顯而易見：在短期內，政府不但可以獲取定期的保費，而且不需立即承擔財政支出。這種單方面的會計入賬似乎證明存款保險可以不花錢來防止銀行擠提。

另外，明確的存款保險在保護小額存款人的同時增強了小銀行在與大銀行及外資銀行競爭的能力。在金融危機重建以及私有化進程中，明確的存款保險縮小政府隱含允諾的范圍，更防止政府濫開空頭支票。

建立明確存款保險制度的國家的數目在10年內翻了兩番。大多數經濟合作與發展組織成員及越來越多的發展中國家已實施明確的存款保險制度。

這可能造成一種錯覺：不費吹灰之力就可以設計及實施存款保險。要注意，“安全網”包括了兩個互相沖突的目標：既要抵御金融風險及相應的經濟沖擊，又要避免鼓勵銀行過分冒險。對制度設計者來說，最大的挑戰是在兩個目標之間尋求平衡。

需要冷靜思考的是，覆蓋眾多國家的存款保險制度的現實效果是什么呢？存款保險對銀行系統穩定性有什么影響？對市場約束機制有什么影響？對金融發展有什么影響？在危機期間起什么樣的作用呢？

不言而喻，存款保險可以減少擠提風險。但同時，除非被承保的金融機構的行為受到嚴格監管，承保人所承受的潛在損失長期將危害銀行體系。當存款保險制度使得銀行過分的冒險行為不受市場懲罰時，“道德風險”就會出現。遺憾的是，政策執行者往往淡化道德風險的副作用。

我們的經濟計量分析得出兩個重要結論：第一，設計不合理的明確存款保險反而增加銀行危機的風險；第二，在市場經濟不完善的國家，政府插手的存款保險對銀行系統的副作用尤其明顯；在透明度較高的環境中，存款人對銀行風險的制約來自利息和其它投資選擇。

存款保險無疑削弱了存款人監視銀行風險的動機。同時，銀行在實施明確的存款保險后更忽視風險。

當然，不管金融“安全網”多么堅固，市場的約束作用不會完全消失。金融體系健全程度與市場約束機制是正比關系。但即使在金融體系發達的國家，有缺陷的存款保險對市場約束機制的扭曲不容忽視。過寬的保險范圍、通過政府籌集保險金、由政府經營存款保險等作法均會削弱市場約束機制。這些國家的實例恰好證明“聯保”及由私營部門運行存款保險等措施會加強市場的約束機制。

盡管各國建立存款保險的初衷不同，但其共同目的是在不明確動用財政開支的情況下增加公眾對銀行體系的信心。一旦公眾增強對銀行系統的信心，更多的儲蓄會流入金融體系。但問題的關鍵不在于足夠的資產是否可以被調動，而在于資金穩定性是否有助于經濟持續增長。

一旦出現銀行危機，政策執行者的對應措施往往是以一攬子的形式擔保所有銀行存款。瑞典（1992）、日本（1996）、泰國（1997）、韓國（1997）、馬來西亞（1998）和印尼（1998）均訴諸這種極端措施。土耳其在近年甚至擔保本國銀行的非存款債權人，試圖恢復投資者對金融體系的信心。全面擔保避免了系統性危機，但所付出的代價是，投資者對未來政府重復使用這種極端措施抱有希望，因而極大地減弱市場機制。

存款保險的設計必須使存款人不完全失掉監督銀行風險的意愿，從而減少道德風險。但現實經濟遠比理論復雜。在許多國家中，明確的存款保險反而使銀行系統變得更不穩定，除了保險設計不合理，主要原因是產權及契約得不到充分的保護，合理的存款保險無法發揮其功效。一旦政府為了恢復投資者信心，被迫對全部銀行存款進行擔保時，存款的風險意識就蕩然無存。

世界銀行的研究證明，在產權和契約得不到充分保護的環境下，存款保險反而使得銀行體系更脆弱。我們呼吁慎重實施明確的存款保險的主要原因在于道德風險因素。在市場經濟不完善的國家，存款保險的設計弊端反而增加銀行危機爆發幾率。存款保險對金融發展有促進作用，但這種作用只有在產權和契約得到保護的國家才能持久。

為了彌補明確的保險制度對市場的扭曲和約束，在設計存款保險時應注意以下幾點：保險范圍的設定應使存款大戶、其它債權人以及同業銀行客戶確信它們的資金隨時面臨風險；監管當局要與私人部門經營的存款保險相互配合；一旦實施存款保險，所有銀行必須參加投保；用來挽救破產銀行的資金應來自健康的同業，不到萬不得已，不能經易動用納稅人的錢去救助經營不良的銀行。

總之，存款保險的優劣主要取決于其具體設計和經濟環境。存款保險就像任何藥劑，病人在服用它前應該確認藥品的副作用小于所要醫治的病痛。

作者為美國波士頓學院金融教授