民辦教育立法：調(diào)和中突破

2002年12月28日，審議過(guò)程中一波三折的《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《促進(jìn)法》），終于由九屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議通過(guò)。

民辦教育領(lǐng)域此前只有一部行政法規(guī)，即1997年10月國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。與《條例》相比，《促進(jìn)法》在某些問(wèn)題上有很大突破，如允許民辦學(xué)校出資人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)取得合理回報(bào)；另外，在教師待遇、學(xué)生權(quán)利、稅收減免等方面，民辦學(xué)校享有和公辦學(xué)校平等的法律地位等等（參見(jiàn)本刊2002年5月5日號(hào)《民辦教育的“營(yíng)利”迷局》）。中國(guó)最大民辦教育集團(tuán)之一南洋教育集團(tuán)董事局主席任靖璽對(duì)此評(píng)論說(shuō)：“教育產(chǎn)業(yè)的春天來(lái)了。”

一波三折

辦學(xué)者能否得到“合理回報(bào)”，這一問(wèn)題一直是爭(zhēng)論的最大焦點(diǎn)

不過(guò)，《促進(jìn)法》在審議中曾差點(diǎn)走入死胡同。

從2002年6月開(kāi)始，民辦教育促進(jìn)法草案在全國(guó)人大28次常委會(huì)上進(jìn)行第一次審議，8月二審，10月三審。審議過(guò)程一波三折，尤其在第三次審議時(shí)，委員們對(duì)幾個(gè)問(wèn)題的觀點(diǎn)分歧頗大。

辦學(xué)者能否得到“合理回報(bào)”是爭(zhēng)論的最大焦點(diǎn)。

以往教育方面的法律法規(guī)，一直規(guī)定教育不得以營(yíng)利為目的。這帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：既然不得以營(yíng)利為目的，那么教育能否作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)投資呢？目前中國(guó)教育市場(chǎng)明顯供不應(yīng)求，蘊(yùn)藏著極大的投資價(jià)值，而只有允許辦學(xué)者獲得回報(bào)，才能激勵(lì)民間資金投資辦學(xué)。完全靠捐資來(lái)發(fā)展教育是不現(xiàn)實(shí)的。

三審之前的草案這樣規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本和國(guó)家有關(guān)規(guī)定必須提取的費(fèi)用后，舉辦者可以取得合理回報(bào)。”在10月份進(jìn)行的第三次審議時(shí)，一些委員對(duì)此提出反對(duì)意見(jiàn)。他們認(rèn)為，規(guī)定“舉辦者可以取得合理回報(bào)”與營(yíng)利行為難以劃清界限，與教育法的有關(guān)規(guī)定也不好銜接。在審議結(jié)果報(bào)告中，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員周克玉再次重申：民辦教育是中國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性，“社會(huì)組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦民辦學(xué)校”。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂“合理回報(bào)”并不是法律術(shù)語(yǔ)，缺乏確切的含義，其方式和數(shù)額在法律中都很難作出界定。

而贊成“合理回報(bào)”者則認(rèn)為，不允許有合理回報(bào)，民辦教育投資者就沒(méi)有積極性。至于對(duì)于少數(shù)亂收費(fèi)和高收費(fèi)的民辦教育機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)正確引導(dǎo)、依法管理。

其實(shí)，在三次審議時(shí)，也有建議將相關(guān)條款改為：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本和按國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取必需的費(fèi)用后，可以從辦學(xué)結(jié)余中安排適當(dāng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)出資人投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”

但這一修改意見(jiàn)仍然無(wú)法調(diào)和矛盾。2002年10月28日，全國(guó)人大法律委員會(huì)建議對(duì)民辦教育促進(jìn)法草案不交付表決。

然而，在隨后兩個(gè)月里，事情出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。

2002年11月，中共十六大召開(kāi)，提出“一切合法的勞動(dòng)收入和合法的非勞動(dòng)收入，都應(yīng)該得到保護(hù)”。12月初，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬到天津、河北考察工作，并就民辦教育促進(jìn)法草案進(jìn)行立法調(diào)研。考察中，李鵬指出，民辦教育有其特殊性，應(yīng)該允許民辦教育的出資人有一定的、合理的經(jīng)濟(jì)利益上的回報(bào)，當(dāng)然也必須明確，不能使單純追求利潤(rùn)成為投資民辦學(xué)校的目標(biāo)。

在12月下旬舉行的人大常委會(huì)第31次會(huì)議上，形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，《民辦教育促進(jìn)法》在常委會(huì)表決時(shí)近乎全票通過(guò)。

擱置矛盾

該法較好地處理了“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”與“面對(duì)現(xiàn)實(shí)”之間的矛盾

和前三審的草案相比，最終獲得通過(guò)的《促進(jìn)法》在備受爭(zhēng)議的營(yíng)利、產(chǎn)權(quán)、回報(bào)等問(wèn)題上，采取了擱置矛盾的辦法。對(duì)某些太敏感的問(wèn)題，則交給國(guó)務(wù)院去制定實(shí)施細(xì)則。

如三審時(shí)草案還規(guī)定“社會(huì)組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦民辦學(xué)校”，而終獲通過(guò)的法律卻只是泛泛地規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，不再提是否“以營(yíng)利為目的”。

至于回報(bào)問(wèn)題，《促進(jìn)法》最終采納了“合理回報(bào)”的說(shuō)法，但強(qiáng)調(diào)是在“扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后”，出資人可從“辦學(xué)結(jié)余”中取得合理回報(bào)。

在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上，《促進(jìn)法》采納了“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一奇怪的表述：第三十五條規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)教育室副主任侯小娟對(duì)此的解釋是，投入部分歸投入者所有。在民辦學(xué)校存續(xù)期間，學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，學(xué)校依法管理和使用校產(chǎn)，任何組織和個(gè)人不得隨意挪用、侵占。至于學(xué)校終止時(shí)，三審的草案曾規(guī)定：“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展民辦教育事業(yè)。”對(duì)此，一些委員提出了異議，認(rèn)為如此處理?yè)p害了出資人的利益，不利于鼓勵(lì)社會(huì)力量出資舉辦民辦學(xué)校。立法者最終采取了模糊政策。《促進(jìn)法》最終規(guī)定：“對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)按照下列順序清償：1.應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用；2.應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；3.償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。” 關(guān)于剩余財(cái)產(chǎn)的處理，我國(guó)民法通則、公益事業(yè)捐贈(zèng)法已有原則規(guī)定，國(guó)務(wù)院在制定具體實(shí)施辦法時(shí)，還可以作進(jìn)一步規(guī)定。

盡管如此，業(yè)內(nèi)人士仍認(rèn)為《促進(jìn)法》有相當(dāng)大的突破。南洋教育集團(tuán)董事局主席任靖璽認(rèn)為，對(duì)回報(bào)問(wèn)題的解答，關(guān)系到國(guó)內(nèi)的上市公司、基金、券商和銀行等機(jī)構(gòu)的資金能否進(jìn)入教育產(chǎn)業(yè)。他認(rèn)為過(guò)去幾年里，大概有一半以上的民辦學(xué)校關(guān)張，這很大程度上和法律環(huán)境的不確定性有關(guān)。《促進(jìn)法》的出臺(tái)，則會(huì)使中國(guó)的教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入新的整合階段。

公平待遇與扶持政策

《促進(jìn)法》體現(xiàn)了對(duì)民辦學(xué)校和公辦學(xué)校“一視同仁”的原則

近年來(lái)，有關(guān)民辦高校學(xué)生能不能享受火車(chē)票半價(jià)的討論一直沒(méi)有停止過(guò)。

即將實(shí)施的《促進(jìn)法》為這一爭(zhēng)論畫(huà)上了句號(hào)。

《促進(jìn)法》規(guī)定：民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。國(guó)家保障民辦學(xué)校舉辦者、校長(zhǎng)、教職工和受教育者的合法權(quán)益。民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位。

比如，民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利。民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會(huì)優(yōu)待以及參加先進(jìn)評(píng)選等方面享有與同級(jí)同類(lèi)公辦學(xué)校的受教育者同等權(quán)利。

《促進(jìn)法》還規(guī)定在稅收、金融、土地、獎(jiǎng)勵(lì)等具體政策上對(duì)民辦學(xué)校給予扶持，如縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展；縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持；民辦學(xué)校享受?chē)?guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。另外，人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠；教育用地不得用于其他用途。

分類(lèi)管理的伏筆

《促進(jìn)法》的一些條款為日后按營(yíng)利和非營(yíng)利兩類(lèi)進(jìn)行管理埋下伏筆

目前民辦教育機(jī)構(gòu)的構(gòu)成非常復(fù)雜，有學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，有基礎(chǔ)教育和短期培訓(xùn)，有駕校和外語(yǔ)培訓(xùn)等等。早在法律起草和審議時(shí)，不少委員和學(xué)者就曾建議，對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該分類(lèi)管理。因?yàn)椤懊褶k學(xué)校”是一個(gè)很大的概念，其身份混亂是一切爭(zhēng)論和糾紛之源。此次出臺(tái)的《促進(jìn)法》對(duì)民辦教育的復(fù)雜現(xiàn)狀有深刻洞察，仔細(xì)考察，可以發(fā)現(xiàn)，一些條款為日后按營(yíng)利和非營(yíng)利兩類(lèi)進(jìn)行管理埋下伏筆。

教育部發(fā)展規(guī)劃司助理巡視員瞿延?xùn)|專(zhuān)責(zé)全國(guó)社會(huì)力量辦學(xué)工作，她介紹說(shuō)，目前民辦教育機(jī)構(gòu)的審批有三種途徑。一是在教育行政部門(mén)審批后，拿到社會(huì)力量辦學(xué)許可證。第二種是從勞動(dòng)行政部門(mén)審批，如果成立的機(jī)構(gòu)其民間資本占多數(shù)，則在民政部門(mén)登記為非企業(yè)單位。如果該機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)比例大，則去人事部門(mén)和編制辦公室登記為事業(yè)單位。第三種則是去工商行政管理部門(mén)登記為企業(yè)，這些一般是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如非學(xué)歷教育的汽車(chē)駕駛學(xué)校、外語(yǔ)培訓(xùn)學(xué)校等。

如果將提供不同教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)混在一起，必然會(huì)導(dǎo)致稅收政策的紊亂。顯然，對(duì)營(yíng)利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能給予公辦學(xué)校相同的優(yōu)惠條件。相較于三審時(shí)的草案，《促進(jìn)法》附則中增加了一條：“在工商行政管理部門(mén)登記注冊(cè)的民辦職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”這一條自然是針對(duì)上述第三類(lèi)機(jī)構(gòu)。

細(xì)心人還會(huì)留意到其他一些差別：在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度方面，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第三十四條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)應(yīng)依法建立財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和財(cái)產(chǎn)管理制度，并按照行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿。而本次出臺(tái)的《促進(jìn)法》則抹去了“按照行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度”的字眼：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法建立財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度，并按國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿。

有識(shí)者認(rèn)為，這是為以后按營(yíng)利和非營(yíng)利學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理開(kāi)了一個(gè)口子。

其他有所變化的，還有校產(chǎn)抵押擔(dān)保這一條款。《條例》第三十六條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)在存續(xù)期間，可以依法管理和使用其財(cái)產(chǎn)，但是不得轉(zhuǎn)讓或者用于擔(dān)保。《促進(jìn)法》則不再有類(lèi)似表述。

針對(duì)這些變化，侯小娟總結(jié)說(shuō)，考慮到全國(guó)各地民辦教育發(fā)展的不平衡性及復(fù)雜性，法律應(yīng)該給國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和地方立法留有空間和余地。

中央教科所教授張志義曾經(jīng)感嘆，民辦教育的法律環(huán)境太過(guò)混亂，明渠不開(kāi)必將暗道叢生。本次《促進(jìn)法》的出臺(tái)，可以說(shuō)是開(kāi)明渠堵暗道之舉。